一戰(zhàn)后美國總統(tǒng)與國會(huì)外交決策權(quán)的歷史演變

孫麗娟

（長春教育學(xué)院 科研處，吉林 長春130061）

一戰(zhàn)后美國總統(tǒng)與國會(huì)外交決策權(quán)的歷史演變

孫麗娟

（長春教育學(xué)院 科研處，吉林 長春130061）

美國憲法把外交決策權(quán)分別賦予總統(tǒng)和國會(huì)，但憲法條文本身的非明確性以及影響外交決策環(huán)境的不斷變化，促使美國總統(tǒng)與國會(huì)在外交決策權(quán)上發(fā)生了多次交鋒，其結(jié)果或是達(dá)到相對(duì)平衡狀態(tài)，或是主導(dǎo)地位發(fā)生轉(zhuǎn)換。對(duì)美國總統(tǒng)與國會(huì)外交決策權(quán)消長的歷史進(jìn)行探討、分析，有助于我們理解美國外交決策權(quán)的未來走向。

美國；總統(tǒng)；國會(huì)；外交決策權(quán)；歷史演變

美國總統(tǒng)與國會(huì)外交決策權(quán)消長的速度在不同時(shí)期是不同的。從建國至國內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，總統(tǒng)與國會(huì)外交決策權(quán)處于相對(duì)平衡；從內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到第一次世界大戰(zhàn)前夕，國會(huì)在外交決策中則占據(jù)主導(dǎo)地位。在美國歷史早期，總統(tǒng)的外交決策權(quán)強(qiáng)化過程是緩慢的，而在20世紀(jì)以后，總統(tǒng)的外交決策權(quán)強(qiáng)化過程有加快的趨勢(shì)。從總統(tǒng)的外交決策權(quán)力強(qiáng)化與外界相關(guān)因素的關(guān)系來看，當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)和危機(jī)出現(xiàn)，總統(tǒng)的外交決策權(quán)強(qiáng)化過程加快，而在和平時(shí)期，總統(tǒng)的外交決策權(quán)強(qiáng)化過程減慢。下面把美國一戰(zhàn)后總統(tǒng)與國會(huì)外交決策權(quán)的消長過程分成兩個(gè)時(shí)期并就上述這些特征加以分析。

一、總統(tǒng)居主導(dǎo)地位時(shí)期（從第一次世界大戰(zhàn)前夕至越南戰(zhàn)爭(zhēng)）

從20世紀(jì)初開始，總統(tǒng)的地位和作用開始上升，國會(huì)的地位和作用逐漸下降。至富蘭克林·羅斯福成為總統(tǒng)后，二者在外交決策中的主導(dǎo)地位發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)換，總統(tǒng)明顯地處于優(yōu)勢(shì)地位。

總統(tǒng)的外交決策權(quán)增長首先表現(xiàn)在美西戰(zhàn)爭(zhēng)上。在此之前，美國雖然時(shí)有領(lǐng)土擴(kuò)張的愿望和行為，但其主導(dǎo)思想仍然是門羅主義，僅限于美洲。即便如此，由于民眾及國會(huì)的反對(duì)，總統(tǒng)的領(lǐng)土擴(kuò)張計(jì)劃往往流產(chǎn)。直到1878年和1887年，美國才在薩摩亞的帕果帕果和夏威夷的五個(gè)深港建立了海軍基地。1893年，美國人雖然在夏威夷策劃了一次所謂“革命”，但由于受到國會(huì)一些政治家的反對(duì)，并沒有吞并夏威夷。而至20世紀(jì)初，美國又開始了新一輪的對(duì)外擴(kuò)張，這次擴(kuò)張也伴隨著總統(tǒng)對(duì)外權(quán)力的擴(kuò)大。

