鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能履行中現(xiàn)存問題及對(duì)策——以三門峽市為例

李少民

（三門峽市財(cái)政科學(xué)研究所，河南 472000）

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在組織收入、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、財(cái)政監(jiān)督等職能定位方面都發(fā)生了較大變化。為了全面掌握當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的履行現(xiàn)狀及其存在的主要問題，分析探討解決問題的對(duì)策，進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，我們對(duì)豫西三門峽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能履行方面的相關(guān)問題進(jìn)行了深入調(diào)研。

一、三門峽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本情況

（一）縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的管理體制及“鄉(xiāng)財(cái)縣管”情況

從三門峽市所轄縣（市）區(qū)情況看，目前縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的管理體制均實(shí)行機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)由縣（市）區(qū)財(cái)政局統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所屬縣（市）區(qū)財(cái)政局的二級(jí)機(jī)構(gòu)，人員均為事業(yè)編制。同時(shí)，由于財(cái)政所主要服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在管理體制上又屬于“縣鄉(xiāng)共管，以縣為主”的模式，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣財(cái)政局雙重領(lǐng)導(dǎo)。

三門峽市自2004年11月初實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革以來，通過清理賬戶、清理票據(jù)、清理債務(wù)、清理財(cái)政供給人員，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，使市、縣兩級(jí)公共財(cái)政支出改革進(jìn)一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”等方面取得顯著成效。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資得到全面保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理得到明顯規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“進(jìn)人”的口子得到強(qiáng)力遏制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)得到有效控制，財(cái)政資金運(yùn)行透明度大幅度提高，縣級(jí)財(cái)政調(diào)控能力顯著增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難得到初步緩解。但同時(shí)還存在一些值得注意的問題，如個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債問題仍未得到根治，對(duì)一些違規(guī)操作缺乏監(jiān)督制約措施，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革基礎(chǔ)工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，等等。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支、債務(wù)基本情況

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支基本情況：全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)一般預(yù)算收入由2005年的35583萬元增加到2008年的93839萬元，增長(zhǎng)幅度達(dá)1.64倍，年均遞增38.2%，尤其是工商稅收、契稅及耕地占用稅都有較大幅度的增長(zhǎng)；全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入由2005年的5446萬元增加到2008年的13267萬元，增長(zhǎng)幅度達(dá)1.44倍，年均遞增34.6%。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出由2005年的31090萬元增加到2008年的63494萬元，增長(zhǎng)幅度達(dá)1.04倍，年均遞增26.9%，并逐步由“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的“吃飯財(cái)政”向提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)變。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本情況：三門峽市委、市政府在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，積極采取措施促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制新債，消化舊債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)年末余額從2005年到2008年依次為84617萬元、83058萬元、81696萬元、80560萬元，三年間累計(jì)減少4057萬元。但從總體上看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)包袱依然相當(dāng)沉重，在很大程度上影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。截止到2008年底，三門峽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)9000萬元，最低負(fù)債76.1萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債1202.4萬元。調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因主要有：政府投資辦企業(yè)，超越財(cái)力辦公益事業(yè)、搞小城鎮(zhèn)建設(shè)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，脫離客觀實(shí)際搞一些“達(dá)標(biāo)”、“升級(jí)”活動(dòng)，建造“形象工程”等。

（三）縣（市）區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制情況

1994年，隨著分稅制的實(shí)施，縣（市）對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實(shí)行了“劃分收入，核定基數(shù)，增收分成、短收自補(bǔ)”的財(cái)政管理體制。2002年，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革、所得稅分享改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資上劃縣級(jí)管理等一系列改革的實(shí)施，為進(jìn)一步理順縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，各縣（市）區(qū)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政體制也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。縣（市）區(qū)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實(shí)行“劃分稅種，核定收支，定額上解（或補(bǔ)助），增收全留，短收自補(bǔ)、自求平衡”的財(cái)政體制。在此體制下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）固定收入主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳增值稅25%部分，營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅（地方留成部分）、車船使用稅、印花稅、資源稅（地方留成部分）、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)（包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)支出經(jīng)費(fèi)）、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心經(jīng)費(fèi)、文化服務(wù)中心經(jīng)費(fèi)、村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育的經(jīng)費(fèi)、村民委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)支出、農(nóng)村公益事業(yè)投入補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)支出、大學(xué)生村干部工資的30%部分、人民武裝部經(jīng)費(fèi)等。從2004年起，按省、市下劃的8個(gè)稅種，以2003年為基數(shù)，超收上劃縣級(jí)30%。體制上解或補(bǔ)助：收入基數(shù)大于支出基數(shù)的部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上解基數(shù)，收入基數(shù)小于支出基數(shù)的部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制補(bǔ)助基數(shù)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能變化及其履行情況

