論雞西市績效導(dǎo)向型公共財政建設(shè)

○何 欣 （黑龍江雞西市財政局 黑龍江 雞西 158100）

自2003年以來，黑龍江省雞西市在向公共財政推進中，設(shè)計和推出一種向完善公共財政體制過渡的新模式——績效導(dǎo)向型公共財政。所謂績效導(dǎo)向型財政，是指在完善社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政體系的過程中，面對資金、資源、人力等要素投入短缺的制約因素，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以推進向完善的公共財政體系轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會效益最大化為目的，以挖掘知識、管理人的潛力，持續(xù)改革和創(chuàng)新為手段，以現(xiàn)代企業(yè)管理模式為借鑒，探索通向完善公共財政體系的有效實現(xiàn)形式。

在操作與管理的層面上，要把握知識經(jīng)濟時代的特點，視財政工作的每一項改革和業(yè)務(wù)為知識產(chǎn)品，視社會公眾為客戶，以客戶價值最大化為目標(biāo)，充分重視知識、管理和人才這些“軟資本”因素在價值增值中的作用，針對財政工作的財源、收入、支出、財政改革、內(nèi)部管理五大要素，從每一項具體工作入手，全面推進改革和創(chuàng)新。構(gòu)建起一個將事后績效評價前端化，擴充為事前績效導(dǎo)向、事中績效管理和事后績效評價三位一體的格局，由追求支出績效擴充為全面謀求收入績效、支出績效、改革績效和管理績效的“五財三鏈”管理體系。所謂“五財”是指“生財、聚財、理財、用財、管財”，所謂“三鏈”是指“業(yè)務(wù)鏈、質(zhì)量鏈、責(zé)任鏈”。

目前雞西市已初步構(gòu)筑起較為完善的績效導(dǎo)向型共財政體系。在2003年到2008年的6年時間里，雞西市財政收入上升了3個臺階，全口徑財政收入從10億元增至34億元。市本級財政收入5年翻兩番，從6億元增至25億元。

在剛剛過去的2009年，雞西市面對嚴峻復(fù)雜的經(jīng)濟形勢和增收節(jié)支的巨大壓力，全市全口徑財政收入完成42.5億元，增長23.1%，首次突破40億元大關(guān)；市本級全口徑財政收入完成31.3億元，增長23.09%，首次突破30億元大關(guān)。

一、突出“生財”之本

生財?shù)母就緩皆谟诠瘫净钤?。雞西市按照實施老工業(yè)基地戰(zhàn)略與資源型城市轉(zhuǎn)型一體化財源建設(shè)的要求，結(jié)合雞西資源型城市的實際，以煤炭資源為依托，以企業(yè)改制為引擎，開展老工業(yè)基地振興、資源型城市轉(zhuǎn)型一體化財源建設(shè)的構(gòu)想，綜合利用政策、資金、融資擔(dān)保等多種手段，統(tǒng)籌全市資產(chǎn)重組——運營生財、財源建設(shè)——項目生財、貼息擔(dān)?！谫Y生財?shù)榷嗦凡⑴e的生財格局，使財政在生財領(lǐng)域的所有行為都得到計劃控制和績效反饋。同時，積極組建雞西市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司和雞西金惠投資擔(dān)保有限責(zé)任公司兩個融投資平臺。

2009年多方籌措機場建設(shè)資金1.45億元，保障了機場如期通航。爭取進出口銀行資金1.6億元，市區(qū)西南部新區(qū)開發(fā)融資4.2億元。融資擔(dān)保1.6億元，支持了棚戶區(qū)改造。擔(dān)保貸款6790萬元，有力扶持了中小企業(yè)的發(fā)展。

二、善謀“聚財”之策

以往，財政對稅收是“霧里看花”，特別是到年底的時候，能不能完成全年財政收入目標(biāo)總是心里沒底。為從根本上擺脫這種被動局面，雞西市創(chuàng)新實施了“三分五項”財政分解考核抓收入辦法，對財政收入中的國稅收入、地稅收入、農(nóng)業(yè)四稅、非稅收入和基金收入五個項目實行分解考核抓收入新機制，使抓收入工作縱抓成線（分級次）、橫抓成面（分部門）、狠抓到點（分收入項目和稅種），構(gòu)建了立體式、全方位的抓財政收入考核機制和聚財運行機制。

