“區(qū)別對待的教育政策”制定的合憲性分析
——以“高考移民”現(xiàn)象為背景

王琳雯

(福建江夏學(xué)院 法律系,福建 福州 350108)

“區(qū)別對待的教育政策”制定的合憲性分析
——以“高考移民”現(xiàn)象為背景

王琳雯

(福建江夏學(xué)院 法律系,福建 福州 350108)

“高考移民”背后的根源是多層次和多角度的。“高考移民”的治本之道在于如何規(guī)范和控制“區(qū)別對待的教育政策”的制定,如教育資源的分配、高校在各地區(qū)招生名額等,使“高考移民”產(chǎn)生的制度性根源得以鏟除,以“疏導(dǎo)”移民群體。通過平等權(quán)司憲所要求的目的與手段是否存在關(guān)聯(lián)性來審查“區(qū)別對待的教育政策”的合憲性問題,但同時也無法回避各區(qū)域本身經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡和我國司憲實踐的欠缺等問題。

高考移民;區(qū)別對待的教育政策;平等權(quán);合憲審查

一、“高考移民”的原因剖析

始于上個世紀(jì)80年代的“高考移民”現(xiàn)象,到90年代漸成氣候,而在21世紀(jì),這股風(fēng)愈演愈烈,它所帶來的影響已不僅僅局限于教育領(lǐng)域,而是關(guān)系整個社會?！案呖家泼瘛笔侵改切└呖间浫》?jǐn)?shù)線較高省份的高中畢業(yè)生,通過各種途徑將父母及本人戶口轉(zhuǎn)入(空掛)到錄取分?jǐn)?shù)線較低的省份,以期在高考中憑借原來較好的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)入地較低的錄取分?jǐn)?shù)線,考取理想大學(xué)的現(xiàn)象。[1](P66)

作為一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象,“高考移民”背后的根源是多層次和多角度的?！案呖家泼瘛钡氖找娲笥诔杀窘沂玖艘泼袢后w面對“移還是不移”問題時的動機和權(quán)衡,這也要求增加“高考移民”的成本,降低“高考移民”的收益,以遏制這種現(xiàn)象泛濫。戶籍制度的松動的確為“高考移民”提供了極大的便利,通過遷戶管制也在一定程度上遏制了“高考移民”。至于“區(qū)別對待的教育政策”的缺陷導(dǎo)致資源分配的不公、考試公平與地域公平之間的權(quán)衡,問題的關(guān)鍵在于其背后的行政權(quán)力作出教育決策和權(quán)衡不是主觀擅斷,而是有其合理性和適當(dāng)性。正如繆愫生先生所說,其必須從控制政府行政機關(guān)……考慮對策,這樣更有針對性、更具根本性,也更具有人文關(guān)懷性。[2](P100)故而,“高考移民”的根源一方面涉及到“區(qū)別對待的教育政策”的制定如教育資源的分配、高校在各地區(qū)招生名額等,另一方面涉及到管制手段如戶籍管制、高考資格管制等。由于“高考移民”的根源涉及上述兩個方面,本文僅從憲法學(xué)視角就其中“區(qū)別對待的教育政策”的合憲審查標(biāo)準(zhǔn)或“區(qū)別對待的教育政策”是否違憲進行論述。

二、“區(qū)別對待的教育政策”的外延及其公權(quán)力屬性

“區(qū)別對待的教育政策”在無限定的情況下,外延極廣,不僅包括初等、中等教育中的不對等政策,也包括高等教育招生中非“高考移民”背景的不對等政策。因此,有必要對此進行適當(dāng)?shù)慕缍?。第?文中“區(qū)別對待的教育政策”是從“高考移民”現(xiàn)象中挖掘出來的,其范疇也僅限于高考領(lǐng)域中出現(xiàn)的“區(qū)別對待的教育政策”,如包括高校資源的區(qū)域分配、高校招生名額的區(qū)域分配以及少數(shù)民族加分等高考方面的區(qū)別對待政策,而不包括畢業(yè)生就業(yè)、研究生招考、高等教育評價體系等非高考領(lǐng)域出現(xiàn)的區(qū)別對待。第二,在高考領(lǐng)域中的“區(qū)別對待”中又分為“地區(qū)差異”、“身體歧視”和“身份差別”三方面。[3](P65)而“高考移民”作為一種規(guī)避地區(qū)差異而產(chǎn)生的異化現(xiàn)象,故這里的“區(qū)別對待的教育政策”也僅指地區(qū)上的區(qū)別對待如東、西部地區(qū),而不包括身體和身份上的區(qū)別對待,如漢族與少數(shù)民族等。由此,“區(qū)別對待的教育政策”主要表現(xiàn)為兩方面:第一,高校資源區(qū)域分配的區(qū)別對待。第二,高校招生名額區(qū)域分配的區(qū)別對待。