（一）農(nóng)業(yè)稅取消前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能變化情況

1.農(nóng)業(yè)稅取消前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能

（1）收入征管：負(fù)責(zé)組織鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入，尤其是農(nóng)業(yè)“四稅”的征收與管理；負(fù)責(zé)農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)工作；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)源建設(shè)工作。

（2）預(yù)算管理：負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算草案的編制，負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)、外資金及自籌資金的組織與管理，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)審查批準(zhǔn)的財(cái)政收支預(yù)算；負(fù)責(zé)編報(bào)年度財(cái)政決算，并對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力進(jìn)行綜合平衡。

（3）財(cái)政監(jiān)督：監(jiān)督檢查本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金及其他專項(xiàng)資金的使用、管理情況，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)實(shí)施指導(dǎo)管理。

（4）公共服務(wù)：主要是農(nóng)業(yè)稅減免款的發(fā)放、民政優(yōu)撫和救濟(jì)款的撥付以及各行政村扶貧款的報(bào)賬。

2.農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能變化

（1）征管功能明顯弱化。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)征收的主要是契稅、耕地占用稅和少量國(guó)有資產(chǎn)收益及財(cái)政有償資金的管理和回收，組織收入的總量和相應(yīng)工作量都大幅度減少。

（2）服務(wù)職能顯著增強(qiáng)。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政把主要精力放在了國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)上，并組織糧食直補(bǔ)、綜合直補(bǔ)、退耕還林、能繁母豬補(bǔ)貼、奶牛補(bǔ)貼等各項(xiàng)補(bǔ)貼資金對(duì)農(nóng)民的逐戶發(fā)放及賬簿的登記和核實(shí)，實(shí)現(xiàn)了由過去向農(nóng)民收錢的“征管型”向現(xiàn)在給農(nóng)民發(fā)補(bǔ)貼的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

（3）預(yù)算管理職能相對(duì)削弱。隨著農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等一些事權(quán)及支出責(zé)任上收到縣（市）區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的范圍越來越窄，預(yù)算調(diào)控余地越來越小。特別是隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)，實(shí)行預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、收支統(tǒng)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅所（與鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心一套人馬兩塊牌子）從某種意義上說，基本上是縣財(cái)政的報(bào)賬單位。

（4）財(cái)政監(jiān)督職能增強(qiáng)。隨著“鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心”財(cái)政管理方式的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政通過對(duì)涉農(nóng)補(bǔ)貼、支農(nóng)項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目等實(shí)行直接管理，逐項(xiàng)審核票據(jù)，嚴(yán)格把關(guān)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能進(jìn)一步增強(qiáng)。

（5）綜合協(xié)調(diào)功能增強(qiáng)。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐步承擔(dān)了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、組織提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革等多項(xiàng)任務(wù)，由過去的“單純業(yè)務(wù)型”向現(xiàn)在的“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變，其綜合協(xié)調(diào)的功能明顯增強(qiáng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的履行情況

