淺析城市房屋拆遷的矛盾

○陳少芬

（華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 廣東 廣州 510006）

一、引言

城市房屋拆遷是一項(xiàng)政策性、群眾性很強(qiáng)的工作，事關(guān)中央宏觀調(diào)控政策的順利實(shí)施，事關(guān)城市居民的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。在我國(guó)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市建設(shè)速度和整體水平的迅速提高，尤其是舊城區(qū)改造規(guī)模的日益擴(kuò)大，城市房屋拆遷問(wèn)題逐漸突顯出來(lái)：一些地方政府沒(méi)有樹(shù)立正確的政績(jī)觀，盲目擴(kuò)大拆遷規(guī)模；有的城市拆遷補(bǔ)償和安置措施不落實(shí)，人為降低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)；有的甚至濫用行政權(quán)力，違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷。這些現(xiàn)象不僅嚴(yán)重侵害城鎮(zhèn)居民的合法權(quán)益，引發(fā)不少群眾上訪，甚至造成了許多悲劇性事件的發(fā)生，從而影響了社會(huì)穩(wěn)定，也造成了一些地區(qū)和行業(yè)的過(guò)度投資。拆遷沖突問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，并且圍繞強(qiáng)制拆遷的話題，形成了各種不同的觀點(diǎn)。

對(duì)于強(qiáng)制拆遷所造成的沖突，人們普遍認(rèn)為主要是由相關(guān)法律對(duì)公共利益的界定不明確所導(dǎo)致的（呂青，2006）?！稇椃ā访鞔_規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這意味著，在公共利益需要的情況下，個(gè)人必須放棄所有權(quán)，讓位于公共利益。但是《憲法》中提到的公共利益是原則性規(guī)定，并沒(méi)有具體明確的定義，從而導(dǎo)致了“公共利益”成為了非法拆遷、強(qiáng)制拆遷的擋箭牌。要解決這個(gè)問(wèn)題，很多人都認(rèn)為只要從立法上確認(rèn)就可以了，但是這樣操作起來(lái)很難。因此，有人提出了“非公共利益推定”原則，即“未經(jīng)正當(dāng)程序的論證與合法裁決，任何人提出的‘公共利益’不應(yīng)當(dāng)具有法律效力。”（楊翼飛，2005、蕭瀚，2007）另外，拆遷補(bǔ)償價(jià)格不合理也是引發(fā)拆遷沖突的原因之一（田平、陳蒙啟、王金赤，2009）。在某些領(lǐng)域和某些地方、某些項(xiàng)目中，拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)比較低，被拆遷人抵觸情緒很大，因此有人主張由政府來(lái)調(diào)節(jié)拆遷價(jià)格補(bǔ)貼（楊亦喬，2002），給予被拆遷人、承租人的補(bǔ)償安置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由評(píng)估價(jià)格與政府補(bǔ)貼價(jià)格組合而成。中國(guó)拆遷矛盾愈演愈烈，在很大程序上是由政府角色錯(cuò)位所致（董志靜，邵銘，2007）。各地拆遷條例本身違憲、違法，拆遷主管部門(mén)既當(dāng)裁判員（裁決拆遷糾紛）又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員（負(fù)責(zé)具體的拆遷審批）。因此，政府必須采取措施使得自己在拆遷協(xié)商中保持中立的裁判者角色。

二、我國(guó)城市房屋拆遷的演變過(guò)程

城市房屋拆遷，指的是為了城市的發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，由拆遷人以進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)為目的而對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上現(xiàn)有的房屋進(jìn)行拆除，對(duì)房屋的所有人和承租人進(jìn)行動(dòng)遷、補(bǔ)償?shù)纫幌盗谢顒?dòng)的總稱。城市房屋拆遷是城市建設(shè)和發(fā)展的需要，一方面通過(guò)舊城市改造，拆除了簡(jiǎn)陋潮濕、結(jié)構(gòu)陳舊的不配套住房，改善居民居住條件，道路也變寬了；另一方面，拆遷改造了大批土地，使用權(quán)土地資源得到了更合理的配置，使得土地、房屋的產(chǎn)權(quán)得到明晰，解決了大量歷史遺留問(wèn)題，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

