我國(guó)體育法制建設(shè)的回顧與探討

劉國(guó)忠，郭春玲

（西安體育學(xué)院，陜西西安710068）

我國(guó)體育法制建設(shè)的回顧與探討

劉國(guó)忠，郭春玲

（西安體育學(xué)院，陜西西安710068）

90年代以來(lái)我國(guó)體育法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，體育立法步伐加快，基本形成了體育法律，體育行政法規(guī)，部門(mén)規(guī)章和地方體育法規(guī)相配套的體育法律法規(guī)體系，體育執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督得到了加強(qiáng).隨著我國(guó)體育事業(yè)社會(huì)化和法治化的深入，建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，要加快促使《體育法》修改，抓緊制定完善落實(shí)《全民健身?xiàng)l例》的配套制度，加強(qiáng)體育執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，重點(diǎn)建設(shè)體育糾紛解決機(jī)制和制定體育產(chǎn)業(yè)法規(guī).

體育法制；體育立法；體育執(zhí)法與監(jiān)督

1 我國(guó)體育法制建設(shè)回顧

1.190 年代以來(lái)的體育法制建設(shè)

1.1.1 體育立法工作取得重要進(jìn)展

1995年8月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)體育法》，同年10月1日開(kāi)始實(shí)施.之后，以體育法為依據(jù)，國(guó)務(wù)院相繼頒布實(shí)施了《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》、《公共文化體育設(shè)施條例》和《反興奮劑條例》三部與體育直接相關(guān)的行政法規(guī). 2009年8月30日，國(guó)務(wù)院頒布了《全民健身?xiàng)l例》，2009年10月1日起實(shí)施，全民健身活動(dòng)被納入了法制軌道，與此同時(shí)，國(guó)家體育總局的立法工作和地方立法工作也得到了快速發(fā)展.目前，我國(guó)共頒布實(shí)施了1部體育法律、7部行政法規(guī)、37件部門(mén)規(guī)章和78件法規(guī)性文件、100多部地方性法規(guī)和地方人民政府規(guī)章[1]，這一時(shí)期我國(guó)體育立法初具規(guī)模，基本上形成了以體育法為核心，體育法規(guī)為重點(diǎn)，部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)為基礎(chǔ)的立法格局，為依法治體奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ).

1.1.2 體育執(zhí)法工作得到了重視和加強(qiáng)

在體育執(zhí)法工作過(guò)程中，體育行政部門(mén)的執(zhí)法主體地位進(jìn)一步得到確認(rèn)和體現(xiàn).如國(guó)家體育總局政策法規(guī)司作為承擔(dān)國(guó)家體育總局法制工作任務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其工作職能明確包括“負(fù)責(zé)體育行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作，承擔(dān)國(guó)家體育總局行政復(fù)議、行政訴訟及其他法律工作；承辦全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院交給國(guó)家體育總局的法律事務(wù)，配合全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)進(jìn)行體育執(zhí)法檢查”等.全國(guó)省市區(qū)體育行政部門(mén)設(shè)立政策法規(guī)處，不斷加強(qiáng)體育執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，開(kāi)展行政執(zhí)法培訓(xùn)工作，省級(jí)體育行政部門(mén)的公務(wù)員大部分經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，獲得了行政執(zhí)法崗位資格.各地普遍針對(duì)體育執(zhí)法工作的特點(diǎn)，對(duì)體育行政執(zhí)法機(jī)制進(jìn)行了積極的探索，建立了各種配套的體育執(zhí)法制度和措施.

1.1.3 體育行政部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督開(kāi)始啟動(dòng)，并積累一些有益的成功經(jīng)驗(yàn)

《體育法》頒布實(shí)施后，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)多次組織體育法執(zhí)法調(diào)研和執(zhí)法檢查工作.先后對(duì)北京、湖南、四川、江西、遼寧等地貫徹實(shí)施《體育法》的情況進(jìn)行了調(diào)研和檢查.從1997年起，福建、陜西、北京、廣東等省、區(qū)、市體育行政部門(mén)會(huì)同當(dāng)?shù)厝舜蠛驼訌?qiáng)了體育法的執(zhí)法監(jiān)督檢查.近年來(lái)，各地在體育行政執(zhí)法的實(shí)際操作中，制止和糾正了一些體育違法行為，有效地維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)了體育事業(yè)發(fā)展，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn).如河北省制定并實(shí)施了體育部門(mén)錯(cuò)案和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法、體育行政執(zhí)法檢查程序、體育行政處罰聽(tīng)證制度、體育行政復(fù)議制度和體育行政執(zhí)法人員工作制度，形成了較為完善的執(zhí)法監(jiān)督制度體系[2].其他地區(qū)也根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r和特點(diǎn)，日益強(qiáng)化了行政執(zhí)法素質(zhì)，提高行政執(zhí)法水平.

