鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化的路徑選擇與對(duì)策思考

(內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué) 農(nóng)學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特010020)

在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),推進(jìn)政治體制改革和政治文明建設(shè)的背景下,財(cái)政民主化進(jìn)程已成為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的基本趨勢(shì),同時(shí)財(cái)政民主化也是推動(dòng)我國(guó)民主政治一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又可行的切入點(diǎn)。在推進(jìn)公共財(cái)政體制民主化改革中,穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化改革,應(yīng)當(dāng)是一個(gè)切實(shí)可行的突破口。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化的總體思路與基本原則

(一)總體思路:構(gòu)建農(nóng)村財(cái)政公共選擇機(jī)制

基于當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況以及目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中存在的各種矛盾和弊端,應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮解決,可考慮從推進(jìn)基層民主的建設(shè)、構(gòu)建農(nóng)村財(cái)政公共選擇機(jī)制入手。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制的落實(shí)和完善,既是我國(guó)一項(xiàng)根本政治制度,也是我國(guó)農(nóng)村財(cái)政公共選擇機(jī)制的基礎(chǔ)。形成規(guī)范的公共財(cái)政選擇機(jī)制,就是要體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的精神。這是構(gòu)筑公共財(cái)政框架的基礎(chǔ)和核心,也是構(gòu)筑公共財(cái)政框架的重點(diǎn)和難點(diǎn)。公共財(cái)政所蘊(yùn)含的一個(gè)非常關(guān)鍵的主題,就是在理財(cái)上實(shí)現(xiàn)法制化的公共選擇。通過公共選擇機(jī)制的確立和規(guī)范,推動(dòng)我國(guó)憲政制度改革與完善。所謂憲政,就是依據(jù)憲法來治理國(guó)家的民主政治,是建立在社會(huì)契約基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政體。財(cái)政民主化所要求的是,公眾依法通過一定的程序和方式,行使對(duì)國(guó)家財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)。布坎南(JoBuchanan)認(rèn)為政府應(yīng)該是立憲政府,用立憲的方法來限制政府的財(cái)政自由,進(jìn)行財(cái)政立憲,對(duì)支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等決策,同時(shí)通過憲法明確各級(jí)政府的收支。他認(rèn)為只有通過公共選擇,把選民個(gè)人的偏好轉(zhuǎn)換為集體偏好,才能提供最佳的公共產(chǎn)品;通過公共選擇這種選民偏好的民主表達(dá)機(jī)制,用憲法來規(guī)范政府的財(cái)政支出行為,使選民的偏好得到充分表達(dá),體現(xiàn)財(cái)政支出的民主化。在現(xiàn)代社會(huì),憲政幾乎成了法制與民主的代名詞,憲政的國(guó)家必須是民主的,民主的國(guó)家必須是憲政的。從發(fā)達(dá)的國(guó)家的實(shí)踐看,憲政制度下的公共財(cái)政要求依托于法制在社會(huì)公共領(lǐng)域中活動(dòng)的政府經(jīng)濟(jì)行為,公共財(cái)政規(guī)則和制度必須是高度透明的。公共財(cái)政制度可以理解為由納稅人代表——議會(huì)具有最終決定權(quán)的制度。我國(guó)憲法(第二條)規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民”,全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)代表全中國(guó)人民當(dāng)家作主、當(dāng)家理財(cái),是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。現(xiàn)階段的關(guān)鍵問題是,我國(guó)人民代表大會(huì)制度中已經(jīng)確立的基本原則在現(xiàn)實(shí)中并沒有得到很好的貫徹,所體現(xiàn)的關(guān)系在實(shí)踐中也沒有得到很好的處理。如對(duì)最大的弱勢(shì)群體——農(nóng)民群體利益的長(zhǎng)期忽略就說明了這一點(diǎn)。

農(nóng)村公共選擇機(jī)制的構(gòu)建,其實(shí)質(zhì)是要進(jìn)一步完善基層財(cái)政人民代表大會(huì)制度,保障憲法賦予人民的權(quán)利。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中要進(jìn)行體制創(chuàng)新,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的決策充分反映農(nóng)民的意愿,能體現(xiàn)公共財(cái)政的公平、公正和效率原則。通過構(gòu)建農(nóng)村公共選擇機(jī)制,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的民主化,真正落實(shí)法律賦予人民的權(quán)利,體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政為農(nóng)民服務(wù)的宗旨要求。

