內(nèi)蒙古事業(yè)單位改革的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)分析

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 公共管理系,內(nèi)蒙古 呼和浩特010051)

中國(guó)的事業(yè)單位不僅需要改革,而且急需加快推進(jìn),這已是國(guó)人的共識(shí)。自2006年6月本課題立項(xiàng)后,內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院事業(yè)單位改革課題組開(kāi)始對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)直屬事業(yè)單位的改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了廣泛而深入的調(diào)研。課題組在訪談?wù){(diào)研中時(shí),選取直接參與改革、制定本單位具體改革措施的主要單位領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo),包括黨政、組織人事、財(cái)務(wù)、辦公室等職能部門和直線部門領(lǐng)導(dǎo)作為訪談?wù){(diào)研的對(duì)象,分別對(duì)內(nèi)蒙古第三醫(yī)院、內(nèi)蒙古農(nóng)牧科學(xué)院、內(nèi)蒙古水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院、內(nèi)蒙古地質(zhì)勘查設(shè)計(jì)院、內(nèi)蒙古自治區(qū)直屬烏蘭牧騎、內(nèi)蒙古歌舞劇院、內(nèi)蒙古商貿(mào)技術(shù)學(xué)院等多家單位進(jìn)行了實(shí)地訪談?wù){(diào)研。同時(shí),本課題組針對(duì)以上各單位的人員,發(fā)放了300份調(diào)查問(wèn)卷,涉及37個(gè)問(wèn)題,重點(diǎn)調(diào)查事業(yè)單位在職人員對(duì)正在進(jìn)行的改革的認(rèn)知和心態(tài)。調(diào)研結(jié)束之后,課題組通過(guò)對(duì)所掌握信息的整理、分析和歸納,對(duì)內(nèi)蒙古事業(yè)單位改革所面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、所遇到的困難進(jìn)行了分析并且提出一些建議。課題組希望通過(guò)探悉改革過(guò)程中存在的問(wèn)題,挖掘造成這些問(wèn)題的原因,對(duì)內(nèi)蒙古事業(yè)單位改革進(jìn)行戰(zhàn)略性研究和整體性規(guī)劃,探索經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部少數(shù)民族自治地區(qū)事業(yè)單位改革之路。

一、改革的兩大困難與挑戰(zhàn)——“人”的問(wèn)題和“錢”的問(wèn)題

(一)人的問(wèn)題

1.人才流失多,流入少

我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)人才流失問(wèn)題在所有的調(diào)研單位都有,而且嚴(yán)重。事業(yè)單位人才流失方向主要有兩個(gè)方面,其一是公務(wù)員,很多事業(yè)單位都有所屬的政府機(jī)關(guān),所以一些“有本事”的專業(yè)技術(shù)人才近水樓臺(tái),很容易的轉(zhuǎn)向公務(wù)員。其二是流向沿?；虬l(fā)達(dá)地區(qū)相同性質(zhì)的事業(yè)單位,這類人員相當(dāng)多。由于內(nèi)蒙古自治區(qū)地處邊疆,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),所以很多專業(yè)技術(shù)人員待遇的地域差別非常大,致使大量人才流失。其三是部分專業(yè)人才借助在事業(yè)單位工作時(shí)建立的社會(huì)關(guān)系,自己下海經(jīng)商。后兩種情況對(duì)于自治區(qū)事業(yè)發(fā)展的損失極大。年輕專業(yè)人才走的不多,大多是副高級(jí)職稱以上的專業(yè)人才流失,很多都是專業(yè)骨干,學(xué)科帶頭人。內(nèi)蒙古農(nóng)科院的領(lǐng)導(dǎo)在座談時(shí)痛心地說(shuō):“一個(gè)學(xué)科帶頭人可以帶起一只科研隊(duì)伍,走一個(gè)人,一支隊(duì)伍就癱瘓了,釜底抽薪呀?？墒俏覀儧](méi)辦法,我們給不了人家想要的,光用感情留人太難了?！?/p>