建國(guó)之后，我國(guó)的城市房屋拆遷大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：緩慢發(fā)展期、快速發(fā)展期、高速發(fā)展期、調(diào)整期。以上海的數(shù)據(jù)為例：緩慢發(fā)展期（1950—1978年），上海共拆除舊房468萬(wàn)平方米，年平均拆除16萬(wàn)平方米?？焖侔l(fā)展期（1979—1991年），共拆除舊房1038萬(wàn)平方米，年平均拆除80萬(wàn)平方米。高速發(fā)展期（1992—2003年），共拆除舊房6900萬(wàn)平方米，年平均拆除549萬(wàn)平方。調(diào)整期（2004—2008年），2004年拆遷規(guī)模有所下降，僅為308萬(wàn)平方米，但2005、2006年又急速反彈，拆遷面積突破1億平方米，分別為1222萬(wàn)平方米、1516萬(wàn)平方米，到了2007年，拆遷總面積又下降為825萬(wàn)平方米，2008年稍微有所上升，為1028萬(wàn)平方米。

從拆遷量上看，第一階段的拆遷規(guī)模最小，因?yàn)樾轮袊?guó)剛成立，社會(huì)還存在很多不穩(wěn)定的因素：當(dāng)時(shí)社會(huì)一味地搞階級(jí)斗爭(zhēng)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中又出現(xiàn)了社會(huì)大躍進(jìn)、人民公社化等激進(jìn)行為，造成了社會(huì)大饑荒，而十年文化大革命使得黨、國(guó)家和人民遭到建國(guó)以來(lái)最最嚴(yán)重的挫折和損失。這種種因素都在不同程度上阻礙了城市化的進(jìn)程。第二階段，由于1978年的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了思想路線、政治路線、組織路線的撥亂反正，提出了改革開(kāi)放的新政策，把全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)財(cái)富迅速增加，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，國(guó)有企業(yè)在短缺經(jīng)濟(jì)中購(gòu)銷兩旺。在這種情況下，長(zhǎng)期以來(lái)人們夢(mèng)寐以求的住房問(wèn)題開(kāi)始得到關(guān)注，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位開(kāi)始興建職工住宅，并以福利形式分配給員工。1988年由于土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，使房地產(chǎn)作為商品流通有了法律依據(jù)，房地產(chǎn)市場(chǎng)有了飛速的發(fā)展，舊房拆遷量也隨之上漲。大規(guī)模的城市建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)始于二十世紀(jì)九十年代，尤其在1992年鄧小平南巡講話之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度確立，各地城市建設(shè)提速，所以舊房拆遷量在第三個(gè)階段達(dá)到高峰。拆遷量達(dá)到高峰期的另一個(gè)客觀原因是，在當(dāng)時(shí)，我國(guó)動(dòng)拆遷的難度較小，拆遷的單位多屬國(guó)營(yíng)，住房也多屬公房，政府比較容易推動(dòng)；而且房?jī)r(jià)水平較低，拆遷成本也相應(yīng)較低。然而，從2003年開(kāi)始，房?jī)r(jià)持續(xù)快速增長(zhǎng)，大大增加了動(dòng)拆遷成本，而且相關(guān)法律越來(lái)越傾向于規(guī)范動(dòng)拆遷行為，保護(hù)業(yè)主利益，以至“釘子戶”成為了一種社會(huì)現(xiàn)象。