美西戰(zhàn)爭(zhēng)是總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)大的起點(diǎn)。在如何對(duì)待西班牙的問題上，國力大大增強(qiáng)的美國想攫取西班牙的殖民地古巴、菲律賓和太平洋上的其他島嶼，對(duì)西作戰(zhàn)。這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，美國總統(tǒng)麥金萊起到了決定性作用。在1898年4月11日總統(tǒng)致國會(huì)的咨文中，麥金萊要求國會(huì)授權(quán)總統(tǒng)使用武裝力量。參議院和眾議院分別通過，承認(rèn)古巴獨(dú)立，要求西班牙撤兵，并授權(quán)總統(tǒng)使用軍隊(duì)。雖然受到了國內(nèi)“反對(duì)帝國主義聯(lián)盟”等組織強(qiáng)烈反對(duì)，但總統(tǒng)還是統(tǒng)帥美國軍隊(duì)作戰(zhàn)。并向談判代表團(tuán)發(fā)出指示：“對(duì)文明、責(zé)任、人道、開辟貿(mào)易和一般道德所做的保證使得至少必須要菲律賓割讓呂宋島的全部權(quán)利和主權(quán)?！盵1]最后，美西簽訂條約，參議院僅以微弱多數(shù)57：27票批準(zhǔn)，總統(tǒng)實(shí)際宣布對(duì)菲律賓擁有主權(quán)。由此看出，總統(tǒng)發(fā)動(dòng)的美西戰(zhàn)爭(zhēng)，盡管受到國內(nèi)人民及國會(huì)一些議員的反對(duì)，但總統(tǒng)在發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)及最終簽訂條約方面還是起到了支配作用。

進(jìn)入20世紀(jì)以來，隨著美國全方位外交的展開，總統(tǒng)積極謀劃對(duì)外政策，并親自組織實(shí)施“大棒政策”和“金元外交”，標(biāo)志著總統(tǒng)開始積極介入美洲事務(wù)并滲透遠(yuǎn)東。美西戰(zhàn)爭(zhēng)之后的另一次戰(zhàn)爭(zhēng)是第一次世界大戰(zhàn)。由于美國聲稱堅(jiān)持門羅主義，不直接卷入歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)，因此在戰(zhàn)爭(zhēng)開始階段美國奉行中立政策。然而，表面的中立并不是漠不關(guān)心，而是想讓歐洲兩大軍事集團(tuán)兩敗俱傷，從中漁利。威爾遜總統(tǒng)本身并不是真正不想?yún)?zhàn)，只是條件沒有成熟而已。如他在1915年12月7日的施政報(bào)告中提出，為防御而不是為戰(zhàn)爭(zhēng)做準(zhǔn)備，積極要求擴(kuò)大美國海軍的實(shí)力。而國會(huì)對(duì)于總統(tǒng)加強(qiáng)軍事力量的要求予以支持。國會(huì)隨后通過了《1916年國防法》、《海軍法》、《歲入法》，從財(cái)政、編制上給總統(tǒng)以支持。在總統(tǒng)的鼓動(dòng)下，針對(duì)緊張的美德關(guān)系，國會(huì)通過了武裝商船法案。在美國對(duì)德宣戰(zhàn)后，又通過了《兵役法》。

從上述事實(shí)不難看出，盡管美國國內(nèi)有著反戰(zhàn)力量的存在，但在總統(tǒng)的策劃下，最后國會(huì)還是支持了總統(tǒng)，表明總統(tǒng)在對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)，特別是參與歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)方面居于積極主動(dòng)的地位。但國會(huì)對(duì)何時(shí)參與戰(zhàn)爭(zhēng)及參與程度也起著重要作用。上述通過的一系列法案就是證明，表明國會(huì)在實(shí)質(zhì)上參與了戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程。

戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，總統(tǒng)方面表現(xiàn)出對(duì)國會(huì)的輕視。在1919年1月戰(zhàn)勝國召開的巴黎和會(huì)上，威爾遜未邀請(qǐng)任何參議員或著名的共和黨人參加美國代表團(tuán)，參加會(huì)議事項(xiàng)也未同參議院的對(duì)外關(guān)系委員會(huì)協(xié)商。由于1918年的國會(huì)選舉中共和黨人占多數(shù)，這就必然會(huì)引起國會(huì)與總統(tǒng)的矛盾。果然，在批準(zhǔn)和約問題上，國會(huì)展開了激烈的論戰(zhàn)。以亨利·卡伯特·洛奇為首的強(qiáng)硬派反對(duì)盟約第10條規(guī)定。認(rèn)為盟約第10條將把美國卷入歐洲爭(zhēng)端，剝奪國會(huì)行使依據(jù)憲法規(guī)定的宣戰(zhàn)權(quán)。結(jié)果條約在最后表決時(shí)沒有獲取國會(huì)的批準(zhǔn)。威爾遜總統(tǒng)未經(jīng)參議院協(xié)商就簽訂條約的做法，在美國歷史上是史無前例的，特別是這樣重大的戰(zhàn)爭(zhēng)協(xié)定。由此可見，美國總統(tǒng)在對(duì)外政策制定上由以前的協(xié)商，甚至是懼怕國會(huì)的不批準(zhǔn)變?yōu)楠?dú)斷專行。難怪國會(huì)反簽訂條約派認(rèn)為是在剝奪國會(huì)的宣戰(zhàn)權(quán)。