(二)基本原則:既借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn),更立足我國(guó)國(guó)情

國(guó)外基層地方財(cái)政民主化的理論成果和實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn),值得我們學(xué)習(xí)和借鑒,但也應(yīng)注意到,由于我國(guó)與西方國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,政治文化傳統(tǒng)各異,不能照搬西方國(guó)家的民主模式。我國(guó)的財(cái)政民主化進(jìn)程應(yīng)從現(xiàn)實(shí)需要和民意訴求出發(fā),解決具體的實(shí)際問題,以避免陷入不必要的爭(zhēng)論和混亂。我國(guó)的財(cái)政民主化進(jìn)程,必然要與我國(guó)實(shí)際相結(jié)合,與我國(guó)的政治體制改革、政治文明建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、政府政務(wù)公開等一同推進(jìn),其目的在于闡發(fā)民主精義,治理當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制頑疾,讓公共財(cái)政資金切實(shí)為公眾利益服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化的穩(wěn)定推進(jìn),就是要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供,充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的參與性,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)能更好地符合轄區(qū)農(nóng)民的公共需求。

二、穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化的主要對(duì)策建議

基于以上分析,穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化,主要在于一定要符合中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村目前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等發(fā)展的實(shí)際,一切從實(shí)際出發(fā),循序漸進(jìn),穩(wěn)步實(shí)施,并及時(shí)總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)。為此,提出如下對(duì)策建議:

(一)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主機(jī)制

穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陽光財(cái)政,逐步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的信息公開,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的透明度,讓納稅人——農(nóng)民的知情權(quán)得到落實(shí),保證廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算及重大公共事務(wù)的監(jiān)督和決策。

從國(guó)外和國(guó)內(nèi)“參與式預(yù)算”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,我國(guó)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“參與式預(yù)算”試驗(yàn)是推進(jìn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化非常好的形式和途徑。盡管在我國(guó)部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施“參與式預(yù)算”試驗(yàn)還存在不足,需進(jìn)一步完善,但總的來看,“參與式預(yù)算”對(duì)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的透明度,提高尤顯稀缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政資源的使用效率,緩解甚至避免農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾,增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度等,都具有非常積極的作用。

1.建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出民主決策機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制應(yīng)輔之以民主財(cái)政體制來加強(qiáng),能有效地建立起公眾與政府共同參與的財(cái)政體制。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在確定公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的規(guī)模與類型時(shí),應(yīng)充分反映并滿足本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍農(nóng)民對(duì)層次不同的公共產(chǎn)品與服務(wù)的偏好,農(nóng)民應(yīng)積極參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品提供的財(cái)政支出等重大事務(wù)決策中。其次,在這些關(guān)乎農(nóng)民利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策事項(xiàng),農(nóng)民應(yīng)積極參與管理和監(jiān)督。最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主財(cái)政體制傳導(dǎo)的順序也應(yīng)是自下而上,只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排、項(xiàng)目確定與實(shí)施監(jiān)督過程中貫穿農(nóng)民參與的民主性,才能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的運(yùn)用效率,提高農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度。

2.推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的“陽光財(cái)政”

(1)逐步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)及財(cái)政信息公開。重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息的公開化和透明度,讓農(nóng)民了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)重大事務(wù)的安排及財(cái)政收支的預(yù)算信息。只有在信息對(duì)稱的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民參與預(yù)算才有意義。否則,對(duì)政府作為完全一無所知,公眾參與就可能流于形式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息公開不僅在程序上,在執(zhí)行過程中也應(yīng)隨時(shí)公開,農(nóng)民可隨時(shí)隨地了解到財(cái)政信息,當(dāng)有需求或偏好時(shí),也知道在何時(shí)何地以何種方式來表達(dá)。

(2)通過“懇談”等方式,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)。國(guó)外基層地方參與式預(yù)算采用公民投票、調(diào)查問卷、民意咨詢等方式,對(duì)吸收公民參與的力度有積極的影響。國(guó)內(nèi)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算試驗(yàn)的“民主懇談”等協(xié)商民主方式,獲得了農(nóng)民的信任與支持,取得了較好的效果,值得借鑒和推廣。當(dāng)然在實(shí)際操作中,可根據(jù)我國(guó)不同地區(qū)鄉(xiāng)村特點(diǎn),以“民主懇談”等適合本地區(qū)的各種形式讓農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)。事實(shí)上以何種方式“懇談”并沒有固定的模式,只要適合本地區(qū),農(nóng)民滿意,對(duì)農(nóng)村發(fā)展有益,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化改革的目的。