從《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的演變過(guò)程來(lái)看，自1988年以來(lái)，土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓促使房地產(chǎn)市場(chǎng)有了飛速的發(fā)展。面對(duì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展時(shí)期的如火如荼拆遷形勢(shì)，1991年3月22日國(guó)務(wù)院頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下稱舊條例），第一次把房屋拆遷納入法制化軌道。但是，舊條例過(guò)多地考慮了實(shí)物補(bǔ)償和安置的原則，限定拆遷安置和補(bǔ)償?shù)姆绞街荒苁菍?shí)物（房屋）；過(guò)分考慮了按照戶口安置被拆遷人，安置用房基本上由拆遷人免費(fèi)提供；對(duì)違反該條例規(guī)定的安置和補(bǔ)償方式還要進(jìn)行行政處罰等，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色。在地方政府熱衷于招商引資的背景下，主導(dǎo)拆遷工作的開(kāi)發(fā)商在政府的支持下，處于非常強(qiáng)勢(shì)的地位。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，舊條例已不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，其弊端日益顯現(xiàn)。2001年6月22日，由國(guó)務(wù)院頒布并于2001年11月1日施行的《城市房屋管理?xiàng)l例》（下稱新條例）主要是針對(duì)舊條例的弊端而進(jìn)行修改的。首先，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定補(bǔ)償金額。其次，明確被拆遷人為房屋的所有權(quán)人，拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t是對(duì)房屋所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，兼顧對(duì)房屋承租人的安置。再次，增加了被拆遷人對(duì)補(bǔ)償方式的選擇權(quán)。規(guī)定了補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允菍?shí)物和貨幣兩種形式，以貨幣補(bǔ)償為主，房屋補(bǔ)償為輔。最后，新條例明確了管理程序，充實(shí)和完善了法律責(zé)任，加大了對(duì)違法行為的處罰力度。與舊條例相比，新條例更加注重對(duì)于被拆遷人合法權(quán)利的保護(hù)，以及對(duì)于被拆遷人的補(bǔ)償和安置。但是，在新、舊條例中，城市房屋拆遷管理方式和拆遷運(yùn)作模式并沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別。而且，新條例第十七條的規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！比欢?，在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，有些地方性拆遷法規(guī)和政策與國(guó)家法律法規(guī)并不符合。

從其他相關(guān)配套措施來(lái)看，2001年之后全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)始形成熱潮，拆遷規(guī)模偏大，有些地方野蠻拆遷的現(xiàn)象突出。于是國(guó)家頒布了許多規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)行為的政策法規(guī)。國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》（2003年）、《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》（2004年）；建設(shè)部等部委發(fā)布了大量的行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件，如《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》（2003年）、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（2003年）等；最高人民法院也發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起訴訟人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》（2005年）等司法解釋；一些地方根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的授權(quán)，發(fā)布了大量的地方性法規(guī)和規(guī)章。但是隨著房?jī)r(jià)的不斷增長(zhǎng)，城市房屋拆遷規(guī)模和進(jìn)度還是進(jìn)一步擴(kuò)大，拆遷矛盾依然激烈。2007年10月，《物權(quán)法》生效，拆遷規(guī)模有所下降，但是并未從根本上解決拆遷矛盾。社會(huì)普遍認(rèn)為，《物權(quán)法》并沒(méi)有細(xì)化對(duì)公共利益定義的規(guī)定。而且在實(shí)踐中，政府往往遵循的還是2001年修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，尤其是政府在“公共利益”的前提下有權(quán)強(qiáng)制征收公民的房屋。

由此可見(jiàn)，目前城市房屋拆遷已成為“老大難”，其復(fù)雜性注定難以簡(jiǎn)單地依賴一兩部法律解決問(wèn)題，只有在盡可能完善的法律指導(dǎo)下，以人性化、民主化的方式，多次在拆遷方和被拆遷方之間進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，才能緩解這一根深蒂固的社會(huì)矛盾。

三、被拆遷人與政府、開(kāi)發(fā)商的矛盾激化

城市房屋拆遷牽扯多方，即政府、開(kāi)發(fā)商（拆遷人）、被拆遷人。在社會(huì)資源和財(cái)富的稀缺性與有限性，以及各拆遷利益主體追求自身利益最大化的共同作用下，矛盾沖突在所難免。下面本文擬從兩方面說(shuō)明三者之間存在的矛盾。