2 我國(guó)體育法制建設(shè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1 立法方面

2.1.1 法律法規(guī)不健全，高層次立法少，法律規(guī)定不完善，法律調(diào)整不平衡

目前不僅沒(méi)有能全面規(guī)范和促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)，也缺少針對(duì)具體的體育競(jìng)賽表演市場(chǎng)、體育健身娛樂(lè)市場(chǎng)、體育用品市場(chǎng)、體育中介市場(chǎng)、體育無(wú)形資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)和利用等方面的法規(guī).促進(jìn)和規(guī)范體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)范體育糾紛的解決是困擾體育改革發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題.我國(guó)體育的產(chǎn)業(yè)化和職業(yè)化進(jìn)程使體育糾紛的數(shù)量增多，而且復(fù)雜多樣.在我國(guó)，體育糾紛的解決有兩種渠道，一是體育組織內(nèi)部解決，二是體育訴訟[3].但是，由于各體育組織對(duì)運(yùn)動(dòng)員、運(yùn)動(dòng)隊(duì)以及俱樂(lè)部的救濟(jì)渠道不暢，體育訴訟耗時(shí)費(fèi)力，所以體育糾紛不能很好的得以解決.對(duì)于體育糾紛的解決，國(guó)際上通行的做法是體育仲裁.在我國(guó)，《體育法》第33條規(guī)定：“在競(jìng)體育活動(dòng)中發(fā)生糾紛,由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁.體育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立辦法和體育仲裁范圍由國(guó)務(wù)院另行定.”而《體育法》實(shí)施后的十余年,國(guó)務(wù)院并沒(méi)有依此制訂具體的體仲裁制度,我國(guó)現(xiàn)有的體育糾紛解決機(jī)制,難以滿足體育事業(yè)的發(fā)展需要.

截止目前，我國(guó)體育法律體系由1件法律、7件行政法規(guī)、37件部門(mén)規(guī)章，78件法規(guī)性文件和100多部地方性法規(guī)和地方人民政府規(guī)章構(gòu)成，可以看出調(diào)整我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的全國(guó)性法律和法規(guī)明顯偏少.

法律規(guī)定過(guò)于宏觀，剛性不足，卻乏法律責(zé)任與相應(yīng)的法律行為呼應(yīng).現(xiàn)行《體育法》法律責(zé)任一章只有6個(gè)條款，無(wú)法與通篇設(shè)定的行為模式形成呼應(yīng)，難免使有些體育行為模式的規(guī)定形同虛設(shè)，影響了國(guó)家意志的貫徹和實(shí)現(xiàn).例如《體育法》對(duì)侵占體育場(chǎng)地作出禁止性規(guī)定,《公共文化育設(shè)施條例》對(duì)改變公共體育設(shè)施用途提出了程序方面具體要求,但是,由于缺少相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定,也沒(méi)有確的執(zhí)法主體,體育場(chǎng)地被侵占破壞的現(xiàn)象在國(guó)內(nèi)時(shí)有發(fā)生,且多為政府行為[4].

總體看調(diào)整競(jìng)技體育的法規(guī)多，調(diào)整群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)方面的法規(guī)少；部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件以調(diào)整體育內(nèi)部關(guān)系和競(jìng)技體育為主，地方立法以調(diào)整體育經(jīng)濟(jì)為主.

2.1.2 現(xiàn)行法律已嚴(yán)重滯后于體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，修改又難以實(shí)行

《體育法》是我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)的體育法律，是體育事業(yè)發(fā)展的基本法，對(duì)于貫徹落實(shí)憲法原則、保障公民的體育權(quán)利，對(duì)于依法治體、促進(jìn)體育事業(yè)和體育法制的發(fā)展起到了極其重要的作用.十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，體育事業(yè)的發(fā)展環(huán)境和需求呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)，《體育法》不能很好滿足體育現(xiàn)實(shí)需要的各種問(wèn)題日益暴露出來(lái)，體育法制建設(shè)的諸多困境度都有待于《體育法》的修改而得以解脫.作為一部調(diào)整涉及體育發(fā)展整體性、全局性問(wèn)題的體育基本法，對(duì)其修改完善勢(shì)在必行.然而全國(guó)人大常委會(huì)在2008年10月發(fā)布的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃中，64項(xiàng)將審議或可能審議的立法項(xiàng)目中，并不包括《體育法》[5].這就意味著,按正常的立法進(jìn)程，在2013年前,《體育法》不會(huì)被列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法修改議程中.

