對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的法律思考

肖 寧 張黎明

(長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的法律思考

肖 寧 張黎明

(長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

本文立足于我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀,認(rèn)為以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)允許抵押流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押流轉(zhuǎn)不僅可以解決農(nóng)村融資難的困境、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,還可以合理有效地利用有限的土地資源,從而實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化,符合現(xiàn)代農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);抵押流轉(zhuǎn);資源有效利用

目前,我國(guó)法律禁止以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)。對(duì)這部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否應(yīng)抵押流轉(zhuǎn),我國(guó)的學(xué)者們觀點(diǎn)不一,否定者的主要理由是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村保障體系不健全,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押實(shí)現(xiàn)后無法妥當(dāng)安置失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民的生計(jì),這樣不利于社會(huì)的穩(wěn)定。但筆者認(rèn)為應(yīng)持肯定的態(tài)度:一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀,已經(jīng)存在有多種原因?qū)е率У氐霓r(nóng)民。根據(jù)“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組的農(nóng)村土地法律制度運(yùn)行現(xiàn)實(shí)考察的調(diào)查總報(bào)告顯示:非因自身原因喪失土地的農(nóng)民依靠自己打工、經(jīng)商或轉(zhuǎn)包他人土地為主要生活來源的農(nóng)戶比例高達(dá)62.2%。[1]二是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》均規(guī)定了其可以依法轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)讓比抵押更具有徹底性。從理論上說,凡是法律上允許轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)都可以設(shè)置抵押。既然家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,那么抵押流轉(zhuǎn)也應(yīng)亦可。

一、影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的原因

從我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來看,為實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),解決農(nóng)村融資困難等方面的問題,應(yīng)允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn),以提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。就目前而言,法律未規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押,限制了家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)。除法律因素外,還存在以下幾個(gè)方面的問題制約著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)。

(一)土地承包的所有權(quán)主體不明確

集體土地的所有權(quán)主體一般是村集體組織?！睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定:“集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！彪m然法律確定了所有權(quán)的界限,但往往因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)(特別是收益權(quán))在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、小組之間發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議。最終的結(jié)果因公權(quán)力的干涉影響到所有權(quán)的不公正的分配。這也極易造成農(nóng)民對(duì)土地承包所有權(quán)主體的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。根據(jù)有關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示:就全國(guó)范圍整體情況而言,面對(duì)“您認(rèn)為您的承包地(田)的所有權(quán)是誰的?”這一問題,受訪農(nóng)戶中有41.91%選擇“國(guó)家”,有29.57%選擇“村集體”,有3.56%選擇“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體”,有6.23%選擇“村小組”,但也有17.62%選擇“個(gè)人”。[1]農(nóng)戶基于對(duì)發(fā)包方的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)會(huì)對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生不利的影響,如發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛所引發(fā)的救濟(jì)問題,不會(huì)得到及時(shí)的救助。

(二)意思主義模式對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制

我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定并未采取其設(shè)立必須登記的觀點(diǎn)?！段餀?quán)法》第127條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。”這就表明了設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取意思主義模式。也就是說,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自合同生效時(shí)設(shè)立,不以登記為要件。立法的規(guī)定主要是考慮到我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀,降低土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立成本,減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)?shù)怯?采納公示登記的方法,不僅符合物權(quán)變動(dòng)的一般原則,還有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。根據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)定抵押應(yīng)進(jìn)行登記公示,因?yàn)榈盅簷?quán)不轉(zhuǎn)移抵押物的占有,其公示方式只能采用登記方式。抵押物經(jīng)過登記后向社會(huì)公示,為外界所了解,以保障抵押權(quán)人債權(quán)的安全,防止因抵押權(quán)而發(fā)生糾紛,保障借款抵押權(quán)人的債權(quán)安全。所以在發(fā)放抵押貸款活動(dòng)中,抵押人要辦理貸款抵押登記手續(xù)。也就是說,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意思主義模式與抵押登記公示相沖突,勢(shì)必影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。