1.在組織收入方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政積極做好契稅、耕地占用稅和少量國(guó)有資產(chǎn)收益等的收入組織工作，同時(shí)配合國(guó)稅、地稅部門普查稅源，提供征稅線索，協(xié)調(diào)國(guó)稅、地稅業(yè)務(wù)關(guān)系，力保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2.在預(yù)算管理方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都實(shí)現(xiàn)了零基預(yù)算和綜合預(yù)算，年初將所有資金一次性列入預(yù)算，具體分配到單位和項(xiàng)目。年初預(yù)算經(jīng)縣級(jí)財(cái)政部門審核并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過后，作為縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥款的主要依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所督促各部門嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)肅性得到進(jìn)一步強(qiáng)化。同時(shí)通過部門預(yù)算，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍制定了定員定額標(biāo)準(zhǔn)，人員支出按有關(guān)規(guī)定據(jù)實(shí)計(jì)算，公用支出按照定額標(biāo)準(zhǔn)核定，從而減少了預(yù)算分配的主觀隨意性，提高了預(yù)算的透明度。

3.在財(cái)務(wù)管理方面，近年來隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“村賬鄉(xiāng)監(jiān)”等財(cái)政改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管力度不斷加大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將所有財(cái)政性資金和村集體經(jīng)濟(jì)組織資金，全部納入“鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心”統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作逐步規(guī)范。

4.在財(cái)政監(jiān)督方面，目前主要是負(fù)責(zé)各項(xiàng)涉農(nóng)資金的監(jiān)督管理工作。一是監(jiān)督落實(shí)好各項(xiàng)惠農(nóng)政策。對(duì)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金管理實(shí)行專人專賬管理，撥付采用“一折通”直接兌付給農(nóng)戶。對(duì)各行政村報(bào)來的所有資料、數(shù)據(jù)進(jìn)行認(rèn)真審核，并深入村組核實(shí)，確保政府對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金如糧食直補(bǔ)資金、綜合直補(bǔ)資金、能繁母豬補(bǔ)貼、奶牛補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼等及時(shí)足額發(fā)放，做到不漏戶、不漏項(xiàng)、不漏人。二是做好村級(jí)經(jīng)費(fèi)管理工作，除繼續(xù)抓好各行政村財(cái)務(wù)的記賬核算外，注重向財(cái)務(wù)開支的合法性、合理性傾斜。三是加強(qiáng)對(duì)部分?jǐn)?shù)額在10萬元以下，不需要實(shí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制管理的支農(nóng)資金，以及科技三項(xiàng)費(fèi)用的監(jiān)督管理工作。除此之外，縣級(jí)財(cái)政還對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在各項(xiàng)涉農(nóng)資金使用過程中實(shí)施事前、事中、事后全過程監(jiān)督，保證了資金的安全有效使用。

三、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能履行中存在的主要問題

農(nóng)業(yè)稅取消后，三門峽市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的職能定位和管理方式進(jìn)行了積極探索，實(shí)現(xiàn)了明顯的職能轉(zhuǎn)變。但在國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)連年持續(xù)增長(zhǎng)，尤其是財(cái)政收入保持快速增長(zhǎng)的大背景之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能及運(yùn)行績(jī)效與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)際不一致，這不僅使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)面臨非均衡發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也阻礙了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（一）收入征管方面

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政固定稅收收入大幅度減少，日常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)支出主要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入普遍存在來源渠道窄、總量小、不穩(wěn)定的問題，因而導(dǎo)致一些困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出，不僅不能支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，培植財(cái)源，甚至連一些正常經(jīng)費(fèi)都無力支付。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)下達(dá)的收入任務(wù)，或?yàn)榱藸?zhēng)排名，要政績(jī)，在無稅可征的情況下，存在收入虛收空轉(zhuǎn)現(xiàn)象；還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成收入任務(wù)，以遠(yuǎn)低于國(guó)家應(yīng)征的稅收標(biāo)準(zhǔn)，跑到其他地方“引進(jìn)”納稅人到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳納。為了吸引稅源，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)競(jìng)相壓低引稅門檻，“做大”財(cái)政收入，不僅擾亂了稅收征管秩序，提高了征稅成本，抬高了稅基，造成了財(cái)政收入的虛假繁榮，而且導(dǎo)致了國(guó)家稅收的大量流失。