然而更加值得我們憂慮的是,入口的狹窄甚至堵塞,將直接導(dǎo)致若干年后因后備人才匱乏而出現(xiàn)人才斷檔的問(wèn)題。目前為了控制事業(yè)單位的人員數(shù),政府要求事業(yè)單位“進(jìn)人凍結(jié)”,這是非?？膳碌氖虑?很多專業(yè)是需要一個(gè)良好的人才梯隊(duì)來(lái)發(fā)展事業(yè)的。這樣的政策會(huì)使很多事業(yè)單位人才出現(xiàn)斷檔的狀況,所以出現(xiàn)了一邊是大量的高校畢業(yè)學(xué)生就不了業(yè),一邊是事業(yè)單位需要專業(yè)人才進(jìn)不來(lái)的情況。諸多實(shí)例證明,對(duì)聚集了大量科研人員(尤其是頂級(jí)科研人員)的事業(yè)單位而言,疏通專業(yè)人員的入口、打開(kāi)富余人員的出口,勢(shì)必有利于其自身“血液”的流通。

2.保障政策(制度)不健全

以往的事業(yè)單位改革總要涉及到社會(huì)保障制度,比如已經(jīng)出臺(tái)的文件有:《內(nèi)蒙古自治區(qū)直屬事業(yè)單位未聘人員安置辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)直屬事業(yè)單位新進(jìn)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試行辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)直屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試行意見(jiàn)》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)有直屬事業(yè)單位未聘人員安置暫行辦法》等等。但時(shí)至今日仍不完善,甚至成為影響改革推進(jìn)進(jìn)度的因素。

首先,未能有針對(duì)性地解決一些特殊行業(yè)的社會(huì)保障問(wèn)題。如文藝、體育界人員的從業(yè)年齡小,到一定年齡后(平均三、四十歲)無(wú)法繼續(xù)從事原有專業(yè),不能直接推向社會(huì),而本單位分流的渠道又十分有限,怎么辦?對(duì)事業(yè)單位而言,這部分人員已經(jīng)無(wú)法繼續(xù)工作,離開(kāi)意味著失去源自單位的所有保障,留下意味著只能勉強(qiáng)維持生計(jì)而事業(yè)則無(wú)從談起,去留自然難以取舍。所以事業(yè)單位的社會(huì)保障制度必須在這一方面考慮得更加周詳一些。

其次,缺少富余人員的退出機(jī)制。在我區(qū)此次事業(yè)單位改革中,基于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的考慮,政府仍然要求不能將富余人員直接推向社會(huì),只能養(yǎng)起來(lái)。這樣,勢(shì)必給各單位擇優(yōu)選任帶來(lái)障礙,也加重了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此,現(xiàn)有事業(yè)單位的改革需要提前解決富余人員退出機(jī)制問(wèn)題。綜觀政府、事業(yè)單位和社會(huì)等各方力量的承載力,解決這一問(wèn)題的最適宜的方式仍然是建立并貫徹事業(yè)單位的失業(yè)保險(xiǎn)制度。

再次,沒(méi)有解決不同類別人員社會(huì)保障制度的銜接問(wèn)題。在事業(yè)單位改革過(guò)程中,人員的流動(dòng)可以使單位和人員都煥發(fā)生機(jī),但遇到一個(gè)難題,即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)待遇標(biāo)準(zhǔn)如何在全社會(huì)范圍內(nèi)銜接?，F(xiàn)行的企業(yè)、行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社會(huì)保障制度不銜接,如養(yǎng)老保險(xiǎn),在事業(yè)單位的同樣工齡、同樣級(jí)別的人,比在企業(yè)的這類人的養(yǎng)老保險(xiǎn)高出兩到三倍。不同類別的社會(huì)保障制度的銜接問(wèn)題如果得不到解決,就會(huì)使事業(yè)單位改革中本來(lái)十分艱難的人員分流問(wèn)題更加雪上加霜,嚴(yán)重阻礙了事業(yè)單位的人事制度改革。下一步進(jìn)行事業(yè)單位改革,應(yīng)該汲取國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn),不要等到老職工發(fā)不了養(yǎng)老金到政府門前靜坐才研究怎么確保養(yǎng)老金的發(fā)放,不要等到大量的下崗職工出現(xiàn)了,才研究如何完善失業(yè)保險(xiǎn)和下崗職工的基本生活保障。亡羊補(bǔ)牢,畢竟不如不亡羊就補(bǔ)牢。