1、政府與被拆遷人的矛盾

根據(jù)建設(shè)部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2002年1—8月份共受理群眾來(lái)信4820件次，其中涉及拆遷問(wèn)題的占28%；群眾上訪1720批次，其中反映拆遷問(wèn)題的占70%，在集體上訪的123批次中拆遷問(wèn)題占83.7%?？梢?jiàn)政府與被拆遷人的矛盾尤為突出，其主要表現(xiàn)在拆遷許可證的發(fā)放、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、裁決和執(zhí)行的程度等方面。

（1）新舊條例都規(guī)定拆遷人只有取得房屋拆遷許可證后，方可進(jìn)行拆遷，但卻沒(méi)有規(guī)定如被拆遷人認(rèn)為拆遷許可證侵犯了自己的利益有什么救濟(jì)的措施。這意味著，對(duì)政府批準(zhǔn)的拆遷活動(dòng)，被拆遷人只能服從，不能反對(duì)。因此，拆遷人常常打著“城市建設(shè)”的旗號(hào)壓制被拆遷人，導(dǎo)致兩者處于不平等的地位。

（2）新《條例》規(guī)定以房地產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)作為貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但并未明確是否包括土地使用權(quán)的價(jià)格，致使許多地方又從評(píng)估價(jià)中扣除了土地使用權(quán)的價(jià)格，引起被拆遷人的不滿。甚至有的政府還直接確定補(bǔ)償價(jià)格，更導(dǎo)致了政府與被拆遷人的矛盾。

（3）新《條例》第十六條的規(guī)定，拆遷當(dāng)事人不能達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由拆遷管理部門(mén)裁決。被拆遷人不服的，可提起行政復(fù)議或者行政訴訟。而行政復(fù)議或者行政訴訟無(wú)論是拆遷管理部門(mén)勝訴還是敗訴，都將政府進(jìn)一步拖入與被拆遷人的對(duì)立之中：拆遷管理部門(mén)敗訴則要重下裁決，引發(fā)第二輪行政復(fù)議或者行政訴訟；拆遷管理部門(mén)勝訴，則要以自己的名義申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行裁決，執(zhí)行的結(jié)果是政府替拆遷人完成了拆遷，成了拆遷人的代理人。特別是政府依《條例》規(guī)定直接進(jìn)行行政強(qiáng)制拆遷時(shí)，更引起與被拆遷人的直接對(duì)立。常有媒體披露被拆遷人高舉憲法與政府的強(qiáng)遷相抗衡的，比如2007年重慶最?！搬斪討簟钡呐魅斯珔瞧迹褪峭ㄟ^(guò)懸掛國(guó)旗、打標(biāo)語(yǔ)、拿憲法等手段來(lái)以示對(duì)抗的。

2、拆遷人與被拆遷人的矛盾

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，一個(gè)基本的假設(shè)條件是“理性人”，即每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人所采取的經(jīng)濟(jì)行為都是力圖以自己的最小經(jīng)濟(jì)代價(jià)去獲得自己的最大經(jīng)濟(jì)利益。作為拆遷方的開(kāi)發(fā)商，毫無(wú)疑問(wèn)是一個(gè)“理性人”，他們希望獲得的是區(qū)位條件比較好的城區(qū)土地，同時(shí)也希望將拆遷成本壓至最低。而被拆遷人同樣也是“理性人”，作為最被動(dòng)的一方，他們希望所獲得的補(bǔ)償是越多越好。同時(shí)，隨著搬遷地點(diǎn)的變化，被拆遷人可能會(huì)增加生活成本，比如交通運(yùn)輸費(fèi)，還要解決子女的讀書(shū)問(wèn)題等等。由于周遭環(huán)境的變化所引起的成本增加，還有地價(jià)的不斷上漲，被拆遷方都會(huì)考慮增加賠償金額。那么，在關(guān)于拆遷補(bǔ)償與安置的談判中，雙方就會(huì)展開(kāi)拉鋸戰(zhàn)。兩者之間的矛盾主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（1）拆遷人與被拆遷人信息不對(duì)稱?，F(xiàn)實(shí)中，補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由開(kāi)發(fā)商單方確定的，而被拆遷人對(duì)于拆遷區(qū)域如何劃定、危舊房屋認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、由何單位提出方案并決定執(zhí)行、還建地址如何選定等信息均并不知曉，土地管理部門(mén)做出相關(guān)決策也未舉行聽(tīng)證，致使拆遷信息嚴(yán)重不對(duì)稱，缺乏公開(kāi)、透明，被拆遷人認(rèn)為難以確保公平、公正，更加重了誤解和疑慮。

