我國能源利用效率法律制度探析

李文練

（西南政法大學(xué),重慶 400031）

我國能源利用效率法律制度探析

李文練

（西南政法大學(xué),重慶 400031）

能源與人類社會的發(fā)展息息相關(guān)，目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中能耗高，能源利用效率低，成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸，當(dāng)前解決能源和環(huán)境問題的一個(gè)關(guān)鍵就是要提高能源的利用效率。因此，我們有必要厘清我國的能源利用現(xiàn)狀與問題以及能源利用效率法律制度存在的不足，在借鑒國外能源利用效率的法律制度和政策的基礎(chǔ)上，完善我國能源利用效率的法律制度。

能源利用；能源效率；法律制度

能源是為人類的生產(chǎn)和生活提供各種能力和動(dòng)力的物質(zhì)資源，是國民經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。能源問題事關(guān)國計(jì)民生，已經(jīng)成為國際環(huán)境與發(fā)展考慮的核心問題。同時(shí)，能源問題對國際政治的影響也日漸緊密，世界各國在制定外交戰(zhàn)略和處理對外關(guān)系時(shí)越來越注重能源因素。當(dāng)前解決能源和環(huán)境問題的一個(gè)關(guān)鍵就是要節(jié)約能源、提高能源的利用效率。國際能源機(jī)構(gòu)在一份公告中表示，面對能源供應(yīng)安全及全球氣候變化問題，各國政府短期內(nèi)能采取的最佳辦法就是提高能源利用效率。[1]

1 我國能源利用面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

1.1 能源供求矛盾突出

隨著我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，能源需求會持續(xù)較快增加，對能源供給形成巨大壓力，石油天然氣等傳統(tǒng)能源的對外依存度將進(jìn)一步提高。首先，從20世紀(jì)90年代開始，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入重工業(yè)化階段，重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重不斷上升。其次，城市化進(jìn)程加快會使人均能源需求大幅增加，因?yàn)槌擎?zhèn)人均能耗為農(nóng)村的3.5倍。再次，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級拉動(dòng)能源需求增加，特別是私人汽車的迅猛增加使未來石油需求大大提高。因此，未來能源需求的大幅增長不可避免。

石油仍然是最重要的單種燃料，不過其所占的比例從35%降到了32%。煤炭的比例將從25%上升到28%，天然氣的比例將從21%上升到22%。在2005年至2030年期間，從絕對數(shù)量上看，在所有一次能源品種中煤炭的需求增幅最大，天然氣和石油緊隨其后。煤炭需求在2005年至2015年期間將猛增38%，到2030年將增加73%，增長速度高于前幾期《展望》中預(yù)測的增長值[2]。

1.2 能源利用效率低下

國家發(fā)改委能源局2005年公布，中國能源消費(fèi)總量已經(jīng)位居世界第二，約占世界能源消費(fèi)總量的13.56%。中國人均煤炭、石油、天然氣資源量僅為世界平均水平的60%、10%和5%，但每噸標(biāo)準(zhǔn)煤的產(chǎn)出效率僅相當(dāng)于日本的10.3%、歐盟的16.8%、美國的28.6%。每立方米水的產(chǎn)出效率，世界平均是37美元，中國只有2美元，而英國是93美元，日本是55美元，德國是51美元。

目前我國能源利用效率為33%左右，比發(fā)達(dá)國家低近10個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)有關(guān)分析，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低高能耗行業(yè)的比重、增加高附加值產(chǎn)品的比重以及居民生活用能優(yōu)質(zhì)化等措施，我國“十五”期間國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值能耗總節(jié)能潛力達(dá)4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。

1.3 環(huán)境污染現(xiàn)狀嚴(yán)重

自工業(yè)革命以來，人類正在以可怕的速度破壞生態(tài)環(huán)境，人類社會面臨著生存的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，水土流失、森林銳減、物種滅絕、資源枯竭、全球氣候變暖、環(huán)境污染……人與自然的平衡關(guān)系遭到嚴(yán)重破壞，這種全球性的環(huán)境危機(jī)，已經(jīng)威脅到人類與自然系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展。根據(jù)世界銀行估計(jì),每年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失與GDP的比例高達(dá)10%。由煤炭燃燒形成的酸雨造成的經(jīng)濟(jì)損失每年超過1 100億元人民幣。自20世紀(jì)90年代中期以來,中國經(jīng)濟(jì)增長中有2/3是在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的?！妒澜绨l(fā)展指標(biāo)2006》指出世界上污染最嚴(yán)重的20個(gè)城市我國占了13個(gè)。

2 我國能源利用效率法律制度存在的問題

2.1 法律法規(guī)體系不健全、可操作性不強(qiáng)