3.人員結(jié)構(gòu)不合理,事業(yè)單位從業(yè)人員的整體素質(zhì)和能力有待提高

我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn),雖然事業(yè)單位中集聚了大量的從業(yè)人員,但是人員結(jié)構(gòu)不合理致使事業(yè)單位效率低下。首先是年齡結(jié)構(gòu)不合理,比如內(nèi)蒙古高等院校中,專業(yè)教師,年輕的多;行政干部,年老的多。尤其是這幾年,很多高校為了滿足擴(kuò)招和教育部的評(píng)估指標(biāo)中教師學(xué)歷的要求,大量引進(jìn)畢業(yè)大學(xué)生。所以,教師數(shù)量和學(xué)歷結(jié)構(gòu)表面上看很合理,可是年齡結(jié)構(gòu)卻不合理,學(xué)科梯隊(duì)建設(shè)難。

其次是冗余人員減不掉,編制空不出來(lái),事業(yè)單位中存在大量的非專業(yè)技術(shù)人員,存在不少閑人和素質(zhì)不高、能力不夠的人員,造成這種情況的因素有很多種,如改革開(kāi)放后一些因相關(guān)國(guó)家或地方政策(落實(shí)知識(shí)分子政策的子女、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、占地工等)進(jìn)入事業(yè)單位的人員,占用了大量編制,出現(xiàn)“需要的人進(jìn)不來(lái),富余的人不出去”的尷尬局面,致使事業(yè)單位的人員結(jié)構(gòu)不合理,從業(yè)人員素質(zhì)低下,直接影響到事業(yè)的發(fā)展。

4.事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革滯后

事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部制度是人事制度的重要組成部分,在以往歷次改革中變化不大。主要原因是這一群體是沖在事業(yè)單位改革最前線的國(guó)家干部,是政府相關(guān)改革政策的具體落實(shí)者,是相關(guān)單位和事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的具體實(shí)施者。但是由于歷史原因,事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)難免染上行政機(jī)關(guān)的官本位惡習(xí),具有行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)往往掌握著事業(yè)發(fā)展的種種資源,在資源分配中以管理為本,而非以事業(yè)發(fā)展為本,本著不求有功,但求無(wú)過(guò)的思想,只要能保證事業(yè)在運(yùn)轉(zhuǎn),單位的人員有工資發(fā),不鬧事就行,事業(yè)的發(fā)展放在其次。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),很多事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為改革是“得罪人”的一件事情,不到萬(wàn)不得已,沒(méi)必要去干,維持現(xiàn)狀就行了。

另外在調(diào)研中,被調(diào)人員對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員產(chǎn)生方式的選擇中對(duì)“公開(kāi)招聘”和“競(jìng)爭(zhēng)上崗”的認(rèn)可率都達(dá)到36%,與之相對(duì)應(yīng),對(duì)傳統(tǒng)的“上級(jí)任命”的方式認(rèn)可率最低,只有8%。這說(shuō)明事業(yè)單位人員并不十分認(rèn)可傳統(tǒng)“上級(jí)任命”的方式。所以為了避免目前外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的現(xiàn)象和領(lǐng)導(dǎo)干部官本位的現(xiàn)象,事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部要打破終身制和單一的委任制,應(yīng)該結(jié)合部門特點(diǎn),采取公開(kāi)招聘、選舉聘任等多種形式,對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)干部采用群眾選舉和競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合的方式。穩(wěn)定的、可信的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍才能使舉步維艱的事業(yè)單位改革得以貫徹。

(二)錢的問(wèn)題

1.改革成本的支付問(wèn)題

事業(yè)單位改革需要付出成本,這些成本不應(yīng)也無(wú)法簡(jiǎn)單地都推給政府、事業(yè)單位或社會(huì)中的任意一方。必須由政府提供的公共產(chǎn)品,如公共教育、公共衛(wèi)生、扶貧幫困等,政府要責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起來(lái);必須由事業(yè)單位承擔(dān)的,如壟斷地位的喪失、事業(yè)經(jīng)費(fèi)的削減甚至撤消、歷史遺留問(wèn)題的解決等,事業(yè)單位要勇于面對(duì);能夠或必須由社會(huì)承擔(dān)的,如短期內(nèi)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的滯后、社會(huì)資金的注入等,通過(guò)相關(guān)政策的出臺(tái),引導(dǎo)社會(huì)各方力量分擔(dān)政府和事業(yè)單位在此次改革中的壓力,真正推動(dòng)公共事業(yè)的發(fā)展,推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然,結(jié)合我國(guó)和我區(qū)的具體情況,政府必然是事業(yè)單位改革的主要“埋單”者。我們?cè)谡{(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),目前我區(qū)的情況是政府對(duì)事業(yè)發(fā)展的投入少了,而不是多了,很多事業(yè)單位有人頭費(fèi)沒(méi)有事業(yè)費(fèi),即“有錢養(yǎng)兵,沒(méi)錢打仗”。改革的目的是為了發(fā)展事業(yè),要想發(fā)展事業(yè),尤其是公益性的事業(yè),公共財(cái)政必須加大投入,而不是減少?？墒?就現(xiàn)狀來(lái)看,政府部門并沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任,付出應(yīng)該支付的改革成本,而是將這個(gè)矛盾交到事業(yè)單位了,這顯然是不公平、不公正的。

