遼寧省對下財(cái)政體制改革“新政”解讀

魏躍暉 孫春杰 張俊峰

（遼寧省財(cái)政廳，沈陽 110002）

為進(jìn)一步規(guī)范省以下政府間財(cái)政分配關(guān)系，建立財(cái)政收入的穩(wěn)定增長機(jī)制，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，遼寧省政府于2010年3月印發(fā)了《遼寧省人民政府關(guān)于調(diào)整省市財(cái)政管理體制的決定》（遼政發(fā)[2010]9號(hào)），從2010年1月1日起，調(diào)整了遼寧現(xiàn)行的省市財(cái)政管理體制。本文全面闡述新體制的基本思路、主要內(nèi)容和下一步的改革設(shè)想。

一、調(diào)整省對下財(cái)政管理體制的背景

（一）原財(cái)政管理體制的基本情況

1994年，遼寧按照國發(fā)85號(hào)文件要求，從1995年1月1日起，執(zhí)行省對下的分稅制體制。省級收入包括中央石油、石化、電力、有色所屬企業(yè)及鞍鋼增值稅25%部分、本鋼增值稅12.5%部分、省以下金融保險(xiǎn)企業(yè)營業(yè)稅、省直外貿(mào)等省屬企業(yè)所得稅，以及中央下劃的中央企業(yè)所得稅、個(gè)人儲(chǔ)蓄存款利息所得稅、土地增值稅50%、城鎮(zhèn)土地使用稅50%、原油天然氣資源稅50%等收入。其他為市級收入。

2003年，按照國務(wù)院提出的“采用按稅種或按比例分享等規(guī)范辦法，進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制，解決省以下財(cái)政管理體制存在問題”的要求，根據(jù)遼寧省委、省人大有關(guān)決議，遼寧省政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善省市財(cái)政管理體制的決定》，從2003年1月1日起，進(jìn)一步完善遼寧省市財(cái)政管理體制。其主要內(nèi)容是：省本級選擇增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅五個(gè)稅種作為省與市共享收入，省分享比例分別為10%、30%、20%、15%、50%，其余收入（除增值稅中央分享75%和所得稅中央分享60%部分外）全部下劃到市管理，市對縣（區(qū)）財(cái)政管理體制由市級政府在省市財(cái)政管理體制基礎(chǔ)上另行確定。

此后，為加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，支持沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)對外開放，遼寧又陸續(xù)出臺(tái)了一系列完善財(cái)政管理體制的補(bǔ)充政策，主要包括：提高對縣（市）上劃中央兩稅返還系數(shù)，由原來的1∶0.3 調(diào)整到 1∶0.5；對縣（市）實(shí)行省級共享稅收定比增量返還；對涉農(nóng)城區(qū)和郊區(qū)實(shí)行省級共享稅收按涉農(nóng)程度實(shí)行定比增量返還；對“五點(diǎn)一線”重點(diǎn)園區(qū)實(shí)行省級共享稅收定比增量返還70%；取消和調(diào)整縣鄉(xiāng)對省里的部分專項(xiàng)資金上解；增加對縣區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模等。

（二）原財(cái)政管理體制取得的成效

經(jīng)過幾年的運(yùn)行，原財(cái)政管理體制取得明顯成效。一是調(diào)動(dòng)了市、縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的積極性。市、縣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大。全省財(cái)政一般預(yù)算收入已由2003年的447億元，增加到2009年的1591億元，年均增長23.6%。財(cái)政“蛋糕”越做越大。二是縣、鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難問題基本得到解決，收支矛盾有效緩解。全省縣（區(qū)）一般預(yù)算支出由2003年的270億元，增加到2009年的1137.5億元，六年間增長了4.2倍；44個(gè)縣年平均支出由2003年3.1億元，增加到2009年的14.3億元，增長4.6倍，基層政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障水平不斷提高。