(三)金融制度對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款抵押的限制

我國(guó)現(xiàn)有法律不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保,金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)貸款抵押又設(shè)置了諸多限制以減少潛在的貸款損失率,降低呆壞賬水平,規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。這使得農(nóng)民難以從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。尤其在我國(guó)的一些不發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)條件的制約,手中可支配的財(cái)產(chǎn)匱乏,可擔(dān)保抵押物有限而不能達(dá)到融資的目的。還有就是在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方法之一的“折價(jià)歸己”情況下,作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后會(huì)擁有大量的土地。根據(jù)我國(guó)法律定,銀行是不能從事經(jīng)營(yíng)工商業(yè)或其他實(shí)業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),結(jié)果就會(huì)造成土地的閑置。因此,只有通過市場(chǎng)的方式,將抵押的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給有資格有能力從事符合土地用途的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人,實(shí)現(xiàn)土地的有效利用。[2]制約農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款難的另一問題是金融機(jī)構(gòu)可接受的保證人極少,一般為村委會(huì)成員,而村委會(huì)成員的擔(dān)保金額和次數(shù)是受限制的,致使農(nóng)民申貸難尋保證人。加上受歷史等因素的影響,我國(guó)農(nóng)民對(duì)信用記錄意識(shí)淡薄,有可能會(huì)違約,銀行一旦放開會(huì)存在很大的信用風(fēng)險(xiǎn),所以金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格控制對(duì)于農(nóng)民的貸款申請(qǐng)。

(四)農(nóng)村土地市場(chǎng)化中的土地評(píng)估問題

土地進(jìn)入市場(chǎng)的前提條件是應(yīng)該有公開的、明確的價(jià)格。但在我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)中,集體土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng),只能通過“先國(guó)家征用,再有償出讓”的方式。加之農(nóng)民對(duì)自身所擁有的產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)模糊,對(duì)有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的信息量知之甚少,在這種情況下很難對(duì)其產(chǎn)權(quán)做出正確的判斷,從而影響到在進(jìn)行抵押時(shí)不能處于一個(gè)合理的位置。土地是價(jià)值比較大的不動(dòng)產(chǎn)。因此,土地產(chǎn)權(quán)的合理估價(jià)就成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)必要環(huán)節(jié)。土地使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)不建立,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的商品性就不可能通過市場(chǎng)表現(xiàn)出來。流轉(zhuǎn)不可能,抵押亦不可能。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的建議

從上述的分析中我們可以看出,雖然影響抵押流轉(zhuǎn)的原因表面上各有不同,其實(shí)質(zhì)上具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。例如,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要進(jìn)行抵押,必然要明確其主體資格;要進(jìn)行登記公示為外界知悉;要估價(jià)以便于抵押,進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展。換言之,就是需要把制約土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的不利因素作為一個(gè)整體看待,以便于從根本上解決問題,促進(jìn)抵押流轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此,筆者針對(duì)不同的情況作出以下幾方面的建議。

(一)確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包方身份

根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶,其他方式的承包方是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位、個(gè)人。相對(duì)于承包方而言,發(fā)包方雖然依據(jù)法律的規(guī)定表述很明確,但實(shí)際中卻存在混亂。我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定,集體土地的所有權(quán)主體一般是村集體經(jīng)濟(jì)組織,在不存在集體組織的情況下,以村民委員會(huì)或村民小組為集體土地所有權(quán)的主體。但是,在簽訂日常的土地承包合同的活動(dòng)中,發(fā)包方卻時(shí)有發(fā)生因所有權(quán)主體不明而導(dǎo)致發(fā)包方主體資格產(chǎn)生異議。例如產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)(特別是收益權(quán))在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、小組之間發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議,農(nóng)村土地所有權(quán)主體之間的權(quán)益之爭(zhēng)間接導(dǎo)致農(nóng)民的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。要進(jìn)一步明確誰有資格作為土地承包的發(fā)包方,消除農(nóng)戶在簽訂土地承包權(quán)合同時(shí)對(duì)主體的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。確定發(fā)包方適格的解決途徑:集體所有權(quán)的主體,即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村小組之間的權(quán)屬之爭(zhēng),原則上可以規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有權(quán)的范圍限于建設(shè)用地或其他公益性的設(shè)施用地;以村或村小組為適格的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包方,屬于村集體土地的以村委會(huì)為代表,屬于村小組的以村小組為代表。[3](P113)