2.籌資問(wèn)題

本課題組發(fā)現(xiàn),所有的被調(diào)研單位都談到錢不夠用。與之相比,國(guó)際非營(yíng)利組織資金則主要來(lái)源于三個(gè)方面:政府各種形式的投入(如直接撥款,購(gòu)買服務(wù)等);提供有償?shù)姆?wù)收費(fèi)以及來(lái)自個(gè)人、基金會(huì)或國(guó)外財(cái)團(tuán)的捐贈(zèng)。我區(qū)事業(yè)單位主要依靠政府的撥款,部分能提供有償服務(wù)事業(yè)單位的收費(fèi)大多進(jìn)入單位的“小金庫(kù)”,真正用于事業(yè)發(fā)展的則十分有限,各方的捐贈(zèng)更是微乎其微。我區(qū)在針對(duì)事業(yè)單位改革試點(diǎn)單位的相關(guān)政策中,充分體現(xiàn)了鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入、鼓勵(lì)各事業(yè)單位拓寬融資途徑的思路,這個(gè)主導(dǎo)思路是正確的。但是針對(duì)不同性質(zhì)的事業(yè)單位的具體投資和融資制度卻并未建立。事業(yè)單位籌措資金,需要解決三個(gè)問(wèn)題:

首先,投融資制度的具體化。我區(qū)事業(yè)單位要改革,各項(xiàng)事業(yè)不能因?yàn)楦母锒鴱U棄或萎縮,其發(fā)展需要大量資金的注入,而政府財(cái)政支持的力度終歸有限,引導(dǎo)社會(huì)資本流入這一領(lǐng)域是明智之舉。沒(méi)有政府具體的政策支持,只憑借各事業(yè)單位的孤軍奮戰(zhàn),只會(huì)事倍功半。在此次調(diào)研中,各被調(diào)研單位的領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)吸引社會(huì)資本感到困難重重,其中的一個(gè)重要原因就是缺乏制度支持。投融資政策不具體,一方面民間資本考慮進(jìn)入該領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn),使事業(yè)單位融資的難度加大;另一方面,現(xiàn)有的事業(yè)單位都是國(guó)有資產(chǎn),在融資過(guò)程中操作的不規(guī)范會(huì)增加國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

其次,政府投入的理性化。有很多學(xué)者認(rèn)為,與事業(yè)單位的產(chǎn)出相比,國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的投入已經(jīng)相當(dāng)大了,因此事業(yè)單位是政府的包袱。但深入分析不難發(fā)現(xiàn),以往國(guó)家給事業(yè)單位的財(cái)政撥付沒(méi)有重點(diǎn),造成事實(shí)上的浪費(fèi)。現(xiàn)在的主流觀點(diǎn)是事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)分類改革。政府的投入也應(yīng)隨著事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)的逐步成熟,分類別、分步驟、分主次地將有限的資金投入最迫切需要的地方。

再次,事業(yè)單位有償服務(wù)收費(fèi)管理的規(guī)范化。在事業(yè)單位改革過(guò)程中出現(xiàn)了一些怪現(xiàn)象:有的單位憑借“前輩”留下的家當(dāng)(如大量的固定資產(chǎn)),過(guò)著小康生活;有的單位依據(jù)得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)(如行業(yè)壟斷),奔向小康;而有的單位則是王小二過(guò)年,一年不如一年(如資金注入不足的非營(yíng)利單位)。對(duì)事業(yè)單位有償服務(wù)收費(fèi)管理的規(guī)范化可以避免本應(yīng)同屬非營(yíng)利性的事業(yè)單位出現(xiàn)兩極分化,避免本應(yīng)該用于事業(yè)發(fā)展的資金成為職工福利的源泉,從而緩解事業(yè)發(fā)展的資金壓力。