2.2 體育執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督方面

在體育法制建設(shè)中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象多有發(fā)生.體育執(zhí)法的主動(dòng)作為普遍有限，各級(jí)體育行政部門(mén)都存在著行政執(zhí)法職能缺失的現(xiàn)象,由國(guó)家體育總局政策法規(guī)司主導(dǎo)的全國(guó)體育法執(zhí)法監(jiān)督，在系統(tǒng)內(nèi)尚未形成常規(guī)有效的自我監(jiān)督機(jī)制，在體育執(zhí)法的外部，權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)體育行政執(zhí)法的監(jiān)督相對(duì)較弱，體育執(zhí)法和體育執(zhí)法監(jiān)督度有待于加強(qiáng).

3 我國(guó)體育法制建設(shè)發(fā)展中現(xiàn)存問(wèn)題的成因分析

對(duì)于我國(guó)體育法制建設(shè)中存在的問(wèn)題，究其原因，筆者認(rèn)為有如下幾點(diǎn)：

3.1 我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)制約了我國(guó)體育法制建設(shè)的發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行法律由七個(gè)部門(mén)法組成，分別是憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、社會(huì)法、訴訟和非訴訟程序法.雖然現(xiàn)行體育法規(guī)屬于行政法領(lǐng)域，但體育與教育、科技、文化醫(yī)療衛(wèi)生一樣，都是社會(huì)事業(yè)的組成部分，從這個(gè)角度來(lái)理解，體育領(lǐng)域的立法可以被視為社會(huì)領(lǐng)域立法.改革開(kāi)放以來(lái)，立法工作要服從和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，因此，從國(guó)家立法到地方立法都出現(xiàn)重視經(jīng)濟(jì)立法輕視社會(huì)立法的現(xiàn)象.

發(fā)展的不平衡在體育事業(yè)中也很突出.體育事業(yè)內(nèi)部競(jìng)技體育當(dāng)先，群眾體育、學(xué)校體育和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，各地區(qū)體育資源與體育需求極不平衡，要從立法的高度來(lái)確認(rèn)這種多元化的體育發(fā)展模式，就需原則性與靈活性相結(jié)合，因時(shí)因地制宜，從而使我國(guó)體育立法剛性不足，系統(tǒng)化程度差.

3.2 對(duì)體育的社會(huì)功能認(rèn)識(shí)不夠，立法重視不足

體育作為一種發(fā)自民間的活動(dòng)，長(zhǎng)久以來(lái)游離于國(guó)計(jì)民生之外，體育的社會(huì)功能大多體現(xiàn)團(tuán)結(jié)民眾，振奮民族精神，為國(guó)增光等，在立法層面體育豐富的社會(huì)功能和價(jià)值被忽略，民眾的健康權(quán)利、休閑權(quán)利和體育的社會(huì)化與市場(chǎng)化發(fā)展沒(méi)有引起立法的足夠重視.

3.3 體育體制尚處于改革階段，一些基本的體育關(guān)系還沒(méi)有穩(wěn)定下來(lái)

體育管理體制改革是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，事關(guān)體育發(fā)展全局.體育體制的深化改革使許多體育關(guān)系處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，要合理規(guī)范，又要分階段推進(jìn)，它內(nèi)在的要求著體育法規(guī)政策具有包容性和機(jī)動(dòng)性，立法處于兩難境地.

3.4 體育執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督?jīng)]有相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)范

與體育立法相比，在我國(guó)體育法制建設(shè)中體育執(zhí)法與監(jiān)督更為虛弱.長(zhǎng)期以來(lái)我們呼吁加強(qiáng)體育法制宣傳，增強(qiáng)體育執(zhí)法意識(shí)，以使現(xiàn)有的體育法律法規(guī)得以執(zhí)行落實(shí).法制宣傳教育固然重要，但我國(guó)體育執(zhí)法監(jiān)督得不到加強(qiáng)的根本原因是沒(méi)有相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)范執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督正常進(jìn)行.

4 推動(dòng)我國(guó)未來(lái)體育法制建設(shè)的幾點(diǎn)思考

4.1 深化體育體制改革，穩(wěn)定基本的體育關(guān)系

體育體制改革關(guān)系著我國(guó)體育未來(lái)的發(fā)展格局，也制約著體育法制建設(shè)的發(fā)展.各級(jí)體育行政機(jī)關(guān)要從“辦體育”向“管體育”轉(zhuǎn)變，理順行政機(jī)關(guān)與體育組織的關(guān)系，各體育組織實(shí)體化并與體育行政機(jī)關(guān)合理分權(quán).行政機(jī)關(guān)將工作重點(diǎn)放在社會(huì)體育的保障，公共體育設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和利用，體育產(chǎn)業(yè)的管理等方面，為體育立法呈現(xiàn)一個(gè)基本穩(wěn)定的體育關(guān)系.這樣體育行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法資格才能得以彰顯，執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的力度和廣度得以加強(qiáng).