（三）原財(cái)政管理體制存在的問題

總的看，原財(cái)政管理體制運(yùn)行是成功的，但是隨著國家振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的實(shí)施和遼寧經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原財(cái)政管理體制存在的弊端日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是受原省市財(cái)政管理體制影響，省內(nèi)計(jì)劃單列市及其縣（區(qū)）與其他轄市及其縣（區(qū)）之間，遼寧市、縣與外省市、縣之間一般預(yù)算收入口徑不一致、不可比，收入規(guī)模差異較大，由此也影響了國家對遼寧市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的客觀評價(jià)等。二是由于省市共享稅收市、縣分享比例偏低，影響了市、縣政府組織征收省級共享稅收的積極性，明顯表現(xiàn)在省級分享比例較高的房產(chǎn)稅，市、縣政府征收積極性不高，而對契稅等地方固定稅種征收積極性較高。

針對上述問題，近年來，省內(nèi)部分市、縣通過不同渠道提出下劃省級收入、做大縣（區(qū)）財(cái)政收入規(guī)模等調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政管理體制的建議，特別是近幾年遼寧省“兩會(huì)”期間，進(jìn)一步調(diào)整和完善財(cái)政管理體制已成為人大代表和政協(xié)委員普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。對此，省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，2009年11月省政府常務(wù)會(huì)議和省委常委會(huì)議做出了調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政管理體制的決定。2010年1月，省十一屆人大三次會(huì)議批準(zhǔn)的《政府工作報(bào)告》又進(jìn)一步明確提出了“按照下劃收入、核定基數(shù)、增長分成原則，建立省對市、縣新的財(cái)政管理體制”的要求。經(jīng)過大量的研究論證、測算和分析，在廣泛征求省人大、省政協(xié)及財(cái)稅金融方面專家的意見后，經(jīng)省人大同意，省政府印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整省市財(cái)政管理體制的決定》（遼政發(fā)〔2010〕9號(hào)），對遼寧省對下財(cái)政管理體制進(jìn)行調(diào)整。

二、新的省市財(cái)政管理體制情況

（一）調(diào)整財(cái)政管理體制的指導(dǎo)思想

新的省市財(cái)政管理體制，主要是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“下劃收入、核定基數(shù)、增長分成”的要求，建立分配合理、激勵(lì)發(fā)展的省市財(cái)政管理體制。通過下劃省級共享稅收收入、適當(dāng)向下傾斜財(cái)力、科學(xué)核定分成比例、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等措施，擴(kuò)大市、縣一般預(yù)算收入規(guī)模，理順省以下政府間收入分配關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)市、縣政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)源、組織收入的積極性，增強(qiáng)基層政府的財(cái)政保障能力，提升基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）調(diào)整財(cái)政管理體制的基本原則

這次調(diào)整省市財(cái)政管理體制主要遵循三項(xiàng)基本原則：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入的原則。通過下劃省級共享稅收收入，建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)市、縣政府加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、重視財(cái)力增長，促使全省財(cái)政收入的整體規(guī)模不斷擴(kuò)大。二是兼顧省、市、縣既得利益，適當(dāng)下移財(cái)力的原則。在確保省政府宏觀調(diào)控能力的前提下，將省級財(cái)力適當(dāng)向市以下特別是縣傾斜，并保障在各市、縣之間的相對均衡、合理分配，以推進(jìn)市、縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的加速發(fā)展。三是簡化程序，運(yùn)行安全的原則。從技術(shù)層面簡化操作程序，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，減少人為因素，避免道德風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政管理體制安全有效運(yùn)行。

（三）新體制的主要內(nèi)容、相關(guān)政策和特點(diǎn)

1.新體制的主要內(nèi)容。新體制將原體制規(guī)定的省級共享稅收收入全部下劃到市、縣，作為市、縣固定收入，稅收實(shí)行屬地征管、屬地入庫，并重新劃分省市收入范圍；省對各市原體制規(guī)定的省市共享稅收（以下簡稱省市共享稅收）形成的財(cái)力實(shí)行總額分成，由市向省上解財(cái)力，同時(shí)，省對各市當(dāng)年上解省財(cái)力增量部分按40%予以返還。

新體制省級下劃收入后，省級財(cái)政一般預(yù)算收入主要包括：中央返還的跨省、計(jì)劃單列市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅地方分享部分，哈大鐵路建設(shè)期間上繳的稅收收入，按規(guī)定屬于省級的專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入及其他收入等。市級財(cái)政一般預(yù)算收入主要包括：增值稅25%、企業(yè)所得稅40%（不含按中央規(guī)定繼續(xù)作為中央固定收入的企業(yè)所得稅和跨省計(jì)劃單列市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅的中央及中央待分配收入）、個(gè)人所得稅40%、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、其他稅收收入，以及市以下行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入及其他收入等。