“區(qū)別對待的教育政策”包括高校資源區(qū)域分配和招生名額區(qū)域分配,其是教育行政機關(guān)或高校行使其教育管理職權(quán)而對公眾作出的具有行政法律效力的行為。狹義的公權(quán)力,僅指國家公權(quán)力,是指基于公共意志的國家機關(guān)為服務(wù)公共利益,在一定的公共范圍內(nèi)組織、協(xié)調(diào)和控制社會與個人的力量。[4](P167)本文認(rèn)為,這種教育政策的制定無論從行為主體、行政權(quán)或公法行為角度都可以是公權(quán)力的一種具體形態(tài),稱之為“教育行政行為”。且“區(qū)別對待的教育政策”的制定屬于針對不特定的對象而做出的,是抽象教育行政行為。正是“區(qū)別對待的教育政策”的公權(quán)力屬性,這也為進一步對其進行合憲與否的審查提供了前提條件。

三、從憲法學(xué)的“平等權(quán)”出發(fā)判析“區(qū)別對待的教育政策”合憲性

目前,否定現(xiàn)行“區(qū)別對待的教育政策”最強勁的理由就是“教育公平”的口號。如“高考移民”凸顯省際教育壁壘的不公平、受教育機會的不公平。[5](P97)甚至有學(xué)人認(rèn)為,造成“高考移民”問題的最根本原因是我國受教育平等權(quán)的缺位,引申開去就是作為公民憲法權(quán)利的平等權(quán)的缺失問題。[6](P61)本文從憲法學(xué)意義上“平等權(quán)”內(nèi)涵予以展開來判析究竟“區(qū)別對待的教育政策”是否造成受教育平等權(quán)的缺失或判斷造成受教育平等權(quán)缺失的基準(zhǔn)。

(一)平等權(quán)的效力范圍、內(nèi)涵以及是否受侵害的判斷方法

首先,平等權(quán)的效力范圍是否及于受教育權(quán)?當(dāng)今很多國家將諸多社會權(quán)納入憲法平等權(quán)拘束范圍中,受教育權(quán)作為一種重要的社會權(quán)也當(dāng)然受其拘束。如古巴憲法第42條規(guī)定,公民不分種族、膚色和民族淵源,都享有國家賦予的、革命得到的如下權(quán)利:享受從小學(xué)到大學(xué)一切教學(xué)部門的教育、學(xué)校對所有人一視同仁。意大利共和國憲法第33條規(guī)定,法律在規(guī)定要求(與國立學(xué)校)平等的非國立學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)時、應(yīng)當(dāng)保證它們享有充分自由,并保證其學(xué)生能獲得與國立學(xué)校學(xué)生相同的待遇。厄瓜多爾共和國憲法第27條規(guī)定,國家保障每個人在沒有歧視的情況下受教育的機會。[7](P76)總而言之,平等權(quán)的拘束范圍呈擴張的趨勢,現(xiàn)代憲政國家將包括受教育權(quán)在內(nèi)的許多的社會權(quán)納入憲法學(xué)中平等權(quán)的拘束范圍。

