政府非稅收入規(guī)范化管理的路徑選擇

○任佳寶

（廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 福建 廈門 361005）

非稅收入作為與稅收收入相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是由我國“預(yù)算外資金”管理改革演變而來，并隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和公共財(cái)政框架的建立而發(fā)展壯大。這標(biāo)志著我國政府收入由按資金性質(zhì)分類管理轉(zhuǎn)變?yōu)榘词杖胄问椒诸愡M(jìn)行管理，并體現(xiàn)出我國在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收入機(jī)制上認(rèn)識(shí)的深化。非稅收入作為稅收收入的必要補(bǔ)充是政府提供特定公共服務(wù)和準(zhǔn)公共物品的主要來源，尤其在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有重要地位。

一、政府非稅收入的概念和管理范圍

2004年7月，《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》中明確指出政府非稅收入是指除稅收以外由各級(jí)政府國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)，取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財(cái)政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入、彩票公益金、罰款收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。

二、政府非稅收入的現(xiàn)狀、存在的問題及原因

1、我國非稅收入的規(guī)模及態(tài)勢(shì)

據(jù)財(cái)政部資料顯示，2004年，全國政府非稅收入規(guī)模大約1052億元，相當(dāng)于統(tǒng)計(jì)財(cái)政收入的39.8%。其中，中央非稅收入為1627億元，相當(dāng)于本級(jí)財(cái)政收入的11.2%；地方非稅收入為8896億元，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的74.8%。保守估計(jì)，2006年全國非稅收入超過2萬億元，相當(dāng)于全國財(cái)政收入的50%以上。可以說，非稅收入占據(jù)了地方財(cái)政收入的“半壁河山”，與稅收收入呈并駕齊驅(qū)態(tài)勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來，我國大部分省份財(cái)政性收入增長緩慢，但非稅收入?yún)s相對(duì)增長較快，總額已達(dá)到或超過同期地方稅收收入50%以上，甚至更多，成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。遼寧省財(cái)政廳綜合處處長范世權(quán)在《政府非稅收入管理研究》一文中指出，政府經(jīng)濟(jì)職能的存在決定了政府采取多種手段取得收入的必要性，同時(shí)，由于可售性公共產(chǎn)品的永久性存在，決定了政府非稅收入的永久性存在。

2、管理上存在的問題及原因

雖然各級(jí)政府在加強(qiáng)非稅收入管理方面進(jìn)行了許多探索，取得了一定成效，但隨著財(cái)政改革的不斷深化，現(xiàn)行的非稅收入管理辦法已不能完全適應(yīng)新的要求，深層次問題日益凸顯，亟待進(jìn)一步規(guī)范和完善。

（1）立項(xiàng)審批制度不規(guī)范。我國政府性收費(fèi)的立項(xiàng)與標(biāo)準(zhǔn)的核定主要以政府政策形式推行，導(dǎo)致收費(fèi)名目繁多，范圍過寬，還有些地方項(xiàng)目是依據(jù)地方政府或政府有關(guān)部門的行政文件設(shè)立的，使項(xiàng)目合規(guī)性和合理性受到質(zhì)疑，有的收費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)超出實(shí)際成本許多成為變相亂收費(fèi)，政出多門的收費(fèi)項(xiàng)目還會(huì)產(chǎn)生重疊和矛盾。

（2）思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。由于仍有部分政府非稅收入沒有納入財(cái)政預(yù)算管理，一些部門單位對(duì)政府非稅收入的財(cái)政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為這些非稅收入不是國家稅收，也不屬于正規(guī)的財(cái)政收入，政府沒有必要調(diào)控，財(cái)政也無須管理。有的收支掛鉤，多收亂罰；有的隱瞞不報(bào)，坐收坐支，導(dǎo)致非稅收入管理出現(xiàn)較為混亂的局面。