與此同時，狠抓國稅、地稅這兩項財政收入中的“重頭戲”，實行兩段式（稅收和非稅收入）聚財監(jiān)管模式。稅收變“按要求增收”為“應(yīng)收盡收”。啟動了具有首創(chuàng)意義的稅收監(jiān)控，建立以財政部門為主導(dǎo)的稅收監(jiān)控新機制。從抓重點企業(yè)、重點行業(yè)、重點稅種入手，通過建立聯(lián)席會議制度、計稅員制度、欠稅通報制度、稅收月報表制度、信息共享和交換制度等五項制度，對年納稅50萬元以上的市級重點企業(yè)進行重點監(jiān)控。2007年開始著手建立煤礦安全生產(chǎn)與稅費征管一體化監(jiān)控系統(tǒng)，有效破解了煤礦城市小煤礦產(chǎn)量和稅費監(jiān)控的“老大難”問題，省廳組織向全省推廣。

同時，對非稅收入實施了組織機構(gòu)和管理流程創(chuàng)新。針對非稅收入業(yè)務(wù)涉及的12個科室缺乏協(xié)調(diào)的問題，實施集中整合，由綜合科牽頭成立非稅收入收支征收管理辦公室，統(tǒng)一推行銀行代收、收入直繳，取消過渡戶，確保應(yīng)繳盡繳；摸清費源底數(shù)，查找征管漏洞，努力實現(xiàn)非稅收入的應(yīng)收盡收。契稅設(shè)置征收窗口，推行直接征收，使契稅等農(nóng)稅收入的穩(wěn)定增長建立在可靠的征收機制基礎(chǔ)之上。

三、創(chuàng)新“理財”之法

雞西市將精細理財?shù)睦砟钬灤┯谪斦Y金支出的全程。雞西財政將各部門和單位的賬戶全部取消，預(yù)算外資金等各種性質(zhì)資金，都進入部門預(yù)算，實現(xiàn)“一個部門，一本預(yù)算”?！叭祟^費”以外的支出全部進入項目預(yù)算，建立起“以績效目標(biāo)為導(dǎo)向引導(dǎo)項目預(yù)算安排”的新機制，政府性專項資金項目預(yù)算須經(jīng)市政府常務(wù)會集體議定。推行“政府購買服務(wù)”理念，將績效目標(biāo)與指標(biāo)與財政投入掛鉤，以產(chǎn)出決定投入，并建立起考核和獎懲機制。然后把績效化審核的理念和措施貫穿到每一個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，建立起財政資金“事前有績效目標(biāo)、部門預(yù)算，事中有政府采購、投資評審、總監(jiān)聯(lián)簽、集中支付，事后有監(jiān)督檢查、績效評價”的一體化監(jiān)管流程。

2009年，零余額管理模式下的財政國庫集中支付制度改革全面推廣；全市政府采購實際完成3.3億元，比預(yù)算節(jié)約了3668萬元，節(jié)約率為10.1%；共評審?fù)瓿筛黝愴椖?70多個，綜合審減率20%。進一步加強了財政監(jiān)督管理，推動了依法行政、依法理財進程。

四、嚴格“用財”之道

雞西市財政近年來下大力氣壓縮一般性支出，進一步向民生傾斜。積極應(yīng)對資源枯竭、礦山破產(chǎn)、企業(yè)改制帶來的特殊民生問題，集中財力、擠出資金把事情辦到百姓的心坎上，徹底解決了接收企業(yè)辦校的教師與政府辦校的教師“同工不同酬”等體制遺留問題，深入解決了改制企業(yè)職工債務(wù)、破產(chǎn)礦改造、沉陷區(qū)居民搬遷等突出問題，認真解決了政策性破產(chǎn)企業(yè)、“三無”企業(yè)和困難企業(yè)的醫(yī)保、工傷殘人員保險、遺屬生活補助等盲點問題，積極著手解決全民醫(yī)保、廉租房等歷史性難題。

2009年更是加大了投入資金的力度，將城市低保補助水平每人每月提高15元，農(nóng)村低保補助水平年人均提高116元。投入1796萬元補助城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，27萬名參保居民就醫(yī)需求得到保障。投入714萬元補助新型農(nóng)村合作醫(yī)療，惠及10萬多名參合農(nóng)民。投入378萬元解決了504名工傷殘職工待遇?；I集資金2.5億元，使5萬名關(guān)閉破產(chǎn)國有企業(yè)的退休人員享受到城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險待遇。積極籌集資金，支持教育部門全部免除我市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，化解農(nóng)村普及九年制義務(wù)教育債務(wù)8750萬元。投入1236萬元，支持衛(wèi)生部門為90萬名城鄉(xiāng)社區(qū)居民進行建立健康檔案、慢性病篩查、預(yù)防保健等21項免費的公共衛(wèi)生服務(wù)項目。