其次,從世界范圍來看,19世紀(jì)以來憲法平等觀念在內(nèi)涵上發(fā)生了重大的變化,即從單純的“形式上”的平等轉(zhuǎn)變到在追求法律平等的同時,也強調(diào)“實質(zhì)上的平等”。[8](P149)1925年,德國學(xué)者布厚茲(G.Leibhols)、阿達(Aldag),提出了平等權(quán)應(yīng)該拘束立法者的主張,他們認(rèn)為,如果平等權(quán)不能有效得拘束立法者,則憲法平等權(quán)將形同虛設(shè)。憲法平等權(quán)不僅是適用法律的平等,而且也是制定法律的平等,即對國家立法活動也產(chǎn)生拘束力。1926年,在德國公法教授協(xié)會年會中,討論了平等權(quán)對立法者拘束力的問題,此后,平等權(quán)拘束立法者的理論,逐步開始成為憲法理論的主流。[9](P246)正是由于憲法平等權(quán)從“形式平等”向“實質(zhì)平等”過渡,“合理依據(jù)”基礎(chǔ)上的“合理程度”的差別對待表現(xiàn)的更為淋漓盡致。合理依據(jù)是否存在的判斷和合理程度是否適度的標(biāo)準(zhǔn)不可避免地涉及價值判斷,所以往往難以確定毫無爭議的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因而,這要求具體問題具體分析、結(jié)合實際的教育狀況來決定教育政策的區(qū)別對待本身是否具有“合理依據(jù)”和“合理程度”。從各國憲法實踐的狀況來看,合理差別有年齡、生理、民族、經(jīng)濟以及特定職業(yè)的差異所采取的合理差別。

最后,判斷作為憲法權(quán)利的平等權(quán)是否受侵害的方法。朱應(yīng)平在《論平等權(quán)的憲法保護》中指出,判斷平等權(quán)是否受侵害的三種方法:一、平等權(quán)直接的正面含義亦即同等情況同等對待,不同情況不同對待。二、運用禁止歧視(非歧視、歧視禁止)加以判斷。三、通過差別對待是否合理加以判斷。[7](P172-178)對于差別待遇是否合理,不同國家根據(jù)本國特點,形成判斷差別待遇的合理基準(zhǔn)。朱應(yīng)平在概括各國的情況后指出,“合理差別涉及其含義、判斷的步驟、差別待遇的形式和差別待遇是否合理的標(biāo)準(zhǔn)?！P(guān)鍵是考察是否有一個符合憲法的目標(biāo),在確定有一個‘合法的目標(biāo)’之后,進一步考察為實現(xiàn)目標(biāo)所采取的手段和目標(biāo)之間是否存在關(guān)聯(lián)性,或是否符合比例原則,或造成更小的傷害。”[7](P180)

(二)“高校資源區(qū)域分配的區(qū)別對待”的合憲審查

資料顯示,我國高等院校大多集中在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及直轄市、省會等大中城市,且東西部、城鄉(xiāng)之間、中心城市和地區(qū)之間差距極大。根據(jù)全國第五次人口普查的數(shù)據(jù),2000年我國人均受教育年限為7.62年,其中城市人均為9.80年,農(nóng)村人口為6.85年,城鄉(xiāng)差距為2.95年,甘肅省的城鄉(xiāng)差距為4.33年,東部經(jīng)濟發(fā)達省份的這一差距為2.5年左右。[10](P230)部屬普通高等學(xué)校是優(yōu)質(zhì)高等教育的主要實施者即為優(yōu)質(zhì)高校,因此統(tǒng)計各省級區(qū)域部屬普通高等學(xué)校的學(xué)校數(shù)量是衡量優(yōu)質(zhì)高等教育資源區(qū)域分布多寡的一項重要指標(biāo)。有學(xué)人統(tǒng)計,2006年全國共有部屬院校114所,僅占全國普通高?？倲?shù)5.21%,其中北京市的部屬院校占北京普通高?？倲?shù)的比重最大,達到41.86%,其次是上海,為13.85%,江蘇、湖北、四川、陜西、寧夏5省的部屬院校占其高?？倲?shù)的比例在6%以上,其余各省(市)該比例均低于6%。[11](P34)而據(jù)教育部2007年5月公布《中國高等教育資源分布與協(xié)調(diào)發(fā)展研究》課題組統(tǒng)計的2006年省級區(qū)域部屬普通院校在校生數(shù)顯示,北京地區(qū)在校生總數(shù)占全國部屬院校在校生總數(shù)的18%,湖北省在校生總數(shù)占全國部屬院校在校生總數(shù)的12%,其他各省市地區(qū)總占70%。

從上述數(shù)據(jù)中,可以發(fā)現(xiàn),高校資源尤其是代表優(yōu)質(zhì)教育資源的部屬高校在東西部、城鄉(xiāng)、省際之間呈現(xiàn)出的非均衡發(fā)展態(tài)勢深刻地反映了“高校資源區(qū)域分配的區(qū)別對待”的存在。教育行政部門行使該項職權(quán)的法律依據(jù)是《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)第14條的規(guī)定,國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負(fù)責(zé)的原則,領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。第15條規(guī)定,國務(wù)院教育行政部門主管全國教育工作,統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國的教育事業(yè)。盡管所包含的因素涉及經(jīng)濟歷史文化等各個層面,但“高校資源區(qū)域分配的區(qū)別對待”本身的公權(quán)力屬性,決定了其最終仍是公權(quán)力行使的結(jié)果。