3.節(jié)約問(wèn)題

事業(yè)單位一直是由政府直接興辦,事業(yè)單位在履行職能時(shí)形成了對(duì)上級(jí)“等”、“靠”、“要”,吃國(guó)家財(cái)政“大鍋飯”的習(xí)慣,缺乏必要的責(zé)任意識(shí)和節(jié)約意識(shí)。而在中國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政資源中,很大部分被用于事業(yè)單位,各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的30%以上。然而,大量的本該發(fā)展事業(yè)的經(jīng)費(fèi)被浪費(fèi)掉了,比如,公款吃喝,辦公設(shè)備沒(méi)必要的更換,領(lǐng)導(dǎo)干部借助事業(yè)為名謀求私利等等,為什么?很多事業(yè)單位的工作人員本身素質(zhì)的問(wèn)題放在一邊不說(shuō),當(dāng)前事業(yè)單位中缺失資源管理機(jī)制,缺乏強(qiáng)有力的約束是主要因素。我們課題組認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行成本考核。建設(shè)節(jié)約型事業(yè)單位必須將國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一管理、將行政經(jīng)費(fèi)與事業(yè)經(jīng)費(fèi)分開(kāi)、根據(jù)事業(yè)單位的社會(huì)職能和特點(diǎn)進(jìn)行分類改制,出臺(tái)相應(yīng)的公共政策。

二、改革的兩大風(fēng)險(xiǎn)——?dú)У艄彩聵I(yè)和影響社會(huì)穩(wěn)定

(一)毀掉公共事業(yè)

事業(yè)單位改革的目的是推動(dòng)公共事業(yè)的發(fā)展、提高公共服務(wù)能力。對(duì)某些行業(yè)缺乏深入了解而“一刀切”的做法無(wú)疑會(huì)毀掉公共事業(yè),丟失事業(yè)。

在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn),一些事業(yè)非但不能簡(jiǎn)單地被推入市場(chǎng),更需要國(guó)家的支持和保障。如農(nóng)牧科學(xué)院的農(nóng)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)研究職能是需要持續(xù)不斷地投入大量資金后才能見(jiàn)效的。周期長(zhǎng)、資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)大、科研成果的應(yīng)用和推廣在很大程度上具有公益性。很難想像直接以營(yíng)利為目的的企業(yè)會(huì)將資金積極投入到這一領(lǐng)域。這樣的事業(yè)單位如果簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)企,其職能不分具體的性質(zhì)和類別一概按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作,則難免造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究停滯的惡果。再比如在文化事業(yè)中,有的項(xiàng)目走市場(chǎng)化道路會(huì)做得更好,如提供公共服務(wù)、娛樂(lè)大眾、創(chuàng)作出更貼近大眾的文化項(xiàng)目等等;但有的項(xiàng)目則沒(méi)有市場(chǎng)或者市場(chǎng)很小,如民族藝術(shù),民族文化需要得到特殊的保護(hù),如果推向市場(chǎng),由于受眾群體小,只會(huì)逐漸萎縮直至消失,這些民族瑰寶一旦消失,再想找回來(lái),怕比登天還難,而且會(huì)被子孫戳脊梁的。

因此,事業(yè)單位改革時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重。市場(chǎng)規(guī)律固然有值得肯定的一面,但在某些領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈已經(jīng)得到印證?，F(xiàn)有事業(yè)單位中相當(dāng)一部分的主要職能屬于非營(yíng)利性的公共服務(wù),如醫(yī)院、學(xué)校等。市場(chǎng)是效率機(jī)制,而政府是公平機(jī)制,社會(huì)公平以及公共物品或公共服務(wù)是市場(chǎng)所不能提供的東西。某些事業(yè)單位推向市場(chǎng)之后自然會(huì)失去其很多過(guò)去固有的特征,如非營(yíng)利性、公益性、互益性等。所以對(duì)于我區(qū)而言,改革方向不當(dāng)很可能會(huì)丟失公共事業(yè)。