(3)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算方案的實(shí)施。農(nóng)民只有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算方案進(jìn)行監(jiān)督,才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為的扭曲,最根本的原因是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表委員會(huì)的地位和作用需要從新界定,并以法律的形式予以保障。人大代表委員會(huì)的選拔和組成必須有能代表大多數(shù)鄉(xiāng)村農(nóng)民代表的參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民的意見和建議要認(rèn)真對(duì)待和處理,不斷調(diào)整和修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算方案的疏漏和錯(cuò)誤。保證農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的有效性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的信息必須是準(zhǔn)確的,信息渠道是暢通的。

3.建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制

建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制涉及的不僅僅是農(nóng)民作為納稅人的權(quán)利問題,更多的還涉及到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主化進(jìn)程的問題。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公共選擇機(jī)制構(gòu)建,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主化進(jìn)程,要滿足農(nóng)民的政治需求。同時(shí)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體的意識(shí)更強(qiáng),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的索取更為敏感,對(duì)其每年交納稅費(fèi)更為關(guān)心,因而農(nóng)民迫切要求參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治活動(dòng),要求通過其民主權(quán)利以合法途徑制約、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為。因此,建立表達(dá)農(nóng)民利益和意愿的公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制,就成為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化所必須。

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制,并使其制度化、法制化,有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民形成良好的互動(dòng)和合作關(guān)系。通過“協(xié)商”、“懇談”等方式讓農(nóng)民參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的決策、實(shí)施及監(jiān)督中來,既滿足了農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的政治需求,也會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政預(yù)算決策更科學(xué)合理,符合轄區(qū)農(nóng)民的需求,政策容易被農(nóng)民所理解,得以順利貫徹實(shí)行。由此形成的“參與式預(yù)算”,有利于解決當(dāng)前鄉(xiāng)村存在的各種社會(huì)矛盾和沖突,維護(hù)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的民主化改革進(jìn)程。

(二)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度

鑒于目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不符,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能弱化,難以發(fā)揮與其特殊地位相一致的作用等問題,借鑒國(guó)外基層地方財(cái)政民主化改革實(shí)施的地方分級(jí)自治管理模式的實(shí)踐成果及成功經(jīng)驗(yàn),可考慮對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制從以下幾方面進(jìn)行改革:

1.明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)

自分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來,地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等現(xiàn)象一直比較突出,基層情況尤為嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)現(xiàn)行行政體系中最基層一級(jí)政權(quán),在現(xiàn)實(shí)中承擔(dān)了大量不該由其承擔(dān)或完全承擔(dān)的職責(zé),如計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練屬于全國(guó)性的純公共產(chǎn)品,理應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān),現(xiàn)實(shí)中卻轉(zhuǎn)嫁為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

將財(cái)政權(quán)限在各級(jí)政府間進(jìn)行科學(xué)的劃分,有助于降低財(cái)政權(quán)限的集中程度,減少腐敗和低效率現(xiàn)象的發(fā)生。財(cái)政分權(quán)關(guān)系著社會(huì)公眾基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn),賦予地方政府一定程度的財(cái)政自治權(quán)是公眾參與公共事務(wù)的基本途徑,也是財(cái)政民主化的內(nèi)涵。鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著大量的上級(jí)政府的支出職責(zé),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣之間必須實(shí)行徹底的分稅制,保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)稱,建立分級(jí)自治的財(cái)政體制。在財(cái)政支出上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣兩級(jí)政府根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍,進(jìn)行合理的事權(quán)分工,禁止縣政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁財(cái)政支出責(zé)任。嚴(yán)格根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍,以法律手段劃分并規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系,保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立的財(cái)權(quán)支出權(quán)利。