《中華人民共和國憲法》第33條第2款之規(guī)定:中華人民共和國公民在法律面前一律平等。問題的關(guān)鍵就在于如何把握作為“社會正義”所要求的“平等對待”——即“相同情況相同對待,不同情況不同對待”。

如前所述,關(guān)鍵是考察是否有一個符合憲法的目標(biāo),在確定有一個“合法的目標(biāo)”之后,進一步考察為實現(xiàn)目標(biāo)所采取的手段和目標(biāo)之間是否存在關(guān)聯(lián)性或是否符合比例原則。本文從“高校資源區(qū)域分配的差別對待”的“形式審查”、“實質(zhì)審查”兩方面予以展開。第一,形式審查。前述《教育法》第14條、15條的規(guī)定,為教育行政部門行使高校資源區(qū)域分配權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)。且該法第1條規(guī)定,為了發(fā)展教育事業(yè),提高全民族的素質(zhì),促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè),根據(jù)憲法,制定本法。在沒有對《教育法》該條進行違憲確認(rèn)的情況下,應(yīng)推定《教育法》第14條、第15條合憲,其也論證了依據(jù)該法而做出的“高校資源區(qū)域分配的區(qū)別對待”這種抽象行政行為的形式上的合憲性。第二,實質(zhì)審查。首先,“高校資源區(qū)域分配的區(qū)別對待”的目的在于保持區(qū)域間教育水平的協(xié)調(diào)發(fā)展,不至于兩級分化嚴(yán)重。無疑,此目的對于遏制教育不公,促進區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。其次,圍繞區(qū)域間教育水平的協(xié)調(diào)發(fā)展這個目的,“高校資源區(qū)域分配的區(qū)別對待”這種手段是否合憲或與目的具有適當(dāng)性抑或符合比例原則?不同國家、不同類型基本權(quán)利所采取的違憲審查標(biāo)準(zhǔn)是不同的。本文通過各個國家對受教育平等權(quán)的不同審查標(biāo)準(zhǔn)進行梳理,試圖發(fā)現(xiàn)其中的共性特征:

第一,“三重基準(zhǔn)”論是美國司憲運用中的嚴(yán)格的、中等的和最低的三種強度的審查標(biāo)準(zhǔn)。“嚴(yán)格的審查”標(biāo)準(zhǔn)運用在那些被稱為“內(nèi)在嫌疑的”分類中,即那些建立在種族、宗教和國籍基礎(chǔ)上?！白畹偷膶彶椤边m用于分類既不涉及“內(nèi)在嫌疑”的群體,也不涉及根本的憲法權(quán)利。該分類基本上是因為經(jīng)濟的或社會的原因,在此情況下,法院使用“合理關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)?！爸械葘彶椤睒?biāo)準(zhǔn)處于“嚴(yán)格”和“最低的審查”標(biāo)準(zhǔn)之間。這種標(biāo)準(zhǔn)適用于與性別為基礎(chǔ)和以合法性為基礎(chǔ)的分類。[7](P183-184)按“三重基準(zhǔn)”論,受教育平等權(quán)乃是因為經(jīng)濟或社會的原因,法院應(yīng)當(dāng)使用“合理關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn),處于“中等審查”標(biāo)準(zhǔn)。

第二,德國的三層審查基準(zhǔn)。在德國憲法學(xué)理論上,形成了“立法者的理智決定”等判斷立法行為是否符合平等原則之標(biāo)準(zhǔn)。提出立法者若未經(jīng)理智的公益考量,對于相同事物進行差別對待的立法,即構(gòu)成“恣意”。[9](P247)憲法法院所發(fā)展的三層審查基準(zhǔn)的理論,核心是所涉及法益的重要性作為判斷審查密度大小的基礎(chǔ),即基本權(quán)利所保護法益越重要,通常會導(dǎo)致司法審查密度越強化,反之則否。[7](P185)受教育平等權(quán)應(yīng)適用明顯性審查標(biāo)準(zhǔn),即審究立法者的評估若非“顯然可予反駁或明顯措施”,即應(yīng)與尊重。此外,還有很多其他國家對平等權(quán)司憲的審查基準(zhǔn),這里不能一一列舉。但可以得出結(jié)論:受教育平等權(quán)的違憲審查基準(zhǔn)大致處于相對比較寬松的程度。