（2）拆遷人承諾的拆遷補(bǔ)償和安置措施不落實(shí)。新條例規(guī)定了拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允秦泿叛a(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償兩種形式。貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~是根據(jù)被拆遷房屋區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定的。但是，在實(shí)踐中存在許多不法的拆遷人出具虛假的資金證明、抽逃拆遷補(bǔ)償安置資金，以致于造成拆遷人在拆遷后期拆遷資金嚴(yán)重不足，不能及時(shí)完成安置房的建設(shè)，不能兌現(xiàn)向被拆遷人的補(bǔ)償，致使被拆遷人長(zhǎng)期在外過(guò)渡，嚴(yán)重影響了被拆遷人的正常工作生活。同時(shí)，貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往比較低，其價(jià)格遠(yuǎn)不足以購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房或商品房，被拆遷人大都會(huì)選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式。但是，開(kāi)發(fā)商為了獲取最大利潤(rùn)，千方百計(jì)降低成本，所建得補(bǔ)償安置樓也是面積狹小，布局不合理，設(shè)施簡(jiǎn)陋，質(zhì)量很差的。

（3）拆遷手段不文明。在百度上搜一下“拆遷手段”，你會(huì)看到“內(nèi)蒙古野蠻拆遷花樣翻新，夜襲常有威逼時(shí)有發(fā)生”、“三門(mén)峽市暴力拆遷手段”等等新聞。以山西最牛開(kāi)發(fā)商的不法拆遷手段為例，2007年11月23日，一群自稱寶地集團(tuán)山西金海港房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的人，打著建設(shè)太原市“中港演藝中心”的旗號(hào)，在未取得拆遷許可證的情況下，就公然進(jìn)駐小區(qū)，并對(duì)居民進(jìn)行恐嚇。原本安居樂(lè)業(yè)的小區(qū)惡事接踵而來(lái)，院內(nèi)井蓋全部被偷，市政自來(lái)水管道多次被人為破壞，甚至發(fā)生三次莫名的大火災(zāi)等等。

可見(jiàn)，拆遷矛盾已成為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。拆遷所造成的社會(huì)不公平，使得人們心中積怨、對(duì)政府產(chǎn)生不信任，進(jìn)而懷疑法治進(jìn)程、社會(huì)公正，從而造成了一種偏執(zhí)的對(duì)抗情緒，形成了不合作的社會(huì)氛圍。

四、完善拆遷管理的基本思路

房屋和土地是城鄉(xiāng)居民的生存之本，凝結(jié)了被拆遷者的資金與勞動(dòng)力，并且可能是被拆遷人賴以生存和生產(chǎn)的基本物質(zhì)條件。妥善處理拆遷沖突，事關(guān)我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展的大局。本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手。

1、落實(shí)被拆遷人的基本權(quán)利

在房屋拆遷中，被拆遷人的基本權(quán)利是得到補(bǔ)償與安置。補(bǔ)償，是指貨幣補(bǔ)償，即拆遷人給予被拆遷人一定價(jià)值量的貨幣；安置，是指實(shí)物安置，即拆遷人通過(guò)為被拆遷人提供安置用房的方式來(lái)安置被拆遷人。目前，《城市房屋管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決?！碑?dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴。