4.2 繼續(xù)加大推動(dòng)《體育法》修改的工作力度

由于現(xiàn)行《體育法》本身的缺陷，以及我國(guó)體育事業(yè)自《體育法》頒布后發(fā)生的深刻變化，對(duì)體育法修改的討論已持續(xù)了十余年，雖然，在2013年前，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有修改《體育法》的計(jì)劃.我們?nèi)砸哟笸苿?dòng)《體育法》修改的工作力度，爭(zhēng)取促使全國(guó)人大常委會(huì)能盡快的將《體育法》的修改列入計(jì)劃.

4.3 重點(diǎn)建設(shè)體育糾紛解決機(jī)制和制定體育產(chǎn)業(yè)管理法規(guī)

如前所述我國(guó)體育糾紛的解決需要引入仲裁體制，1995年《中華人民共和國(guó)體育法》第33條的授權(quán)性規(guī),國(guó)務(wù)院應(yīng)以行政法規(guī)的形式,建立體育仲裁制度.而務(wù)院在《立法法》出臺(tái)前,一直沒(méi)有制訂有關(guān)體育仲裁的行政法規(guī).根據(jù)2001年《立法法》第8條的規(guī)定,訴訟仲裁制度只能制訂法律,也就是說(shuō),仲裁事務(wù)屬于全國(guó)大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán).考慮體育仲裁在全國(guó)立法范圍的影響較小，促使國(guó)家層面出臺(tái)《體育仲裁法》的可能較小，現(xiàn)實(shí)的情形要求盡快完善體育組織內(nèi)部的救濟(jì)制度，加大司法介入的程度.

在我國(guó)體育事業(yè)的整體發(fā)展中，體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為重要的組成部分，并有強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭.在沒(méi)有高位的體育產(chǎn)業(yè)管理法規(guī)的情況下，行政主管部門(mén)要依照行政職能分工，制定相應(yīng)的行政法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范相應(yīng)的體育產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)秩序，保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益.

4.4 加快制定落實(shí)《全民健身?xiàng)l例》的配套制度，借助落實(shí)《全民健身?xiàng)l例》的契機(jī)，加大體育法制宣傳，重點(diǎn)進(jìn)行體育執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的制度建設(shè)

《全民健身?xiàng)l例》于2009年10月1日起頒布后，國(guó)家體育總局、文明辦、教育部、國(guó)家民委等二十余部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)<全民健身?xiàng)l例>的通知》（體群字）[2009]181號(hào))，之后國(guó)家體育總局又下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)落實(shí)<全民健身?xiàng)l例>推動(dòng)各級(jí)政府依法履行職責(zé)的通知》(體群字[2009]207號(hào))，將進(jìn)一步推動(dòng)《全民健身?xiàng)l例》和其他體育法規(guī)的實(shí)施，加大體育執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督.體育界應(yīng)抓住這個(gè)時(shí)機(jī)，將一些地方行政部門(mén)在體育執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的制度建設(shè)上取得的成就在全國(guó)范圍推行，使體育執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督切實(shí)得以加強(qiáng).

5結(jié)語(yǔ)

建設(shè)法治國(guó)家，依法治國(guó)是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的路徑選擇，依法治體是我國(guó)體育事業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)，是我國(guó)實(shí)施體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的堅(jiān)實(shí)保障.在體育法制建設(shè)全面納入國(guó)家法制建設(shè)的同時(shí)，我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)體育法制建設(shè)的不足，抓住機(jī)遇，大力加強(qiáng)體育法制建設(shè)，為依法治體打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ).

〔1〕http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1452/n31 748/155168.html.

〔2〕于善旭.對(duì)我國(guó)體育法制建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的思考[J].科學(xué)與體育，2001，22（6）：24.

〔3〕郭樹(shù)理.體育糾紛的多元機(jī)制探討—比較法與國(guó)際法的視野[M].法律出版社，2004.

〔4〕袁古潔.我國(guó)體育法制建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].體育科學(xué)，2009，29(8):26-31.

〔5〕http://zhuanti.sport.cn/tyf10/news/2005-09-05/ 663151.htm.

G812.0

A

1673-260X（2010）11-0099-03