高校資源分布當(dāng)然與我國各地區(qū)政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡有著非常大的關(guān)系。且人才素來是向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)集結(jié)的,貧困地區(qū)對人才的消化與吸收能力存在著局限,因而不能長久地穩(wěn)固人才,當(dāng)?shù)氐慕逃揭部偸桥腔膊磺?長此以往,更加劇了“強者愈強、弱者愈弱”的教育資源失衡狀況。聶國梅也指出,市場經(jīng)濟的效率優(yōu)先原則首先通過政府行為對教育系統(tǒng)以及在教育系統(tǒng)內(nèi)部的平等受教育權(quán)利發(fā)揮作用。盡管我國政府一直強調(diào)“效率優(yōu)先,兼顧公平”,但是從語序上就可以看出效率與公平在具體政府行為選擇中的先后次序,這從政府的教育投入向城市傾斜政策以及教育資源重點配置的政策就可以體現(xiàn)出來。[12](P24)而且,高校資源區(qū)域分布與環(huán)境資源分布、地理位置等地理因素以及人文環(huán)境、歷史淵源等歷史因素有密切關(guān)系。本文認(rèn)為,一方面,政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導(dǎo)致教育文化資源配置的失衡,這也是市場經(jīng)濟條件下資源優(yōu)化配置的必然產(chǎn)物,這也是“強者愈強,弱者愈弱”的“馬太效應(yīng)”的反映。另一方面,高校會對所在地區(qū)的經(jīng)濟、科技、文化和社會發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。對中國這樣一個幅員遼闊的大國來講,縮小高校分布的地區(qū)間差異對于縮小地區(qū)發(fā)展差距,實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的均衡發(fā)展就具有更為重要的意義。正是這兩方面的權(quán)衡,迫使教育行政機關(guān)的“高校資源區(qū)域劃分的區(qū)別對待”不得不保持在合乎憲法的框架之內(nèi)。那么,究竟怎么的區(qū)別對待才是在合乎憲法的相對寬松的標(biāo)準(zhǔn)呢?

上述標(biāo)準(zhǔn)對于司憲機關(guān)審查“高校資源區(qū)域”是個沒有定論的問題。第一,我國違憲審查事實上的缺失。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定,我國確立的是最高權(quán)力機關(guān)審查制,而且從立法法的規(guī)定看,在我國違憲審查的主要任務(wù)是由全國人大常委會承擔(dān)。但不可否認(rèn),這一體制在我國實際上并不具有實效性。因為,自現(xiàn)行憲法實施以來,全國人大和全國人大常委會沒有依據(jù)憲法對任何一個法律文件是否違反憲法進行過一次違憲審查。是我國的社會現(xiàn)實生活中不存在法律文件是否違憲的疑問或者爭議嗎?回答當(dāng)然是否定的。第二,司憲標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。憲法條文本身是抽象和模糊的,且我國司憲實踐幾乎沒有,那么,這直接導(dǎo)致如何判定違憲標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。有學(xué)人在論證“少數(shù)民族考生高考享受傾斜性政策”問題時指出,“本文同樣不討論何種形式(譬如降分投檔或是同等條件下優(yōu)先錄取)、何種程度(降10分或是降5分)的優(yōu)惠政策符合憲法之要求?！捎诤畏N程度的措施可以達致相應(yīng)的政府目標(biāo)乃是相當(dāng)專業(yè)的問題,因而即便是司法審查制度最為發(fā)達的美國,法院很大程度上也要尊重行政機關(guān)在專業(yè)問題上的判斷。”[13](P24)故而,“區(qū)別對待的教育政策”作為教育行政機關(guān)作出的公權(quán)力屬性的抽象行政行為,具有很強的行政操作性,深切關(guān)系各區(qū)域利益的平衡,通過平等權(quán)司憲其合憲性存在著難以解決的技術(shù)性難題。

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王琳雯(1962-),女,法學(xué)學(xué)士,福建江夏學(xué)院法律系副教授,主要從事憲法、行政法研究。