但是，近幾年以來(lái)，由于一些單位拆遷補(bǔ)償不到位，拆遷安置不落實(shí)，工作方法不當(dāng)，造成因城鎮(zhèn)房屋拆遷引起的糾紛和集體上訪有增加的趨勢(shì)，甚至引發(fā)正常的生活秩序和社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)此，應(yīng)該深入貫徹2003年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》：一是加強(qiáng)對(duì)拆遷單位和拆遷評(píng)估單位的管理，嚴(yán)格按照房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定拆遷補(bǔ)償金額，并實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)督管理制度；二是要嚴(yán)把審批關(guān)，對(duì)沒(méi)有拆遷計(jì)劃與拆遷安置方案，或違反城市規(guī)劃的拆遷項(xiàng)目，不得發(fā)放拆遷許可證；拆遷資金以及被拆遷人安置不落實(shí)的堅(jiān)決不準(zhǔn)實(shí)施拆遷，確保被拆遷人的合法權(quán)益。

2、強(qiáng)制拆遷的確定

有關(guān)法律規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。”同時(shí)，建住房部2005年頒布的《城市房屋拆遷工作規(guī)程》第15條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”前者為行政強(qiáng)制拆遷，是國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制力量使用權(quán)被拆遷人達(dá)到履行義務(wù)的狀態(tài)，具有單方性，不以被拆遷人的同意為前提，即使被拆遷人對(duì)強(qiáng)制措施不服也不影響行政強(qiáng)制拆遷的進(jìn)行，因此在行政強(qiáng)制拆遷中常常會(huì)發(fā)生很多的爭(zhēng)執(zhí)甚至暴力事件。后者為司法強(qiáng)制拆遷，是人民法院依法行使司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的司法行為。

實(shí)際上，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議是一個(gè)民事合同，只能在合同當(dāng)事人平等、自愿的原則下就合同的內(nèi)容達(dá)到一致后才能成立。如果當(dāng)事人之間達(dá)不成協(xié)議，而拆遷活動(dòng)又必須進(jìn)行，應(yīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。當(dāng)拆遷當(dāng)事人對(duì)裁決不服時(shí)，可以向人民法院提起行政訴訟。而在現(xiàn)實(shí)中，很少有被拆遷戶在行政訴訟中勝訴的案例，房屋最終還是逃不過(guò)被強(qiáng)制拆遷的“厄運(yùn)”，究其一點(diǎn)是我國(guó)司法受行政權(quán)力的影響較大。在房地產(chǎn)市場(chǎng)高速發(fā)展的今天，各地政府為追求土地轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的巨額利潤(rùn)，往往盲目擴(kuò)大拆遷的規(guī)模，濫用行政權(quán)力，違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷。因此，強(qiáng)制拆遷的申請(qǐng)必須得到嚴(yán)格的控制。

首先，對(duì)于商業(yè)拆遷，當(dāng)拆遷當(dāng)事人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，則拆遷人應(yīng)止步于民事合同階段，不存在所謂的“強(qiáng)制拆遷”。其次，對(duì)于政府征收，由于涉及到個(gè)人利益與公共利益孰輕孰重的問(wèn)題，情況比較復(fù)雜。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》雖為保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)而誕生，但其仍難以捍衛(wèi)私產(chǎn)神圣不可侵犯的權(quán)利。因此，化解拆遷中的“頑疾”，應(yīng)該從法律和制度方面入手。一條可行的途徑是：除戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)的強(qiáng)制征收，在其他情況下，政府在動(dòng)用拆遷特權(quán)問(wèn)題上要非常謹(jǐn)慎。一般要求開(kāi)發(fā)商在充分考慮存有“釘子戶”的情況下，制定可供選擇的替代方案，即未能獲得“釘子戶”的那塊土地時(shí)，在拆遷成本允許的范圍內(nèi)可選擇的其他方案。如果被拆遷人不愿意搬遷，而開(kāi)發(fā)商又沒(méi)有可替代的規(guī)劃方案，則不應(yīng)強(qiáng)制拆遷。如此強(qiáng)調(diào)保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)，民眾也會(huì)漸漸習(xí)慣更多地考慮公共利益，在公共利益面前做出一定的個(gè)人犧牲，無(wú)論是政府、開(kāi)發(fā)商，還是“釘子戶”，才會(huì)有一個(gè)雙贏的結(jié)局。