在兩次世界大戰(zhàn)期間，總統(tǒng)對(duì)外決策權(quán)的增長更為明顯。在三權(quán)分立的體制下，總統(tǒng)在對(duì)外事務(wù)中的地位和作用已經(jīng)超過了國會(huì)。這種總統(tǒng)與國會(huì)關(guān)系的不平衡首先來自于司法機(jī)關(guān)的司法判決。1936年最高法院在美國訴柯蒂斯—賴特出口公司案中裁決：“在國際關(guān)系領(lǐng)域中，總統(tǒng)是聯(lián)邦政府的唯一機(jī)關(guān)，享有十分微妙的、充分的和專有的權(quán)力?！弊罡叻ㄔ旱倪@一判決，從法律上確定了總統(tǒng)在外交決策中的主導(dǎo)地位。雖然條約簽訂的批準(zhǔn)權(quán)掌握在國會(huì)手中，但最高法院在1937年的“美國訴貝爾蒙特”和1942年的“美國訴平克”的審理中，認(rèn)為總統(tǒng)簽訂“行政協(xié)定沒有必要要求參議院的意見和贊同”。這一判決明顯有利于總統(tǒng)強(qiáng)化自己的外交權(quán)力，促使總統(tǒng)可以繞過國會(huì)，以具有跳躍性質(zhì)的行政協(xié)定處理對(duì)外關(guān)系。這實(shí)際上是擴(kuò)大了總統(tǒng)的締約權(quán)，縮小了國會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)。不過，由于一戰(zhàn)結(jié)束后，世界處于相對(duì)的和平時(shí)期，在實(shí)際的對(duì)外關(guān)系中，國會(huì)的外交權(quán)也有一定的增長，并在較重要的對(duì)外關(guān)系中通過立法的形式限制了總統(tǒng)的外交權(quán)。如上述提到的參議院否決《凡爾賽條約》就是一個(gè)例證，它否決了威爾遜建立國際大聯(lián)盟的設(shè)想。1935年，國會(huì)又通過《中立法》，規(guī)定一旦總統(tǒng)宣布存在交戰(zhàn)狀態(tài)，禁止向任何一方運(yùn)送武器。1936年2月，國會(huì)又對(duì)《中立法》作了補(bǔ)充，規(guī)定禁止向交戰(zhàn)國提供貸款?！吨辛⒎ā穼?shí)際上是制約總統(tǒng)把美國卷入戰(zhàn)爭(zhēng)中去，是試圖限制總統(tǒng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。當(dāng)然，總統(tǒng)在受到國會(huì)制約方面是有限度的，如總統(tǒng)在美國參戰(zhàn)前6個(gè)月在大西洋中部使美國武裝部隊(duì)介入了一場(chǎng)支持英國的“未經(jīng)宣布的海軍作戰(zhàn)”。另外，總統(tǒng)在亞洲和拉丁美洲也在積極推動(dòng)自己的外交活動(dòng)，甚至是軍事干涉?？傮w來說，這一時(shí)期國會(huì)雖然還在通過立法制約總統(tǒng)的外交權(quán)，但已屬于防范性的。實(shí)際上總統(tǒng)在外交決策中處于支配地位。

隨著戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻，美國總統(tǒng)在對(duì)外決策中的地位和作用日趨上升。羅斯福通過講演、談話號(hào)召人民放棄中立主義，參與到反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)中來，并獲取了多數(shù)人民的支持。1941年，在羅斯福的強(qiáng)力影響下，國會(huì)通過了《租借法案》。戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，羅斯福的外交決策權(quán)達(dá)到頂峰，也獲得了國會(huì)的一致支持。