（3）征收管理機(jī)制不完善。由于政府非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)沒有真正歸位，政府非稅收入目前仍由各執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收，使得征繳管理模式難以統(tǒng)一。鄭厚茂，吳熙文（2009）在對(duì)貴州省普定縣非稅收入的管理探析一文中描述：普定縣現(xiàn)行的收費(fèi)主體有財(cái)政、交通、國土、衛(wèi)生監(jiān)督、公安、司法、城建、環(huán)保、教育等多個(gè)部門，每個(gè)部門各有收費(fèi)名目，而且一個(gè)部門收取多種費(fèi)用。這種相互交織，多頭管理，多頭控制的規(guī)定看起來非常嚴(yán)格，但在實(shí)際執(zhí)行中漏洞很多。一些執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門或單位在利益驅(qū)動(dòng)下，違反國家規(guī)定自立收費(fèi)項(xiàng)目；還有一些部門和單位擅自將行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)為單位謀求利益，非稅收入征管主體多元化，執(zhí)收行為不規(guī)范，造成管理上脫節(jié)、收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈。

（4）法制和監(jiān)督制度不健全。目前政府非稅收入的管理從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，法制化進(jìn)程明顯滯后。雖然2004年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，之后也制定了一些項(xiàng)目審批、標(biāo)準(zhǔn)審批、預(yù)算管理方面的辦法，但是，現(xiàn)有的規(guī)章制度（各?。﹥H停留在部門規(guī)章層次，法律效力較低，權(quán)威性、嚴(yán)肅性不夠，制度建設(shè)與非稅收入規(guī)范化管理的要求差距較遠(yuǎn)，加之非稅收入資金征收和使用監(jiān)督制度嚴(yán)重缺位，政府非稅收入管理仍然缺乏一套立法層次較高的法規(guī)制度、監(jiān)管制度體系。

三、政府非稅收入規(guī)范化管理的路徑選擇

加強(qiáng)政府非稅收入規(guī)范化管理要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，正稅清費(fèi)，分類規(guī)范，建立公共財(cái)政體制和轉(zhuǎn)變政府職能，采取有效措施，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部提出在2011年將非稅收入全部納入預(yù)算管理的目標(biāo)。

1、明確管理地位，加快政府非稅收入管理機(jī)構(gòu)和法制建設(shè)

（1）強(qiáng)化對(duì)非稅收入規(guī)范化管理重要性的認(rèn)識(shí)。非稅收入與稅收收入同等重要，和稅收收入一樣具有同等的財(cái)政收入屬性，在資源配置和宏觀調(diào)控中扮演者不可或缺的角色。增強(qiáng)非稅收入“所有權(quán)屬于國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的意識(shí)。明確非稅收入是國家財(cái)政收入的有機(jī)組成部分，不能作為部門或單位自有收入，必須由財(cái)政部門統(tǒng)一歸口管理，逐步推行“政府統(tǒng)一調(diào)控、財(cái)政集中管理、部門或單位組織實(shí)施”的非稅收入管理模式。

（2）明確非稅收入征管主體，統(tǒng)一管理職能。歸并整合中央及各地財(cái)政部門內(nèi)部分散的征管職能，在各級(jí)財(cái)政部門成立非稅收入征收管理局，強(qiáng)調(diào)非稅收入征收管理局是非稅收入征收管理的唯一主體，財(cái)政部門與執(zhí)收部門是委托代收關(guān)系。只有實(shí)現(xiàn)對(duì)所有非稅收入的統(tǒng)一征收、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理，才能從源頭上杜絕“三亂”，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，最大限度地保證財(cái)力的集中，以滿足政府實(shí)施公共管理和提供公共服務(wù)的資金需求。

（3）加快非稅收入管理法規(guī)的立法進(jìn)程。國外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，規(guī)范非稅收入管理必須有法律作保障。建議全國人大結(jié)合我國政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革情況研究制定《政府非稅收入征收管理法》，就政府非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、立項(xiàng)、征收、管理以及支出規(guī)范等作出明確的規(guī)定。只有將非稅收入管理的全過程納入法律范疇之中，才能確保非稅收入管理的規(guī)范性，真正使政府非稅收入管理走上法制化軌道。