2.適當(dāng)下放鄉(xiāng)財(cái)政稅收管理權(quán)限以完善我國(guó)分級(jí)財(cái)政體制

現(xiàn)階段,我國(guó)實(shí)行的是分級(jí)財(cái)政體制,并且按照稅收收入歸屬和征收管理權(quán)限的不同,將稅收收入分為中央稅、地方稅及中央與地方共享稅,這與“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制和“財(cái)政包干”體制相比無疑是一大進(jìn)步。但不管在哪種體制下,稅收立法權(quán)高度集中于中央的做法一直延續(xù)了下來。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論,不同的公共產(chǎn)品有不同的受益范圍。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有不同的財(cái)政收入水平,并能根據(jù)排他性原則分別對(duì)受益居民進(jìn)行收費(fèi)或征稅。目前,稅收立法權(quán)完全由中央政府掌握,這不僅削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,而且造成其對(duì)中央財(cái)政的依賴,失去了一級(jí)財(cái)政的獨(dú)立地位。所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入上,應(yīng)保留一定稅種給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的稅費(fèi)收入立法權(quán),因地制宜地確定不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體稅種,以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以根據(jù)本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況新開征或停征某些稅費(fèi)。當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行出臺(tái)的這些政策必須符合國(guó)家的有關(guān)法規(guī)制度,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正成為一級(jí)地方財(cái)政。

3.健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金被“貪污”、“截留”、“挪用”等違法行為屢見不鮮,資金到位率低。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),要禁止縣截留、侵占上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付收入。加大對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度和對(duì)相關(guān)違法人員的懲治力度,要盡快制定和完善相關(guān)的條例和實(shí)施細(xì)則,杜絕各種權(quán)力“尋租”行為的發(fā)生。

4.提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、權(quán)威性和民主化

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理制度存在缺乏規(guī)范的管理制度、編制方法不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行彈性大和預(yù)算監(jiān)督不到位等問題。為此,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、權(quán)威性和民主化,關(guān)鍵是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制的規(guī)范化和預(yù)算的法制化;吸納具有相關(guān)素質(zhì)的專業(yè)人員組成預(yù)算委員會(huì);確保對(duì)財(cái)政的監(jiān)督效果,加強(qiáng)民主監(jiān)督。盡可能地將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理,減少預(yù)算外資金的各種不規(guī)范使用。

(三)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算制度改革,實(shí)現(xiàn)財(cái)政法制化

依法理財(cái)是實(shí)現(xiàn)操作規(guī)范運(yùn)行和提高財(cái)政資金使用效率的重要保障,是推進(jìn)財(cái)政民主化的關(guān)鍵問題。財(cái)政預(yù)算是納稅人監(jiān)督政府財(cái)政行為的有效途徑。在我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算是最基層的預(yù)算,也是最不規(guī)范的一級(jí)預(yù)算,甚至很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有設(shè)立財(cái)政預(yù)算。其結(jié)果是農(nóng)民缺少利益、偏好表達(dá)的途徑,也無法有效監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為,這在一定程度上加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為的隨意性,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)、亂支出提供了“空間”,所以只有通法制化來完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算制度。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的設(shè)置必須符合一個(gè)基本原則,就是有一級(jí)政府,就必須有一級(jí)預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算以整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民自主的方式達(dá)成,其上一級(jí)政府行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算應(yīng)采取嚴(yán)格不介入的原則,不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共事務(wù)提供超權(quán)力強(qiáng)制,不得對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁自己承擔(dān)的公共事務(wù)。

在財(cái)政預(yù)算上,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算保持平衡,建立透明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算制度,各項(xiàng)收入與支出均列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算,并由農(nóng)民選舉組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)進(jìn)行審議批準(zhǔn),確保納稅人各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn),有效監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為。要真正保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有自己獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算,規(guī)范農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣(市、旗)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,進(jìn)一步完善《預(yù)算法》,改革和完善地方財(cái)政管理體制,實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的法制化。

三、穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化的配套措施

穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化,構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共選擇機(jī)制,涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治人事體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的具體權(quán)利及社區(qū)農(nóng)民的政治民主權(quán)利等等一系列復(fù)雜問題,需要做好以下配套措施加以解決:

(一)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度建設(shè)

在我國(guó),人大代表往往是作為一種政治榮譽(yù),一種象征性權(quán)利,而并不是作為一種政治權(quán)利行使。在農(nóng)村很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的產(chǎn)生過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表并不是經(jīng)過選民選舉出來的,而是由村干部擔(dān)任,他們并不能真正代表農(nóng)民的意愿,反映農(nóng)民的需求和偏好,監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為,導(dǎo)致農(nóng)民并不能真正享有其民主權(quán)利。所以,要讓農(nóng)民獲得其真正的民主權(quán)利,必須完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度。要真正實(shí)現(xiàn)人民代表由人民選舉的原則,可以把人大代表與村干部分離,使其成為真正的民意代表,確保真正代表農(nóng)民利益的人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正獲得《地方組織法》所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)力,獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)制權(quán)和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán),強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政行為的約束。