二戰(zhàn)的勝利使美國在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的實(shí)力空前增長，其國際影響力是任何其他資本主義國家難以與之抗衡的。同時(shí)，由于以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營的形成，促使了美國和蘇聯(lián)在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的爭(zhēng)奪逐漸升級(jí)。在國際關(guān)系中，國家之間的熱戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粓?chǎng)沒有硝煙的冷戰(zhàn)。美國實(shí)力的急劇增長與冷戰(zhàn)格局的形成主導(dǎo)了戰(zhàn)后美國的對(duì)外政策，同時(shí)也影響了美國總統(tǒng)與國會(huì)外交權(quán)的消長。從整個(gè)美國的對(duì)外關(guān)系史來看，二戰(zhàn)至越戰(zhàn)是美國最主要的歷史發(fā)展時(shí)期，也是美國發(fā)展最快、影響最大的一個(gè)歷史時(shí)期。其對(duì)外政策的去向如何，直接影響著國際關(guān)系的格局，因?yàn)槊绹仁莾蓸O中的一極，同時(shí)又主宰著資本主義世界的政治經(jīng)濟(jì)體系。為適應(yīng)這種特殊的國際環(huán)境，美國總統(tǒng)與國會(huì)的外交決策權(quán)消長呈現(xiàn)出既復(fù)雜又微妙的關(guān)系，這一時(shí)期對(duì)外決策權(quán)在總統(tǒng)占主導(dǎo)地位的前提下，又在不同時(shí)段表現(xiàn)出不同特征。因此，對(duì)這一時(shí)期不能做簡(jiǎn)單的概括，需要詳細(xì)分析才能揭示真實(shí)的過程。正如美國著名對(duì)外政策學(xué)家杰里爾·A·羅賽蒂所說：“在冷戰(zhàn)年代的對(duì)外政策決策中，總統(tǒng)和行政部門制約著立法部門。與此同時(shí)，······總統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)地位既不是一夜之間得來的，也并非在整個(gè)冷戰(zhàn)期間絲毫未受到動(dòng)搖?！盵2]

具體來說，這一時(shí)期呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

1944—1950年，總統(tǒng)與國會(huì)在對(duì)外政策上形成了一種合作伙伴的關(guān)系。戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，特別是羅斯?？偨y(tǒng)的逝世，使得總統(tǒng)的人格特點(diǎn)和個(gè)人權(quán)威的影響力下降，總統(tǒng)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位略有下降。戰(zhàn)后的主要對(duì)外政策是歐洲重建，建立新的國際政治、經(jīng)濟(jì)體系，遏制社會(huì)主義，這就使得國會(huì)有機(jī)會(huì)大量參與這些政策的制定。這些因素決定了戰(zhàn)后初期總統(tǒng)與國會(huì)的合作關(guān)系。在歐洲重建中，國會(huì)在杜魯門總統(tǒng)的說服、動(dòng)員下，同意批準(zhǔn)了“馬歇爾計(jì)劃”。在總統(tǒng)與國會(huì)議員的共同參與下，國會(huì)批準(zhǔn)了參加聯(lián)合國、建立世界銀行、國際貨幣基金組織、關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定，批準(zhǔn)了向希臘和土耳其提供援助的“杜魯門主義”。最為值得注意的是參議院批準(zhǔn)了建立“北大西洋公約組織”和在歐洲常駐美國部隊(duì)，這在以前國會(huì)是沒有這種態(tài)度的。

這一時(shí)期的伙伴關(guān)系是以總統(tǒng)為核心的。國會(huì)對(duì)總統(tǒng)對(duì)外決策權(quán)予以支持和配合，當(dāng)然也離不開總統(tǒng)個(gè)人與議員的溝通和動(dòng)員?？偨y(tǒng)是對(duì)外決策的核心人物，重大的提議，如“馬歇爾計(jì)劃”、“杜魯門主義”及戰(zhàn)后建立新的政治、經(jīng)濟(jì)、國際秩序構(gòu)想，首先是由總統(tǒng)方提出的。這些都表明總統(tǒng)在處理重大外交活動(dòng)中的主動(dòng)性和優(yōu)先性。