（二）預(yù)算管理職能方面

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的編制還比較簡(jiǎn)單、粗糙，對(duì)政府的一些收支項(xiàng)目只是簡(jiǎn)單列舉，不夠全面、完整。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行弱化。一是上級(jí)政府下任務(wù)，下級(jí)政府出錢，如一些達(dá)標(biāo)、造林、綠化任務(wù)等，這些在正常預(yù)算之外列支的項(xiàng)目，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行形成壓力；二是上級(jí)部門在實(shí)施某些項(xiàng)目時(shí)要求地方政府按比例配套財(cái)政資金，而配套資金又不在年初預(yù)算之內(nèi)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行帶來沖擊；三是一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)招商引資而發(fā)生的接待費(fèi)用、項(xiàng)目前期費(fèi)用等，這些當(dāng)?shù)卣坏貌怀袚?dān)卻又不在預(yù)算之內(nèi)的費(fèi)用項(xiàng)目，都給財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行增添了障礙。四是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理松散，支出缺乏預(yù)算約束，隨意性較強(qiáng)，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本逐年加大，很大程度上影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

（三）涉農(nóng)資金監(jiān)管方面

目前不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理的涉農(nóng)資金只是縣級(jí)財(cái)政部門安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)資金，而上級(jí)各部門安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利、道路、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等方面的“條塊”支農(nóng)項(xiàng)目資金，由于各地普遍實(shí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制的管理辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政很難參與監(jiān)督管理，在很大程度上造成“看得見的管不著，管得著的看不見”的尷尬現(xiàn)象，因而導(dǎo)致許多涉農(nóng)項(xiàng)目資金游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督之外，直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于監(jiān)管力量薄弱，對(duì)一些項(xiàng)目資金在使用過程、投資效益、工程質(zhì)量等方面監(jiān)管力度不夠，存在以管代監(jiān)現(xiàn)象，監(jiān)管職能弱化。

（四）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方面

各地實(shí)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政改革，在“節(jié)流”方面取得了顯著成效，而在“開源”方面卻有一些負(fù)面影響。由于剛性財(cái)政缺口最后都是由縣級(jí)財(cái)政兜底，因而使一些困難鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政缺乏挖潛增收的積極性，容易滋生等、靠、要的思想；財(cái)政資金分散支付，支出過程脫離監(jiān)督。資金劃轉(zhuǎn)比較繁鎖，影響資金使用；個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)依然難以控制，債務(wù)化解更難，嚴(yán)重缺乏可操作性的手段，以及兼顧制約和激勵(lì)效應(yīng)的配套措施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在預(yù)算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)管理缺位的現(xiàn)象依然嚴(yán)重等。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制方面

目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)行“縣鄉(xiāng)共管”的雙重管理體制，縣級(jí)財(cái)政部門每個(gè)科室大都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所有業(yè)務(wù)聯(lián)系，都要由財(cái)政所具體負(fù)責(zé)實(shí)施。在當(dāng)前上級(jí)支農(nóng)、惠農(nóng)資金項(xiàng)目多，審核發(fā)放程序十分繁雜的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所更顯得人員少，任務(wù)重。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所主要是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成中心工作，常常從財(cái)政所抽調(diào)人員，因而使其人員緊張程度進(jìn)一步加劇，集中精力搞財(cái)政業(yè)務(wù)的時(shí)間嚴(yán)重不足。此外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，能參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理工作中并發(fā)揮重要作用的人員不多。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的對(duì)策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于各級(jí)財(cái)政支農(nóng)和服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的最前沿，尤其是近年來隨著黨和政府惠農(nóng)力度的不斷加大及財(cái)政改革的逐步深化，農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)容越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的任務(wù)越來越艱巨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基礎(chǔ)地位和作用越來越重要。對(duì)于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能中不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的問題及其影響因素，我們必須給予高度重視并盡快加以解決、調(diào)整和完善，從而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更好地履行公共財(cái)政職能，確保各項(xiàng)惠農(nóng)政策更好地貫徹落實(shí)，確保為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大農(nóng)民群眾提供更優(yōu)良的服務(wù)。

