政府融資平臺(tái)類客戶信貸信用風(fēng)險(xiǎn)分析

杜軍旗（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行吉林省分行，吉林長(zhǎng)春，130000）

政府融資平臺(tái)類客戶信貸信用風(fēng)險(xiǎn)分析

杜軍旗（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行吉林省分行，吉林長(zhǎng)春，130000）

隨著政府融資平臺(tái)貸款模式在各地方建設(shè)中的普及，對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)類客戶信用風(fēng)險(xiǎn)分析及信用建設(shè)十分重要。因此，對(duì)政府融資平臺(tái)類客戶的信用風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)進(jìn)行分析，對(duì)銀行應(yīng)該從何處著手防范風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討，以此強(qiáng)化平臺(tái)的信用建設(shè)。

政府融資平臺(tái)；信用風(fēng)險(xiǎn)分析

在20世紀(jì)70年代末之前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府基本上把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為具有自然壟斷的福利性產(chǎn)品，因此主要采取政府投資運(yùn)營(yíng)的單一模式。這一模式一方面要求政府投入巨額的財(cái)政資金，給政府帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和財(cái)政赤字，但依然無(wú)法滿足城市建設(shè)迅速發(fā)展的需要，因而存在城市基礎(chǔ)建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的問(wèn)題；另一方面，政府投資運(yùn)營(yíng)模式在實(shí)踐中被證明是缺乏積極性和約束性的，普遍導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的低效率。由于上述原因，以英國(guó)為首的各西方國(guó)家政府開(kāi)始對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)體制進(jìn)行一系列以私有化為主要內(nèi)容的改革。各國(guó)運(yùn)營(yíng)管理模式雖然根據(jù)本國(guó)特點(diǎn)有所不同，但基本上采用市場(chǎng)化運(yùn)作。

近幾年，由于我國(guó)大量建設(shè)城市和開(kāi)發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，所以，以協(xié)助政府融資為目的的融資平臺(tái)也相應(yīng)而生。平臺(tái)貸款無(wú)論從貸款審批方式、借款人性質(zhì)，還是還款資金的來(lái)源、擔(dān)保要求等方面都具有特殊性。無(wú)論中外，銀行的主要業(yè)務(wù)仍是信貸，信貸的主要風(fēng)險(xiǎn)仍是信用風(fēng)險(xiǎn)，所以信貸信用風(fēng)險(xiǎn)分析和管理是銀行信貸業(yè)務(wù)活動(dòng)中最核心的內(nèi)容，對(duì)于銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定具有重要意義。因此，建立一套科學(xué)有效的平臺(tái)類客戶信用風(fēng)險(xiǎn)分析方法對(duì)銀行來(lái)說(shuō)十分重要。

一、政府融資平臺(tái)類客戶的信用現(xiàn)狀及分析

自從政府融資平臺(tái)的形式出現(xiàn)后，政府融資平臺(tái)為各地區(qū)的發(fā)展建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)，尤其是東北地區(qū)更為突出。加大了政府支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組等方面的深入，幫助東北老工業(yè)基地重現(xiàn)光彩。但是，地方各級(jí)政府在債務(wù)的實(shí)際管理中，尚存在舉債缺乏整體規(guī)劃、債務(wù)管理分散、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠等現(xiàn)象。

首先，地方政府普遍缺乏對(duì)債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的總體規(guī)劃。大量的資金投入到低水平的重復(fù)建設(shè)中，使用效率低下，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。在多數(shù)地區(qū)，項(xiàng)目融資形成的債務(wù)分散在建委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門管理，造成作為地方政府理財(cái)機(jī)構(gòu)的財(cái)政部門不能全面、準(zhǔn)確地掌握本級(jí)政府的負(fù)債情況，政府債務(wù)總額底數(shù)不清，對(duì)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種量化指標(biāo)，如負(fù)債率、償債率等無(wú)法估算，更無(wú)從控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，一些地方政府缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和信用意識(shí)，認(rèn)為投入到基本建設(shè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都可以轉(zhuǎn)嫁到下任政府，甚至可以在將來(lái)由上一級(jí)政府“兜底”，在本屆政府的任期內(nèi)幾乎是不存在承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)和還本付息的支出壓力，因此盲目提供政府擔(dān)?；蚵毮懿块T擔(dān)保，導(dǎo)致超過(guò)地方財(cái)力實(shí)際承受能力的融資規(guī)模不斷擴(kuò)大。