1951—1955年，隨著社會(huì)主義陣營力量的增強(qiáng)，特別是隨著社會(huì)主義制度在東歐、中國及朝鮮半島的建立，促使一些保守的國會(huì)議員認(rèn)為，美國在這個(gè)世界上雖然取得了戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，但卻失去了和平。美國不能阻止社會(huì)主義國家的擴(kuò)大是因?yàn)槊绹鴥?nèi)部有同情社會(huì)主義者在出賣美國利益，于是“麥卡錫主義”盛行一時(shí)。杜魯門總統(tǒng)、艾奇遜、馬歇爾和政府中一些對(duì)外政策有影響的人都受到攻擊?！胞溈ㄥa主義”的盛行表明國會(huì)中保守主義勢(shì)力的抬頭，并試圖影響國家對(duì)外政策；表明總統(tǒng)與國會(huì)的合作關(guān)系出現(xiàn)裂痕，甚至是對(duì)抗。這種對(duì)抗的集中體現(xiàn)就是約翰·布里克于1953年提出憲法修正案，要求授權(quán)國會(huì)批準(zhǔn)達(dá)成一切國際行政協(xié)議。經(jīng)過近一年辯論，國會(huì)僅以一票之差未獲通過（60票對(duì)31票）。盡管布里克修正案未獲通過，但也充分表明了國會(huì)對(duì)總統(tǒng)的不信任態(tài)度。不過，這一時(shí)期持續(xù)的時(shí)間并不長。

1956—1969年，冷戰(zhàn)的進(jìn)一步升級(jí)，國內(nèi)各界對(duì)冷戰(zhàn)的一致支持，成為總統(tǒng)取得國會(huì)和美國社會(huì)支持的基礎(chǔ)。又由于“麥卡錫主義”的衰落，以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)關(guān)在處理對(duì)外事務(wù)中又獲取了國內(nèi)的信任。這兩個(gè)因素促成了國會(huì)在對(duì)外政策上任由總統(tǒng)行使權(quán)力而幾乎不加限制。這一時(shí)期是總統(tǒng)的權(quán)力和行使特權(quán)統(tǒng)治能力的全盛時(shí)期，即便總統(tǒng)所提出的對(duì)外政策曾遇到過嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，其次數(shù)也是絕少見的。雖然國會(huì)在諸如國防與外援等重要問題上很少全部答應(yīng)總統(tǒng)的要求，但一般總統(tǒng)提出建議，國會(huì)總是會(huì)予以批準(zhǔn)的。因?yàn)閲野踩囊蟊绕渌矫娑贾匾試鴷?huì)實(shí)際上放棄了憲法在對(duì)外政策方面賦予它的職能。按巴克斯的說法，國會(huì)的主要職能變成了使總統(tǒng)的決定法律化。

這一時(shí)期的重要外交決策就是如何對(duì)待越南戰(zhàn)爭(zhēng)問題。林登·約翰遜當(dāng)政時(shí)期，在國會(huì)未參與的情況下，就做出了使越南戰(zhàn)爭(zhēng)全面美國化的重要決策。這一決策實(shí)際上是把有關(guān)國家戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的重大決策問題任由總統(tǒng)實(shí)施。而總統(tǒng)自身在這一時(shí)期也較少地考慮國會(huì)的意見，認(rèn)為國會(huì)的參與已沒有多大必要性。當(dāng)1964年8月“東京灣事件”發(fā)生后，總統(tǒng)要求國會(huì)通過支持其采取行動(dòng)的議案后，議員們并沒有經(jīng)過認(rèn)真的討論，就以參議院的88對(duì)2票、眾議院的416對(duì)0票通過。這種空前的一致性表明了國會(huì)對(duì)總統(tǒng)的外交政策高度支持。

二、國會(huì)重新確立自己在外交決策中的地位時(shí)期 （越南戰(zhàn)爭(zhēng)以后）

從60年代末期開始，總統(tǒng)在對(duì)外決策中的地位逐漸下降，而國會(huì)試圖重新確立自己在外交決策中的地位，加強(qiáng)自身對(duì)外事務(wù)的影響。這種變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是從如何結(jié)束越南戰(zhàn)爭(zhēng)開始的。