新體制對建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步予以明確，省、市財(cái)政都要建立均衡性轉(zhuǎn)移支付逐年增長機(jī)制，逐步增加均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大對困難地區(qū)特別是縣的補(bǔ)助力度。通過建立均衡性轉(zhuǎn)移支付逐年增長機(jī)制，來調(diào)節(jié)全省地區(qū)之間的財(cái)力水平，逐步提高基層政府基本公共服務(wù)均等化水平。

新體制考慮省、市、縣2010年財(cái)政預(yù)算已經(jīng)同級人代會(huì)審議批準(zhǔn)，為了確保各級政府當(dāng)年批準(zhǔn)預(yù)算的既得財(cái)力不受影響，保證財(cái)政預(yù)算順利執(zhí)行，2010年實(shí)行按新體制運(yùn)行、原體制結(jié)算財(cái)力的過渡辦法。2011年開始，省對市按新的財(cái)政管理體制實(shí)質(zhì)運(yùn)行。

2.新體制與原體制的相關(guān)政策銜接。一是為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，新體制繼續(xù)執(zhí)行省對縣的各類轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金均由省直接補(bǔ)助到縣政策。二是原財(cái)政體制政策中省對縣、涉農(nóng)城區(qū)、郊區(qū)及“五點(diǎn)一線”重點(diǎn)園區(qū)實(shí)行的省級共享稅收增量返還政策，按省政府規(guī)定執(zhí)行期限截止到2010年底，從2011年起不再繼續(xù)執(zhí)行。從2011年起，以2009年省對各縣（區(qū)）“增量返還政策”的決算數(shù)為基數(shù)，每年對各縣（區(qū)）實(shí)行定額財(cái)力補(bǔ)助。三是繼續(xù)對縣（市）上劃中央兩稅返還按1∶0.5系數(shù)執(zhí)行。

3.新體制的主要特點(diǎn)。新體制突出體現(xiàn)了以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是下劃省級收入，做大了市、縣財(cái)政一般預(yù)算收入規(guī)模。按省本級預(yù)算初步測算，2010年省下劃到市、縣共享稅收收入共計(jì)237.8億元，占各市原體制一般預(yù)算稅收收入的29.3%，占各市五項(xiàng)省市共享稅收收入的37.1%，市、縣一般預(yù)算收入規(guī)模平均提高21.6%。今后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市、縣財(cái)政收入“蛋糕”會(huì)越做越大，將從根本上解決市、縣一般預(yù)算收入規(guī)模不可比，影響國家對市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的客觀評價(jià)，影響市、縣對外的財(cái)政形象等問題。二是向下傾斜財(cái)力，提高了市、縣政府的財(cái)政保障能力。新體制按照做大市、縣財(cái)政收入，下移財(cái)力的原則，實(shí)行了對各市、縣上解省財(cái)力增量部分按40%予以返還的政策，同時(shí)還明確了省對市、市對縣建立均衡性轉(zhuǎn)移支付逐年增長機(jī)制，這將為市、縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。初步測算，按新體制運(yùn)行，2011年到2015年，省財(cái)政累計(jì)向市以下傾斜財(cái)力82.7億元，各年分別為11億元、13.2億元、15.9億元、19.2億元、23.4億元，如再考慮省、市建立均衡性轉(zhuǎn)移支付逐年增長機(jī)制傾斜的財(cái)力，市、縣財(cái)力增加會(huì)更多，這將進(jìn)一步提高市、縣政府的財(cái)政保障能力，更加有力地促進(jìn)市、縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。三是確保了市、縣既得利益。新體制設(shè)計(jì)過程中始終遵循保持市、縣利益格局不變的原則，特別是在核定基數(shù)和財(cái)力分成比例方面均給予了充分的考慮。從2011年開始，各市、縣共享稅收形成的財(cái)力按比例上解省后，原既得利益都不會(huì)減少，并都有不同程度的增加。四是有利于提高各級政府組織收入的積極性。新體制通過采取對各市共享稅收形成的財(cái)力按一個(gè)比例上解省的辦法，較好地解決了市、縣政府對原體制省級分享比例較高稅種征收積極性不高的問題，此后，各市、縣對五個(gè)共享稅種的重視程度不會(huì)因體制因素有輕有重，這將更有利于稅收的征管，促使全省財(cái)政收入的整體規(guī)模不斷擴(kuò)大。