五、管財“三鏈?zhǔn)健敝e

2005年，雞西市在“四財”的財政管理框架基礎(chǔ)上又進一步提出了“管財”概念，并通過政府常務(wù)會議一次性通過了《基本支出預(yù)算管理辦法》、《項目支出預(yù)算管理辦法》、《財政投資評審管理規(guī)定》等七個系列文件，創(chuàng)造了一次提請政府常務(wù)會通過財政改革和規(guī)范文件最多的歷史，對于加快構(gòu)建雞西市公共財政框架具有極其重要的意義。

同時，雞西財政緊緊圍繞“五財”業(yè)務(wù)鏈上的改革創(chuàng)新，加大了內(nèi)部機制改革與創(chuàng)新的力度，推出了以“三鏈”（業(yè)務(wù)鏈、質(zhì)量鏈、責(zé)任鏈）為核心，以五項制度和五項保證措施為主要內(nèi)容的精細化管理長效機制。

這五項制度為：一是創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，建立項目組制度，項目組長責(zé)權(quán)統(tǒng)一對跨科室協(xié)作績效全權(quán)負責(zé)；二是創(chuàng)新溝通機制，實施周報表制度，以科和項目組為單位，每周統(tǒng)一報送重點工作進度與下周計劃，狠抓落實；三是創(chuàng)新推進機制，實施質(zhì)詢會議制度，全局科室、局屬企事業(yè)單位的負責(zé)人都要面向所在的業(yè)務(wù)鏈全體成員進行公開述職總結(jié)，報告工作，接受局領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)詢并接受與會人員測評；四是堅持群眾路線，實施績效面談制度，面向全局干部職工，每人面談1小時，建立職工對上溝通的穩(wěn)定渠道，增強組織的凝聚力；五是加強自律管理，實施工作日志制度，每人報送工作日志并實現(xiàn)公開和公示。

而與“五項制度”互為表里、相互為用的還有五項保證措施，即優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，向全市作出了“7個工作日撥款”的承諾，并實行政府采購的快速采購制度和投資評審的限時評審制度；推動信息化建設(shè)，提高機關(guān)工作效率；實施標(biāo)準(zhǔn)化管理，建立標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)手冊制度，實行業(yè)務(wù)案例共享，實現(xiàn)業(yè)務(wù)鏈、質(zhì)量鏈和責(zé)任鏈的統(tǒng)一運作；推行知識化管理，在全員學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，由專人研究全國煤炭城市財政工作管理措施和各地財政工作先進經(jīng)驗，開展了80多項專題研究供借鑒學(xué)習(xí)，加強文化建設(shè)，創(chuàng)辦了內(nèi)刊《績效導(dǎo)向型財政》，編發(fā)了150期《績效工作簡報》，弘揚了社會主變榮辱觀和績效導(dǎo)向的財政價值觀，造就了一支人人想事干事的財政干部隊伍，促進了財政工作的全面進步。

績效導(dǎo)向型公共財政的實施，使雞西走上了科學(xué)化、精細化財政管理之路，在各項財政事業(yè)取得輝煌成績的同時，財政自身的形象建設(shè)也喜結(jié)碩果。近年來，雞西財政局先后獲得全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作先進集體、全省財政系統(tǒng)先進單位、全國和全省財政系統(tǒng)依法行政工作先進單位，2004年至2006年連續(xù)三年被財政部授予全國財政科研成果宣傳特別獎，自2004年開始連續(xù)四年被命名為省級文明單位標(biāo)兵，2008年獲得國家級精神文明創(chuàng)建工作先進單位，2009年獲得全省十佳和諧機關(guān)、全省財政系統(tǒng)最佳形象單位等榮譽稱號，在全市“關(guān)注民生、服務(wù)發(fā)展”群眾滿意單位評比中排名第一，連續(xù)五年榮獲全市“雙評”最佳單位第一名。

[1]范嘯：雞西市構(gòu)建績效導(dǎo)向型財政調(diào)查[J].奮斗雜志，2006（10）.

[2]李傳良：雞西：三財五鏈[J].新理財，2009（11）.

[3]李傳良：用“五財三鏈”管好政府錢袋[N].中國財經(jīng)報，2009-07-23.