早在1966年，國會(huì)議員已經(jīng)對(duì)美國在越南的政策感到不安，一些議員開始對(duì)越南政策提出批評(píng)，但這并沒有影響到國會(huì)對(duì)總統(tǒng)的支持。1967年，總統(tǒng)未經(jīng)參議員批準(zhǔn)，把駐越南的美軍人數(shù)增加到55萬人。但大量的人力和物力投入，并沒有使人們看到越南戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的曙光。至1969年，國會(huì)在越南戰(zhàn)爭(zhēng)問題上的爭(zhēng)論日趨激烈，最終以76票對(duì)19票通過了《國家承擔(dān)義務(wù)決議》，表示出國會(huì)對(duì)外交事務(wù)的關(guān)注。隨著越南戰(zhàn)爭(zhēng)的失利，特別是在“新春”攻勢(shì)后，許多美國人開始懷疑約翰遜總統(tǒng)指導(dǎo)戰(zhàn)爭(zhēng)的能力。越來越多的人開始主張從越南撤軍。在國際上，英國、法國和其他歐洲盟國也開始批評(píng)美國的越南政策。而1968年尼克松當(dāng)選總統(tǒng)后，亨利·基辛格提出了結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)的秘密計(jì)劃，但在結(jié)束前要提高軍事沖突水平。由于上述種種原因，以民主黨人占多數(shù)議席的國會(huì)必然要求加強(qiáng)國會(huì)權(quán)力，重新確立自己在外交決策中的權(quán)威。以如何結(jié)束越南戰(zhàn)爭(zhēng)為起點(diǎn)，國會(huì)與總統(tǒng)展開了一場(chǎng)爭(zhēng)奪外交決策權(quán)的激烈斗爭(zhēng)。

通過富布萊特主持的聽證會(huì)，國會(huì)議員們開始要求積極參與美國對(duì)外政策，要求總統(tǒng)和行政部門提供更多的信息，遇事與他們磋商，并要求直接參加決策。1973年，國會(huì)通過法案停止向美國在越戰(zhàn)中的軍事行動(dòng)撥款。隨著越戰(zhàn)的結(jié)束，國會(huì)要求重新確立權(quán)威的活動(dòng)更加強(qiáng)了。盡管尼克松總統(tǒng)曾予以否決，但國會(huì)還是通過了《1974年預(yù)算與扣押控制法》，這是國會(huì)重新確立權(quán)威的重要標(biāo)志。由于尼克松總統(tǒng)對(duì)國會(huì)加強(qiáng)自己對(duì)外權(quán)力的做法持抵制態(tài)度，并認(rèn)為國會(huì)是在剝奪自己作為總統(tǒng)所擁有的憲法上的對(duì)外權(quán)力，導(dǎo)致總統(tǒng)與國會(huì)之間矛盾的加深。當(dāng)“水門事件”出現(xiàn)時(shí)，尼克松總統(tǒng)不得不辭職。而尼克松總統(tǒng)的辭職反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化了國會(huì)控制外交決策的信心，并要求具體參與外交決策過程。

以越戰(zhàn)結(jié)束為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，以尼克松總統(tǒng)的下臺(tái)為標(biāo)志，美國總統(tǒng)與國會(huì)的外交權(quán)出現(xiàn)了新的相對(duì)平衡時(shí)期。尼克松以后的歷任總統(tǒng)，在外交事務(wù)中都與國會(huì)存在著矛盾和沖突，甚至發(fā)生對(duì)抗，出現(xiàn)危機(jī)。在尼克松—福特時(shí)期，其對(duì)蘇聯(lián)的緩和政策受到國會(huì)的阻撓；卡特總統(tǒng)任職期間，參議院拒絕批準(zhǔn)《第二階段限制戰(zhàn)略武器條約》，這對(duì)總統(tǒng)的外交戰(zhàn)略和對(duì)蘇政策是一個(gè)沉重的打擊；里根總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，國會(huì)對(duì)“伊朗門事件”實(shí)施調(diào)查，嚴(yán)重影響了總統(tǒng)進(jìn)一步推行其外交政策的信心。