（一）進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供原動(dòng)力

縣鄉(xiāng)財(cái)政體制方面存在的某些缺陷是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能充分發(fā)揮的重要因素之一。根據(jù)當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：一是進(jìn)一步明晰縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的事權(quán)，科學(xué)界定支出范圍。要進(jìn)一步劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府間的事權(quán)范圍，并以制度的形式固定下來，縣級(jí)既不能包攬一切，無限擴(kuò)大支出，也不能將縣級(jí)支出項(xiàng)目推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。既要樹立縣鄉(xiāng)一盤棋觀念，?？h級(jí)財(cái)政吃飯和建設(shè)大局，又要突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)效益，保持體制的生機(jī)與活力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)感到有“奔頭”，能夠自主理財(cái)，挖掘更大的增收潛力。二是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，減少運(yùn)轉(zhuǎn)缺口。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金主要靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，今后一個(gè)時(shí)期，各級(jí)仍然應(yīng)該按照“財(cái)力向下傾斜，經(jīng)費(fèi)缺口上移”的原則，繼續(xù)加大對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級(jí)組織的轉(zhuǎn)移支付力度，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也要在保證自己必要支出、正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，擠出一部分資金，加大對(duì)村級(jí)組織的轉(zhuǎn)移支付，確保村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理與監(jiān)督，制止資金浪費(fèi)，并使資金使用者不去追逐“更多”的資金，必須對(duì)受益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和提供各項(xiàng)公共服務(wù)的行政事業(yè)主體制定更為嚴(yán)格和科學(xué)的管理監(jiān)督制度，確保轉(zhuǎn)移支付資金安全有效地運(yùn)行。三是強(qiáng)化“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)通過“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”工作的實(shí)施，不斷完善現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村級(jí)組織收支行為，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)基本支出需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。

（二）建立健全財(cái)政監(jiān)管體系，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮提供強(qiáng)力保障

一是建立健全涉農(nóng)資金監(jiān)管體系。建議省、市、縣三級(jí)政府分別成立財(cái)政涉農(nóng)資金協(xié)調(diào)管理辦公室，對(duì)現(xiàn)有各類財(cái)政支農(nóng)資源進(jìn)行科學(xué)整合，并統(tǒng)一納入縣鄉(xiāng)財(cái)政直接監(jiān)管范圍之內(nèi)，從根本上解決部分涉農(nóng)項(xiàng)目資金游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督之外的弊端。二是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理體系。通過制定嚴(yán)密科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、專項(xiàng)資金收支管理、工程項(xiàng)目管理、負(fù)債資金收支管理等專項(xiàng)管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格支出管理，為建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督體系夯實(shí)制度基礎(chǔ)。三是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能，對(duì)涉農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目資金統(tǒng)一在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專戶，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬，全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政履行資金監(jiān)管的權(quán)利，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從項(xiàng)目的論證、立項(xiàng)、申報(bào)，到資金撥付、工程驗(yàn)收、跟蹤問效等實(shí)行全程監(jiān)管。四是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)離任交接制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用，把監(jiān)督與管理干部結(jié)合起來。五是加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的透明度，把內(nèi)部監(jiān)督與公開曝光結(jié)合起來。六是加大紀(jì)檢、監(jiān)（檢）察、財(cái)政、稅收、審計(jì)等執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查力度，合理分工、相互協(xié)調(diào)，形成有效的監(jiān)督合力和制衡機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮打造良好的履職環(huán)境和社會(huì)氛圍。

（三）積極妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，為防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)筑起堅(jiān)強(qiáng)堡壘

要妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，首先應(yīng)組織審計(jì)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、金融等部門參加的債務(wù)核查小組，集中力量對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)、債務(wù)和提供的擔(dān)保金額進(jìn)行清查核實(shí)，全面摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)底子；二是應(yīng)對(duì)每項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)都制定出切實(shí)可行的償債計(jì)劃，分年度實(shí)施，有計(jì)劃、有步驟地化解現(xiàn)有債務(wù)。三是應(yīng)建立健全新增負(fù)債決策和審批制度，積極控制新增不良債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)、村因正當(dāng)理由確需舉債的，必須報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)審議通過，并報(bào)上一級(jí)政府審核批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。四是應(yīng)建立嚴(yán)格的舉債考核制度和責(zé)任追究制度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的增減作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期目標(biāo)和工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部要實(shí)行離任審計(jì)；對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)產(chǎn)生的新增債務(wù)，按照“誰決策誰負(fù)責(zé)，集體決策由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)肅處理。要根除可能導(dǎo)致債務(wù)產(chǎn)生的土壤和條件，尤其是要從制度上約束鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)借款搞“政績(jī)工程”和“形象工程”，同時(shí)應(yīng)以立法形式嚴(yán)禁鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為任何單位和個(gè)人提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，以遏制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）新債務(wù)的產(chǎn)生。