(二)影響社會(huì)穩(wěn)定

內(nèi)蒙古自治區(qū)共有事業(yè)單位28891個(gè),各類事業(yè)編制706556名,在職人員69萬(wàn)多人。內(nèi)蒙古共有人口2376萬(wàn)人,其中15-64歲的人口為1742.85萬(wàn)人,居住在城鎮(zhèn)的人口為1013.88萬(wàn)人。事業(yè)單位的在職人員全部屬于15-64歲之間,絕大多數(shù)居住在城鎮(zhèn),所以事業(yè)單位在職人員占全區(qū)15-64歲的人口4%,占城鎮(zhèn)人口6.8%。這是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)字,如果改革過(guò)程中政策制定不恰當(dāng),不但無(wú)法激活事業(yè)單位的活力,甚至?xí)?lái)較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題,直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。調(diào)查結(jié)果顯示,有55%的人認(rèn)為改革可能會(huì)引起關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的諸多問(wèn)題。尤其是內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后,社會(huì)保障機(jī)制有待完善,這些都大大降低了社會(huì)對(duì)因事業(yè)單位改革而涌出的富余人員的吸納能力,也降低了對(duì)新增社會(huì)不穩(wěn)定因素的抗沖擊能力。

三、改革的兩個(gè)定位——政府角色與事業(yè)單位角色

政府與事業(yè)單位都必須合理定位并實(shí)現(xiàn)角色的順利對(duì)接,這樣才能避免政府管理的“越位”和“缺位”、事業(yè)單位缺乏活力、社會(huì)事業(yè)發(fā)展無(wú)序甚至混亂等現(xiàn)象的發(fā)生。

(一)政府角色

政府角色的定位一直是事業(yè)單位改革中倍受重視的問(wèn)題,同時(shí)也是改革推進(jìn)過(guò)程中很難準(zhǔn)確把握的難題。在內(nèi)蒙古自治區(qū),還要綜合考慮諸如民族問(wèn)題、貧困問(wèn)題、地域問(wèn)題等具體的困難,政府角色的尺度便更難把握。

政府在事業(yè)單位改革過(guò)程中缺乏科學(xué)的自我定位,上至中央政府,下至各地方政府,普遍存在這一問(wèn)題。但是,既然我區(qū)將全面推進(jìn)事業(yè)單位的改革,就應(yīng)當(dāng)意識(shí)到這一普遍問(wèn)題,在改革之初做好藍(lán)圖規(guī)劃和政策設(shè)計(jì)工作。但是,根據(jù)此次調(diào)研所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,如事業(yè)單位分類不清和功能定位混亂,事業(yè)單位人員對(duì)改革認(rèn)知不足,配套機(jī)制不完備,缺乏必要的政策及法規(guī)體系,缺乏政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,都充分反映出一個(gè)問(wèn)題,即政府沒(méi)有規(guī)劃出發(fā)展的藍(lán)圖,沒(méi)有把穩(wěn)改革的舵。而且,政府主管部門對(duì)于事業(yè)單位的約束太多,用人、崗位設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)使用等等權(quán)利都不在事業(yè)單位手中,所以很多事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)感嘆:我們的工作就是跑人事廳,財(cái)政廳,編辦和主管廳局來(lái)疏通各種關(guān)系,自主的權(quán)利太少。

既然政府是推進(jìn)事業(yè)單位改革的主體,那么政府職能不轉(zhuǎn)變,就無(wú)法從根本上改變政府在社會(huì)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中傳統(tǒng)的既是“掌舵者”又是“劃船人”的角色。政府職能的轉(zhuǎn)變意味著政府在社會(huì)事業(yè)均衡發(fā)展過(guò)程中對(duì)事業(yè)主體的引導(dǎo)和支持作用。事業(yè)單位改革必須遵循“政事分開(kāi)”的原則,這一點(diǎn)已經(jīng)得到國(guó)家發(fā)改委和學(xué)術(shù)界的一致認(rèn)可,但真正貫徹這一原則卻是事業(yè)單位改革的難點(diǎn)。政府能不能只干好“掌舵”的活,定好方向和目標(biāo),至于人家事業(yè)單位需要多少人“劃船”,怎么“劃”,不要干涉,達(dá)到目標(biāo)了,你來(lái)考核結(jié)果并且“埋單”就行了。