2、完善管理方法，規(guī)范政府非稅收入管理過程和運(yùn)行機(jī)制

（1）規(guī)范非稅收入項(xiàng)目管理和征收標(biāo)準(zhǔn)管理。首先，嚴(yán)格收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)審批管理。財(cái)政部門要做好審批前預(yù)審論證及聽證工作，在源頭上把好審批關(guān)。其次，科學(xué)制定政府非稅收入征收標(biāo)準(zhǔn)，一是建立標(biāo)準(zhǔn)形成的公共決策程序，即調(diào)查、論證、決策、公示四個(gè)階段，推進(jìn)民主財(cái)政建設(shè)。二是確立定價(jià)方法，按照收費(fèi)類別定價(jià)。如對(duì)于具有排他性和獨(dú)占性的特許權(quán)收費(fèi)，應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于政府提供特定公共服務(wù)的管理性收費(fèi)，應(yīng)按照補(bǔ)償成本或低于成本核定；其他兼有公共和私人混合受益特性的準(zhǔn)公共物品，則應(yīng)按照低于全部成本費(fèi)用原則確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是建立公示機(jī)制，對(duì)新設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)告知社會(huì)公眾，必要時(shí)舉行聽證會(huì)，促進(jìn)征繳雙方嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。

（2）統(tǒng)一非稅收入征收管理和支出管理。結(jié)合“金財(cái)工程”的建設(shè)，全面推行政府非稅收入征繳改革。建立以《非稅收入一般交款書》為主體、專用票據(jù)為輔助的非稅收入票據(jù)體系，建立票證發(fā)放、核銷制度，實(shí)現(xiàn)以票管收。在支出管理上，實(shí)行部門綜合預(yù)算。按照財(cái)政部提出在2011年前將全部非稅收入納入預(yù)算管理的要求，將非稅收入全部納入各級(jí)政府的預(yù)算和決算。通過綜合財(cái)政預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等方式，實(shí)現(xiàn)政府稅收和政府非稅收入的統(tǒng)籌安排和使用，使所有的財(cái)政性資金都?xì)w入財(cái)政視野，還其公共資金的先天性質(zhì)，通過公共選擇程序保障其用得其所，花得明白，有效。

3、提高管理能力，優(yōu)化非稅收入規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)調(diào)控功能

（1）分流歸位，合理控制政府非稅收入的規(guī)模結(jié)構(gòu)。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，稅收收入是財(cái)政收入的主體，非稅收入是財(cái)政收入的補(bǔ)充。針對(duì)我國目前非稅收入規(guī)模過大的現(xiàn)狀和政府非稅收入的作用，清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，將不體現(xiàn)政府行為的收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，降低行政事業(yè)性收費(fèi)比重；控制罰沒收入增長，罰沒收入必須嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定收?。粚⒁恍┚哂卸愂仗卣鞯氖召M(fèi)、基金改為稅收；將體現(xiàn)政府行為或利用國有資產(chǎn)獲取的收益納入政府非稅收入管理，形成非稅收入新的增長點(diǎn)，提高國有資產(chǎn)收益比重。參照國外中等收入發(fā)展中國家非稅收入的比重，將我國省級(jí)政府非稅收入占財(cái)政收入比重控制在20%左右為宜。通過分流歸位，理順分配關(guān)系，減少社會(huì)不合理負(fù)擔(dān)，優(yōu)化非稅收入規(guī)模結(jié)構(gòu)。

（2）統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合預(yù)算增強(qiáng)政府調(diào)控能力。目前，一部分非稅收入已納入預(yù)算內(nèi)管理，還有一部分仍在預(yù)算外管理，即所謂的“雙軌”運(yùn)行。要改革這種局面，將政府非稅收入統(tǒng)一納入綜合財(cái)政預(yù)算管理，由“雙軌”變?yōu)椤皢诬墶薄＝y(tǒng)籌安排財(cái)政資金，打破部門“誰收誰用、多收多用、多罰多返”傳統(tǒng)習(xí)慣，建立征收、預(yù)算、使用三分離的新型非稅收入管理模式，通過編制部門預(yù)算由財(cái)政予以解決，強(qiáng)化政府對(duì)非稅收入的統(tǒng)籌調(diào)劑功能，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。

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