改革并完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉程序,合理的程序是選舉公正的保證。如果程序本身不公正,即使合法也無法保證選舉的公正性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉過程中,通過改進(jìn)操作程序,本著公正、公開的原則進(jìn)行。在候選人的產(chǎn)生過程中,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,允許候選人進(jìn)行合理競(jìng)爭(zhēng)。只有這樣,才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表真正代表農(nóng)民的利益。另外,在重大事項(xiàng)決定權(quán)上,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常決策程序和決策機(jī)制,沒有經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議、表決通過的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能自作主張,也不能推翻鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)從財(cái)政上切斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為隨意性的經(jīng)濟(jì)支持。在監(jiān)督權(quán)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要定期評(píng)議考核,將定期評(píng)議考核的結(jié)果進(jìn)行公示,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能夠監(jiān)督、敢于監(jiān)督、監(jiān)督管用。

(二)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治人事體制

從我國(guó)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織、人事制度看,由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)際運(yùn)作和監(jiān)督過程中,存在信息上的不對(duì)稱,上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏有效的約束與監(jiān)督,農(nóng)民也無法對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督,阻擋了民意向政治體系的正當(dāng)表達(dá)。要實(shí)現(xiàn)黨的利益與人民的利益真正統(tǒng)一,對(duì)于我國(guó)基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉,應(yīng)逐步向開放式選舉發(fā)展,應(yīng)考慮理順黨、政之間的關(guān)系。只有這樣,才能確保黨員干部真心為人民辦事,確保農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力中心形成監(jiān)督。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部的任用上,可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)提名任命,農(nóng)民沒有選舉權(quán),但應(yīng)有否決權(quán),以防止培植私人勢(shì)力,任人唯親。選舉工作應(yīng)由臨時(shí)的、獨(dú)立的選舉委員會(huì)來承擔(dān)。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民選舉產(chǎn)生,可以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé),而不是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé),這樣農(nóng)民有了制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法途徑。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策不能反映農(nóng)民的切身利益,農(nóng)民可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)集體彈劾、更換鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。這樣可以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的主權(quán)在民,增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任感,避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少提供社區(qū)公共產(chǎn)品的任意性,減少隨意收費(fèi)的可能性,農(nóng)民能夠有效地表達(dá)出其對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品需要的偏好。

(三)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力行使機(jī)制

為有效保護(hù)社區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政行為受到農(nóng)民作為納稅人的監(jiān)督與制約,可以在政府部門垂直管理的前提下,獨(dú)立出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力行使機(jī)制,形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府之間的制衡。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財(cái)政預(yù)算、決算的審議批準(zhǔn)的表決上,表決權(quán)的行使上,嚴(yán)格依據(jù)程序,實(shí)行簡(jiǎn)單多數(shù)票原則,因?yàn)闆Q策的程序、原則不同,可能得不出確定的結(jié)果。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有財(cái)政預(yù)算的否決權(quán),只要人大不同意,農(nóng)民可以拒絕交納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種攤派?？纱_定農(nóng)民所需的公共產(chǎn)品的數(shù)量,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共產(chǎn)品提供上的困境。因?yàn)樵谶@種制度下決定出的公共產(chǎn)品供給,才能真正反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求,作出的費(fèi)用分?jǐn)傉嬲从吵鲛r(nóng)民的意愿。

(四)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民參政議政能力宣傳培訓(xùn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主化的穩(wěn)步推進(jìn),除了要落實(shí)相關(guān)制度外,還需要農(nóng)民的積極參與。參與式預(yù)算之所以能夠在我國(guó)的浙江、上海等省市的部分地區(qū)先行開展,與這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,文化水平及民主意識(shí)較高是分不開的。事實(shí)上民主也需要土壤的,否則,參與式預(yù)算等民主理財(cái)方式很難落地生根。

要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民的民主意識(shí)和參政議政能力,必須依賴于教育的發(fā)展,大力發(fā)展教育事業(yè),提高農(nóng)民的文化水平。加大宣傳力度,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)農(nóng)民的民主意識(shí)教育,提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的管理和監(jiān)督的自覺性。通過有計(jì)劃、有步驟地加大對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育。可以借助于廣播、電視及娛樂演出等方式溶入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村宣傳,配合政策宣傳,使農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算公開及監(jiān)督既有感性、直觀、形象的認(rèn)識(shí),又有理性的思考,從而真正提高農(nóng)民的民主意識(shí),使之自覺地投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理財(cái)中來。

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