(二)事業(yè)單位角色

在事業(yè)單位改革中,事業(yè)單位如何定位自己的角色也是改革能否順利進(jìn)行的重要因素。我們認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)保持其公益性。事業(yè)單位的主要“產(chǎn)品”是公共產(chǎn)品和公共服務(wù),所以公益性首當(dāng)其沖。其次,保證事業(yè)單位的非政府性。事業(yè)單位不是行政機(jī)關(guān),不應(yīng)當(dāng)具有行政執(zhí)法權(quán)。很多事業(yè)單位具有行政權(quán)力,這顯然是事業(yè)單位本身對(duì)自己的角色定位不準(zhǔn),“越位”了的表現(xiàn)。第三,保證事業(yè)單位的非營(yíng)利性。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)是不以營(yíng)利為目的的組織,但是很多事業(yè)單位從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng),而且對(duì)盈余部分進(jìn)行內(nèi)部人員分配。這類事業(yè)單位享受國(guó)家的事業(yè)撥款,享受事業(yè)單位不同于企業(yè)的優(yōu)惠稅收制度,對(duì)其他同類企業(yè)有明顯優(yōu)勢(shì),所以其不符合市場(chǎng)規(guī)律。最后,一定要保障事業(yè)單位發(fā)展的獨(dú)立性。保障事業(yè)單位發(fā)展的獨(dú)立性是源于事業(yè)單位自身健康發(fā)展的需要。事業(yè)單位是獨(dú)立法人,只有充分保障其獨(dú)立性,才能激發(fā)其活力,優(yōu)化其構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制,從而提高社會(huì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量。

四、結(jié)束語(yǔ)

內(nèi)蒙古自治區(qū)事業(yè)單位的改革雖然歷經(jīng)二十余年,但仍需要全面、持續(xù)和有力的推動(dòng)。首先,事業(yè)單位改革的情況錯(cuò)綜復(fù)雜,很難找到一個(gè)確切的行業(yè)作為整體改革的突破點(diǎn),因?yàn)楦餍袠I(yè)和單位存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,只動(dòng)其一,很難得到一個(gè)適宜的改革環(huán)境,也很難使改革單位在面臨與其他部門和單位的銜接問(wèn)題時(shí)不遇到阻力。事業(yè)單位改革的成功需要完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和適宜的政治及行政體制所創(chuàng)造的大環(huán)境,也需要政府全面考衡事業(yè)單位的具體情況并在宏觀上規(guī)劃、引導(dǎo)和推進(jìn)其全面發(fā)展。所以在新一輪的改革中,需要改革行政管理體制,完善所有制結(jié)構(gòu),消除體制機(jī)制障礙,來(lái)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的體制。其次,事業(yè)單位改革需要持續(xù)推動(dòng)。以往的一些改革措施,容易出現(xiàn)先緊后松的現(xiàn)象。此次事業(yè)單位改革一定要避免這種情況的發(fā)生。再次,事業(yè)單位改革需要加大改革力度。在經(jīng)歷多年的改革后,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累、理論的逐漸成熟和經(jīng)濟(jì)政治體制改革的進(jìn)展,都將事業(yè)單位改革推向攻堅(jiān)的關(guān)鍵階段,此時(shí)更應(yīng)加大改革的力度。改革的力度不夠,會(huì)直接影響相關(guān)政策的效度、打擊人們對(duì)改革的信心,給進(jìn)一步發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)帶來(lái)障礙。被調(diào)單位和一些改革相關(guān)廳局普遍反映,推動(dòng)我區(qū)事業(yè)單位改革的重要文件《自治區(qū)辦公廳164號(hào)文件》中就有不少值得稱道的政策因各種愿意未能真正落實(shí),如對(duì)一些改革試點(diǎn)單位的獎(jiǎng)勵(lì)政策不能到位、一些支持基層文化單位建設(shè)的資金因途經(jīng)的環(huán)節(jié)太多而被截留等,都反映出改革政策在執(zhí)行過(guò)程中存在力度不足的問(wèn)題。

我區(qū)相對(duì)于其他省區(qū),經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),人均收入較低,人均公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供比例較低,這就需要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)統(tǒng)籌社會(huì)的發(fā)展,需要穩(wěn)定而高效的事業(yè)單位來(lái)支持。所以,事業(yè)單位改革既面臨著長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)思維觀念的挑戰(zhàn),又面臨著眾多人員分流、復(fù)雜債務(wù)處置等沉重歷史包袱的制約。因此,改革不可能一蹴而就,要充分考慮歷史基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)環(huán)境,在制定改革方案和政策措施時(shí)要兼顧各個(gè)方面的利益要求,體現(xiàn)過(guò)渡性,同時(shí)推進(jìn)各項(xiàng)配套改革,做好必要的保障工作,把改革的力度和社會(huì)的可承受度有機(jī)結(jié)合起來(lái),平穩(wěn)有序地推進(jìn)事業(yè)單位的改革。

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