3、政府職能的轉(zhuǎn)變

政府通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目的審批，可以從開(kāi)發(fā)商那里獲得土地使用權(quán)出讓金，而開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建成，又促進(jìn)了城市的繁榮和發(fā)展，增加了政府的稅收，也是領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的體現(xiàn)。政府作為行政管理方，必然處于有利的地位，而作為與行政管理相對(duì)的被拆遷人則處于弱者的地位。在這種情況下，政府不可能公正地保護(hù)被拆遷人的利益，必然損害被拆遷人的利益。

在城市房屋拆遷活動(dòng)中，拆遷關(guān)系是拆遷人與被拆遷人之間的民事關(guān)系，政府應(yīng)該從城市房屋拆遷的實(shí)施程序中完全脫離出來(lái)。其實(shí)新條例也明確規(guī)定了“縣級(jí)以上地方人民政府是負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理?！闭诔鞘蟹课莶疬w活動(dòng)中的法律地位不再是領(lǐng)導(dǎo)者，而是監(jiān)督者、管理者。政府的職責(zé)是維持拆遷活動(dòng)的秩序，公正地保護(hù)市場(chǎng)雙方的利益。因此，房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)擺正自己的位置，把大量的精力放在依法行政、維持市場(chǎng)秩序、搞好服務(wù)上，否則就是越權(quán)，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。只有政府卸去“運(yùn)動(dòng)員”的角色，集中精力當(dāng)好“裁判員”，切實(shí)履行依法保護(hù)拆遷當(dāng)事人各方合法權(quán)益的職能，才能使城市房屋拆遷完全按照市場(chǎng)規(guī)則來(lái)運(yùn)作。

4、土地收入利益分配

馬克思在其《資本論》中明確地指出：“地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上借以實(shí)現(xiàn)即增值價(jià)值的形式?！备鶕?jù)馬克思的地租理論，我國(guó)城市土地的收益分配因不同的產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在著兩個(gè)層次：一是城市土地的“國(guó)有”性質(zhì)決定了國(guó)家擁有絕對(duì)地租的收益權(quán)；二是由于城市土地級(jí)差地租主要來(lái)源于城市土地的位置、使用性質(zhì)或城市規(guī)劃（級(jí)差地租Ⅰ）和城市基礎(chǔ)設(shè)施（級(jí)差地租Ⅱ），而城市規(guī)劃的制訂者和城市基礎(chǔ)設(shè)施的提供者都是政府，因此城市土地級(jí)差地租的收益權(quán)歸城市政府。

而我國(guó)現(xiàn)有的土地制度，實(shí)行的是土地公有制，國(guó)有土地所有權(quán)和使用權(quán)可以相互分離，合法的城市房屋所有權(quán)人一般只享有一定期限的土地使用權(quán)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，隨著國(guó)有土地使用權(quán)有償使用制度的確立，房屋土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性得以顯現(xiàn)?；诜课萃恋厥褂脵?quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)、有償?shù)脑瓌t，房屋拆遷不僅要對(duì)房屋及其附屬物依法進(jìn)行補(bǔ)償，而且要對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。那么擁有土地使用權(quán)的被拆遷戶也應(yīng)該得到補(bǔ)償，充分享受到級(jí)差地租Ⅰ所帶來(lái)的收益。雖然我們難以確定城市土地所有者和房屋所有人在房屋土地使用權(quán)價(jià)值分配的具體比例，但應(yīng)堅(jiān)持的一個(gè)總體原則是，不論采用何種房屋拆遷評(píng)估方式，被拆遷人獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都應(yīng)略高于拆遷前房屋評(píng)估價(jià)格，從而對(duì)行政推動(dòng)型下的房屋拆遷評(píng)估進(jìn)行技術(shù)上的修正，使其盡可能接近市場(chǎng)自由交易型下的房屋拆遷評(píng)估。

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