在能源立法上，20世紀(jì)80年代以來，我國先后制定了 《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等有關(guān)能源的重要法律，并根據(jù)形勢的發(fā)展對部分法律予以了修訂。但能源法律法規(guī)體系仍然不夠健全，存在諸多立法空白。目前我國缺乏一部能源領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性法律。石油、天然氣、原子能等領(lǐng)域的能源專門法至今缺位?，F(xiàn)行能源法律存在諸多立法空白，已有能源立法主要調(diào)整的是能源的開發(fā)、利用等行為，而對能源產(chǎn)品的銷售和服務(wù)缺少規(guī)范。同時(shí)缺少能源公共事業(yè)法，一些能源立法已跟不上時(shí)代步伐，不能適應(yīng)目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)予修訂。其次，法律的可操作性不強(qiáng)，立法質(zhì)量不高。配套法規(guī)的制定跟不上需要，法律的修改不及時(shí)。

2.2 重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能情況不容樂觀

政府部門是能源消費(fèi)的重要部門，據(jù)測算，2005年，政府機(jī)構(gòu)能源消費(fèi)量達(dá)8 700多萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占全國終端能源消費(fèi)量的7%，而且，其增長速度高于全國能源消費(fèi)量的增長速度。2008年，全國黨政機(jī)關(guān)能源消費(fèi)占全國終端能源消費(fèi)的7%左右，人均耗電量是城鎮(zhèn)居民的10倍多。

重點(diǎn)用能單位是我國的耗能大戶。統(tǒng)計(jì)顯示，鋼鐵、有色、煤炭、電力化工等行業(yè)的922家重點(diǎn)耗能企業(yè)的能源消耗占全國一次能源消費(fèi)總量的31.5%。建筑行業(yè)也是能源消耗的重點(diǎn)領(lǐng)域。按照目前的建筑能耗狀況，到2020年中國建筑能耗將比2004年增加2.5億噸/年標(biāo)煤和新增耗電5800～6300億度/年，總計(jì)折合電力約1.3萬億度，新增量相當(dāng)于目前建筑總能耗的1.3倍。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，隨著城市發(fā)展，建筑將超越工業(yè)、交通等其他行業(yè)而最終居于社會能源消耗的首位，達(dá)到33%左右[3]。

2.3 節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和能效標(biāo)識制度缺位

標(biāo)準(zhǔn)是從源頭控制能耗的技術(shù)措施和政策手段。節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)實(shí)施節(jié)能管理的基礎(chǔ)，又是政府加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)管的依據(jù)。2008年8月28日，國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布了GB/T22336-2008《企業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系編制通則》，作為一項(xiàng)指導(dǎo)企業(yè)編制節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系的國家標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了企業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系的編制原則和要求、企業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系的層次結(jié)構(gòu)、企業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系的編制格式。然而，目前我國節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全，甚至個(gè)別企業(yè)還是空白，同時(shí)措施不配套，標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量還不高，缺乏充分的信息交流以及政府的有力引導(dǎo)。

能效標(biāo)識是各國積極采取的節(jié)能手段之一。我國能效標(biāo)識制度自2005年3月1日實(shí)施以來，累計(jì)節(jié)電900億千瓦時(shí)，折合3 000多萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。可見，我國能效標(biāo)識制度得到了國家的重視也取得了一定成效，但由于建立時(shí)間比較短，難免存在不足之處，主要表現(xiàn)在：首先，能效標(biāo)識制度體系不完善，能效標(biāo)識覆蓋產(chǎn)品范圍較小，且缺少相關(guān)企業(yè)的積極參與。其次，監(jiān)管力度不足，相關(guān)管理辦法沒有就違規(guī)企業(yè)和產(chǎn)品的處罰作出詳細(xì)的規(guī)定，也沒有制訂出與之相配套的強(qiáng)制推廣措施，這就極易給推銷違規(guī)產(chǎn)品的違規(guī)企業(yè)鉆空子。

2.4 執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力

在法的實(shí)施過程中，還存在大量有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、監(jiān)督不力的情況。我國在推行提高能效的過程中，法律機(jī)制發(fā)揮的作用還不夠，法制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義和執(zhí)行難的問題時(shí)有發(fā)生，一些公職人員濫用職權(quán)，知法犯法，嚴(yán)重?fù)p害了國家和人民的利益。真正將提高能源效率納入法制化的軌道還有相當(dāng)?shù)木嚯x。另外，對違法行為處罰力度明顯不夠。例如，新節(jié)能法在重點(diǎn)用能單位的監(jiān)督管理方面，從管理內(nèi)容到處罰措施雖都有規(guī)定，但違規(guī)處罰力度仍有所偏輕。

3 我國能源利用效率法律制度的改進(jìn)對策

3.1 建立健全能源法律法規(guī)體系

運(yùn)用法制手段規(guī)范和調(diào)節(jié)能源開發(fā)利用活動(dòng)，是世界各國的通行做法。如何科學(xué)、合理地開發(fā)利用能源，能源法起著重要的規(guī)制作用。對于推動(dòng)企業(yè)節(jié)能，單純依靠市場調(diào)節(jié)往往失靈，法律強(qiáng)制手段必須發(fā)揮作用?？茖W(xué)管理要解決的就是建立一個(gè)能夠支持科學(xué)用能的法律政策環(huán)境[4]。我們應(yīng)該完善相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮法律手段在提高能源利用效率中的作用，運(yùn)用法律手段保護(hù)和利用能源是現(xiàn)代社會的必然選擇。因此必須增加法律的可操作性，抓緊制定配套法律法規(guī)，對已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的法律法規(guī)要及時(shí)修訂。