這一時(shí)期，國會(huì)外交決策權(quán)上升的最重要表現(xiàn)，是針對(duì)越南戰(zhàn)爭(zhēng)通過了《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》。該法規(guī)定：（1）總統(tǒng)“盡可能”在出兵前與國會(huì)協(xié)商；（2）總統(tǒng)出兵后48小時(shí)內(nèi)向國會(huì)提交報(bào)告解釋其出兵的理由；（3）總統(tǒng)在報(bào)告國會(huì)后60天內(nèi)撤軍，除非國會(huì)已宣戰(zhàn)，或已延長60天至90天期限，或在美國遭受侵略時(shí)國會(huì)沒有開會(huì)；（4）在國會(huì)沒有宣戰(zhàn)和特別授權(quán)的情況下，國會(huì)兩院以聯(lián)合決議形式撤退在國外的美國軍隊(duì)（該法案的第4條受1983年聯(lián)邦最高法院對(duì)“移民規(guī)劃局訴查德哈”一案判決的影響，被認(rèn)為是立法否決而違反憲法）。

盡管美國國會(huì)的對(duì)外權(quán)力在越戰(zhàn)后呈上升趨勢(shì)，甚至從某種意義上說達(dá)到了與總統(tǒng)在外交權(quán)上的新的平衡，然而，這種新的平衡并不意味著像美國建國初期那樣，總統(tǒng)與國會(huì)的對(duì)外決策權(quán)是相等的。而是說這種新的平衡是在總統(tǒng)的對(duì)外決策權(quán)占優(yōu)勢(shì)地位下的平衡。在很大程度上，國會(huì)所爭(zhēng)取到的對(duì)外決策權(quán)具有形式上的和象征性的意義，而實(shí)質(zhì)的外交決策權(quán)還是掌握在總統(tǒng)手中。從雙方爭(zhēng)奪外交權(quán)的表現(xiàn)來看，總統(tǒng)一方只是在形式上部分滿足了國會(huì)參與對(duì)外決策的愿望和要求，但從實(shí)際后果來看，總統(tǒng)一方并沒有滿足國會(huì)的要求。如上文提到的《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》，從表面上來看，國會(huì)取得了對(duì)外派兵的部分參與權(quán)，只是在一定程度上限制了總統(tǒng)在國外使用武力的權(quán)力，但并沒有從根本上改變總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力上的主導(dǎo)地位。從《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》實(shí)施以后的歷史來看，美國總統(tǒng)在涉及到這一法案的情況下使用武力對(duì)外干涉計(jì)20次左右。包括印度支那的“馬亞格斯號(hào)”事件、試圖援救伊朗人質(zhì)、在黎巴嫩布置維持和平部隊(duì)、同利比亞的武裝沖突、在波斯灣對(duì)科威特油輪護(hù)航的恢復(fù)、對(duì)格林納達(dá)和巴拿馬的入侵以及在波斯灣布置50萬最終參戰(zhàn)的美國軍隊(duì)等等，這些事件總統(tǒng)都是在國會(huì)未參與的前提下倡議、提出并同意而調(diào)遣軍隊(duì)的。

盡管越戰(zhàn)以來美國國會(huì)為重新確立自己在外交領(lǐng)域中應(yīng)有的地位、削弱總統(tǒng)的非民主色彩的外交專權(quán)做了種種相當(dāng)有成效的努力，然而由于總統(tǒng)和國會(huì)自身功能特點(diǎn)不同、歷史演變的積淀和現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展造成的種種原因，國會(huì)要恢復(fù)自己在外交上與總統(tǒng)平等的權(quán)力和地位任重而道遠(yuǎn)?？梢灶A(yù)言，在未來的若干年內(nèi)，美國總統(tǒng)仍將保持自己在外交決策權(quán)上的優(yōu)勢(shì)地位。

[1]（美） S·F·比米斯.美國外交史（第一冊(cè)） [M].商務(wù)印書館，1985.228 ，201-206，280.

[2]（美） 杰里爾·A·羅賽蒂.美國對(duì)外政策的政治學(xué)[M].世界知識(shí)出版社，1997.274.

[責(zé)任編輯：賀春健]

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：1671-6531（2010）06-0008-03

2010-05-12

孫麗娟，女，吉林集安人，長春教育學(xué)院科研處副教授。