（四）多輪驅(qū)動(dòng)培植財(cái)源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政履行公共服務(wù)職能提供強(qiáng)大物質(zhì)基礎(chǔ)

一是充分利用本地資源優(yōu)勢(shì)，加大招商引資力度，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，做大“蛋糕”，增加稅收。二是大力支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。取消對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)在財(cái)政、稅收、資金、人才等政策方面的不合理規(guī)定。嚴(yán)格依法行政、大力優(yōu)化政務(wù)環(huán)境。積極引導(dǎo)非公有制企業(yè)用足用好財(cái)稅政策。三是積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)積極采取措施，制定優(yōu)惠政策，在穩(wěn)定發(fā)展商業(yè)、旅游、餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時(shí)，積極發(fā)展農(nóng)村貿(mào)集市場(chǎng)、小商品批發(fā)市場(chǎng)、果品批發(fā)市場(chǎng)及蔬菜批發(fā)市場(chǎng)等，疏通工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品流通渠道。四是強(qiáng)化農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科教興農(nóng)，大力發(fā)展“兩高、一優(yōu)、一低”（即高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、低耗）農(nóng)業(yè)，在千方百計(jì)提高糧食產(chǎn)量的同時(shí)，發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，搞活農(nóng)村多種經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)林特產(chǎn)品的生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)源的財(cái)政貢獻(xiàn)率。五是應(yīng)進(jìn)一步加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。遵循高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理的原則，在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，做到中心鎮(zhèn)建設(shè)與增強(qiáng)本地經(jīng)濟(jì)實(shí)力相協(xié)調(diào)，與資源開發(fā)利用相協(xié)調(diào)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展向中心鎮(zhèn)聚集。

（五）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政法制化建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的高效履行提供完善的制度保障

目前我國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的內(nèi)容很少，不能適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開展工作的需要。為此，建議中央和地方政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政法制化建設(shè)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。國(guó)家在制定相關(guān)法律、法規(guī)時(shí)，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政法規(guī)制度建設(shè)作為國(guó)家財(cái)政的一個(gè)組成部分予以單列?？h以上財(cái)政部門，尤其是中央和省級(jí)財(cái)政部門，在制定下達(dá)有關(guān)財(cái)政管理的文件時(shí)，凡涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政方面的內(nèi)容，應(yīng)在深入調(diào)查和廣泛征求相關(guān)部門及基層意見的基礎(chǔ)上，能具體的盡可能具體，能詳細(xì)的盡可能詳細(xì)，以增強(qiáng)相關(guān)政策的可操作性，避免政策“打架”，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的高效履行提供完善的制度保障。

（六）強(qiáng)化財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的全面履行提供堅(jiān)實(shí)的智力支撐

針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)中的現(xiàn)狀及薄弱環(huán)節(jié)，一是應(yīng)在省級(jí)財(cái)政部門設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的指導(dǎo)。市、縣級(jí)財(cái)政部門也應(yīng)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)落實(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的管理、考核、監(jiān)督和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等職責(zé)。二是應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的力度，加快“金財(cái)工程”建設(shè)，改善辦公條件，提高財(cái)政自動(dòng)化辦公水平。三是應(yīng)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度，做到工作人員分工明確，責(zé)任到位，政務(wù)公開，不斷提高辦事效率和服務(wù)水平。四是應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員學(xué)歷教育、專業(yè)素質(zhì)教育和職業(yè)道德教育，有計(jì)劃地進(jìn)行定期培訓(xùn)，積極為其更新知識(shí)提供機(jī)會(huì)和機(jī)制保障。