三、下一階段進(jìn)一步完善遼寧財(cái)政管理體制的初步設(shè)想

（一）新財(cái)政管理體制的利弊分析

新體制的主要優(yōu)點(diǎn)：一是通過下劃省級共享稅收，擴(kuò)大了市縣的一般預(yù)算收入規(guī)模，解決了現(xiàn)行財(cái)政管理體制中存在的沈陽等13市與大連及外省各市縣財(cái)政一般預(yù)算收入口徑不可比問題。二是由于采取省對市共享稅收按一個(gè)比例實(shí)行總額分成的辦法，打破了原體制省對共享稅收5個(gè)稅種分別按不同比例分成的方式，能夠緩解各市只重視市級分成比例高的稅種（如營業(yè)稅70%），輕視市級分成比例較低的稅種（如房產(chǎn)稅50%）等問題，有利于各市加強(qiáng)對所有省市共享稅收的征管工作。三是實(shí)施對各市上解省財(cái)力增量40%返還的政策，一定程度上調(diào)動(dòng)了各市征收省級共享稅收的積極性。四是體現(xiàn)了將省本級財(cái)力向市以下傾斜的思路，而且省下移財(cái)力在各市之間的分配相對比較均衡。五是新體制在操作上簡便易行。

新體制的不足：省級財(cái)力仍與省市共享稅收掛鉤，而沒有實(shí)現(xiàn)與各市所有稅收進(jìn)行掛鉤，市以下的其他稅種如果因稅制調(diào)整和變化，增加或減少收入規(guī)模，與省本級財(cái)力規(guī)模無關(guān)。同時(shí)，由于省級財(cái)力仍只與原體制省市共享稅收相掛鉤，不能充分調(diào)動(dòng)各市組織財(cái)政收入的積極性，也無法解決各市長期存在的稅收收入質(zhì)量不高的問題。

（二）進(jìn)一步完善遼寧財(cái)政管理體制的初步設(shè)想

在此次調(diào)整省市財(cái)政管理體制工作過程中，省財(cái)政也曾經(jīng)設(shè)想采取將原省級共享稅收全部下劃到市以下財(cái)政，省對市的全部稅收（含上劃省級共享稅收和各市其他稅收）形成的財(cái)力實(shí)行總額分成的體制調(diào)整方案，使省級財(cái)力與各市所有稅收進(jìn)行掛鉤，這樣就能解決現(xiàn)行省市財(cái)政管理體制中不能充分調(diào)動(dòng)各市組織財(cái)政收入的積極性以及無法解決各市長期存在的稅收收入質(zhì)量不高的不足，未來省級財(cái)力將與各市所有稅收收入關(guān)聯(lián)緊密，風(fēng)險(xiǎn)省市共擔(dān)。但經(jīng)過實(shí)際測算，發(fā)現(xiàn)由于受金融危機(jī)影響，目前遼寧處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恢復(fù)期，各市稅收收入波動(dòng)較大，如此時(shí)省對市的全部稅收形成的財(cái)力實(shí)行總額分成的體制調(diào)整方案，則近兩年會(huì)帶來省市利益格局的很大變化，各市之間存在嚴(yán)重的苦樂不均情況，進(jìn)而容易激發(fā)新的矛盾。

鑒于上述情況，在此次調(diào)整省對下財(cái)政管理體制工作中，省政府同意采取循序漸進(jìn)，分步實(shí)施的方法調(diào)整財(cái)政體制，在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，先采取對原省級共享稅收實(shí)行總額分成、增量40%返還的省對下財(cái)政管理體制，待遼寧經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，冶金、石化、原油等主要產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、銷售轉(zhuǎn)入正常，財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長后，特別是國家財(cái)政體制改革方案和省對縣財(cái)政管理方式明確以后，再考慮實(shí)行對所有稅收收入實(shí)行總額分成的財(cái)政管理體制政策，以充分調(diào)動(dòng)各市縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)、組織財(cái)政收入的積極性，進(jìn)一步提高稅收收入質(zhì)量。