(二)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度

我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立不以登記為要件,是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的例外規(guī)定,主要是因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)生在一個(gè)熟人社會(huì)里,彼此之間相互了解,為降低登記成本減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)而采用。這種理由已經(jīng)不符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一是承包主體的擴(kuò)大化,除本集體組織內(nèi)部成員外,還包括其他的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個(gè)人,農(nóng)村土地的市場(chǎng)化將會(huì)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的頻繁和多樣化發(fā)展。二是土地糾紛問題,在有效的土地承包期內(nèi),享有承包權(quán)權(quán)利主體的自然更替(如繼承),長(zhǎng)期外出打工的主要的家庭承包者(合同的簽訂者),一旦與發(fā)包方發(fā)生承包權(quán)上的有關(guān)爭(zhēng)議糾紛,會(huì)因?yàn)楫?dāng)事人不在,缺乏主要證據(jù)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)從而不利于對(duì)其保護(hù)。從理論上講,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既然作為物權(quán)的一種,就應(yīng)該按照物權(quán)變動(dòng)的一般原則,即采取合意加公示的方法,如不登記只產(chǎn)生合同的效力不能產(chǎn)生物權(quán)的效力。這樣既符合物權(quán)的公示公信制度,又使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)能為外界所了解,從而達(dá)到保護(hù)善意第三人的權(quán)利,有利于維護(hù)市場(chǎng)的交易秩序。

(三)逐步放開金融制度中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款限制

從現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)考慮,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有必要被資本化,為農(nóng)民融資充當(dāng)?shù)盅簱?dān)保物。因?yàn)檗r(nóng)民基本沒有合乎銀行規(guī)定的抵押物進(jìn)行抵押貸款,且小額抵押貸款的保證人得到銀行的認(rèn)可還應(yīng)具備一定的條件。如金融機(jī)構(gòu)在法律許可的范圍內(nèi)降低農(nóng)民小額貸款的條件和程序,建立農(nóng)民的信用證明檔案記錄,延寬可以進(jìn)行小額貸款的擔(dān)保物以及縮小小額抵押保證人的認(rèn)可條件,對(duì)具有信用度的農(nóng)民的抵押貸款減少相應(yīng)的審批程序等。這有利于阻卻民間的非正規(guī)金融體系貸款渠道的滋生,改變現(xiàn)階段嚴(yán)重的農(nóng)村資金外流和農(nóng)村資金負(fù)儲(chǔ)蓄狀況,促使我國(guó)農(nóng)村金融秩序的有序運(yùn)行。

(四)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的評(píng)估制度

為避免承包人對(duì)其所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在進(jìn)行流轉(zhuǎn)中的價(jià)格認(rèn)識(shí)模糊,要建立對(duì)土地作出公開的、可比較的價(jià)格評(píng)估制度,使他們便于獲取信息資源,結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)狀況及其對(duì)土地的依賴程度進(jìn)行合理判斷作出取舍,來選擇最能夠發(fā)揮土地資源的權(quán)利方式,實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化。目前,我國(guó)農(nóng)村土地價(jià)格機(jī)制明顯缺乏,可以參考國(guó)有土地定價(jià)的做法,根據(jù)土地所處的地理位置、土地的產(chǎn)出,以及包括農(nóng)民在剩余承包期內(nèi)的正常凈收益損失、土地潛在的收益損失、農(nóng)民的其他間接收益損失來定價(jià)。要用科學(xué)方法確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價(jià),并由土地管理部門定期公布,建立起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估制度。[4]

[1]“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組.農(nóng)村土地法律制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)考察——對(duì)我國(guó)10個(gè)省調(diào)查的總報(bào)告[J].法商研究,2010,(1).

[2]施曉琳.論以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為特征的金融制度[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2002,(3).

[3]王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2003.

[4]尹惠斌.促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策分析[J].湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2009,(2).

肖寧(1957-),男,碩士,長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授,主要從事民法學(xué)與法制史研究。