3.2 推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)約能源和提高能效

提高能效，必須政府先行。僅全國政府機(jī)構(gòu)就有6億平方米公共建筑，如果按節(jié)能50%的目標(biāo)進(jìn)行改造，每年就可節(jié)約1 800萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳數(shù)量30萬噸。抓好政府機(jī)構(gòu)的節(jié)能工作對于社會將起到示范和帶頭作用，因此有必要以法律的形式明確政府的節(jié)能義務(wù)，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的節(jié)能管理。其次，監(jiān)管重點(diǎn)用能單位的節(jié)能工作，對于緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的能源和環(huán)境約束具有重要意義。再次，有必要規(guī)定建筑方面的節(jié)能制度和管理措施，同時(shí)政府部門要編制相關(guān)領(lǐng)域的節(jié)能規(guī)劃，制定相關(guān)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等，而具體的問題則由專門法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。

3.3 建立節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和能效標(biāo)識制度

政府對節(jié)能工作的管理涉及很多方面，要把政府的節(jié)能監(jiān)管建立在法制基礎(chǔ)上，必須建立科學(xué)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，我國的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)還不健全，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確有關(guān)部門組織制定強(qiáng)制性的用能產(chǎn)品和設(shè)備能源效率標(biāo)準(zhǔn)、高耗能產(chǎn)品單位能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，并對健全建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、交通運(yùn)輸營運(yùn)車船的燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)等提出要求[5]。

我國雖已確立能效標(biāo)識制度，但還存在不足，應(yīng)進(jìn)一步完善。首先要認(rèn)真貫徹實(shí)施《能源效率標(biāo)志管理辦法》，國家相關(guān)部門要加大市場監(jiān)管以及查處違規(guī)企業(yè)和產(chǎn)品的力度。其次根據(jù)各種終端用能設(shè)備的節(jié)能潛力、預(yù)期效益、相關(guān)機(jī)構(gòu)的能力、國際一致性等因素，制定終端用能設(shè)備能效標(biāo)識以及配套標(biāo)準(zhǔn)，從而提高用能產(chǎn)品的能源效率、促進(jìn)市場競爭、減少污染物的排放，保護(hù)環(huán)境。

3.4 加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化法律責(zé)任

首先要建立政府節(jié)能工作責(zé)任制度，實(shí)行節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能評價(jià)考核制度。政府各部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)依法履行與節(jié)能有關(guān)的管理職責(zé)，細(xì)化地方政府考核體系中的節(jié)能指標(biāo)，使其具有可操作性。對于工作中監(jiān)督管理不到位的政府及其部門，主要領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)公眾參與，保證政府工作的公開透明。其次要提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度，切實(shí)解決“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象。相關(guān)能源立法對違法行為的處罰力度偏輕，而適當(dāng)加大處罰力度會更有利于今后節(jié)能工作的開展。只有強(qiáng)化能源法律法規(guī)中的法律責(zé)任，才能對違法者形成強(qiáng)有力的威懾，以保證節(jié)能工作的順利進(jìn)行，提高我國的能源利用效率，為構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會提供有力保障。

[1]國際能源機(jī)構(gòu)敦促各國提高能源利用率[EB/OL].http://www.in-en.com/article/html/energy_1841184141129947.html,2010—06—10.

[2]鳳凰網(wǎng).新能源無法替代化石能源[EB/OL].http://finance.ifeng.com/news/industry/20091224/1624576.html，2010—07—01.

[3]國際新能源網(wǎng).中國建筑能耗趨勢與建筑節(jié)能的重要問題[EB/OL].http://www.in-en.com/newenergy/html/newenergy-0845084586331927.htm.

[4]莫神星.節(jié)能減排機(jī)制法律政策研究[M].北京:中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2008：102.

[5]孫佑海.能源立法——實(shí)現(xiàn)能源安全的有力保障[J].法學(xué)雜志,2007(5).

The Problem and Strategy of Improving Legal System of Energy Efficiency

LI Wenlian
(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 400031,China)

The development of human society is related to energy.At present,in the process of economic development in our country,the high energy consumption and the low efficiency has become a bottleneck to restrict the economic development.Now,the key of solving the problems on energy and environment is to improve energy efficiency.So,it is necessary to learn the situation of energy use and the existing insufficiency of legal system of energy efficiency.Using the experience of other countries,we will improve the legal system of energy efficiency.

energy use;energy efficiency;legal system

D920.0

A

1674－5787（2010）05－0033－03

2010-08-30

李文練（1985—），女，廣西桂林人，西南政法大學(xué)2008級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

責(zé)任編輯 田 艾