根據(jù)上述情況，本文主要從三個(gè)方面對(duì)政府融資平臺(tái)的信用狀況進(jìn)行分析。

（一）政府融資平臺(tái)類客戶的信用多依托政府，信用風(fēng)險(xiǎn)難以度量

平臺(tái)類客戶多隸屬于政府財(cái)政部門或發(fā)改委，通常分析客戶本身的信用狀況很難真實(shí)反映實(shí)際情況。平臺(tái)類客戶在其自身未實(shí)現(xiàn)完全的現(xiàn)金流自給的時(shí)候，不可能脫離政府的束縛，所以，政府平臺(tái)類客戶信用風(fēng)險(xiǎn)的度量不能簡(jiǎn)單地采用一般企業(yè)的信用分析方法，因?yàn)槠浔澈箅[藏著更多的政府信用風(fēng)險(xiǎn)，常常表現(xiàn)在：

第一，一些地方政府的決策存在隨意性。主要表現(xiàn)為決策時(shí)往往存在考慮出政績(jī)，與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合少，存在一人說(shuō)了算的情況，存在造成所決策的事項(xiàng)執(zhí)行不了的情況。

第二，一些地方政府的信用常常因有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)（尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)）的人事變動(dòng)而出現(xiàn)“斷鏈”現(xiàn)象，“新官不認(rèn)舊帳”的問(wèn)題常常使人束手無(wú)策。

第三，一些地方政府施行地方保護(hù)主義，使這些地方出現(xiàn)了默許甚至縱容盜版走私、制假販假、騙稅套匯等違法違規(guī)行為，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序。

第四，一些地方政府缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在地方財(cái)力規(guī)模及增長(zhǎng)有限的情況下，仍然無(wú)節(jié)制地通過(guò)各種融資渠道籌集資金，導(dǎo)致地方政府大量舉債，使部分地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)超出其以后年度財(cái)政增長(zhǎng)所能覆蓋的償債邊界。

（二）政府融資平臺(tái)類客戶缺少實(shí)效資產(chǎn)，信用結(jié)構(gòu)難以搭建

政府平臺(tái)借款主體多為城市建設(shè)投資公司，這些公司大部分是通過(guò)行政手段為適應(yīng)城建項(xiàng)目貸款條件而組建的。經(jīng)過(guò)幾年的改組、運(yùn)營(yíng)，雖然其職能有所加強(qiáng)，但仍難以擺脫政府的行政干預(yù)，普遍存在著資產(chǎn)量大但經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)少、融資渠道單一、公司缺乏“自身造血”機(jī)能的問(wèn)題。

上述情況就導(dǎo)致了平臺(tái)類客戶信用結(jié)構(gòu)難以搭建的癥結(jié)。對(duì)于以土地出讓收益質(zhì)押的項(xiàng)目而言，一方面目前我國(guó)法律對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度尚無(wú)明確解釋，僅在《土地管理法》和《城市規(guī)劃法》中有一些原則性的解釋，對(duì)于資金籌措與管理等重大問(wèn)題均無(wú)相關(guān)規(guī)定；另一方面土地出讓收益既作為項(xiàng)目還款的第一資金來(lái)源，同時(shí)又作為第二資金來(lái)源——質(zhì)押資金，這增加了銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（三）貸后缺乏即時(shí)監(jiān)管，加大信用風(fēng)險(xiǎn)

城建項(xiàng)目貸后管理暴露的問(wèn)題由于城建項(xiàng)目類型涵蓋面較寬，貸款方式和信用結(jié)構(gòu)的多樣性，各地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)、金融狀況的差異和各分行管理上的不同，城建項(xiàng)目貸后存在的問(wèn)題也是多方面的。

由于平臺(tái)類借款人與貸款使用人分離，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，致使平臺(tái)對(duì)貸款的監(jiān)管成為一個(gè)空白。平臺(tái)只負(fù)責(zé)融資，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，借款人實(shí)際上成了轉(zhuǎn)貸型的“二傳手”；借款人和項(xiàng)目法人之間缺乏有效地監(jiān)督和制約，存在建設(shè)期監(jiān)管不力和還款期互相推諉的隱患。同時(shí)，貸款資金的財(cái)務(wù)管理粗放簡(jiǎn)單，一收一支，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，借款人無(wú)法履行其應(yīng)有的責(zé)任。

二、政府融資平臺(tái)類客戶的信用風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制的完善

我國(guó)的資本市場(chǎng)仍處于起步階段，作用還極為有限。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，很大程度上是依賴于發(fā)達(dá)的市政債券市場(chǎng)，而我國(guó)證券融資還無(wú)法滿足重大項(xiàng)目建設(shè)的籌資需要。這主要是由于我國(guó)地方財(cái)政能力和政府信用還不夠強(qiáng)，仍需要加強(qiáng)建設(shè)，才能在證券市場(chǎng)進(jìn)行融資。

今后，以資本市場(chǎng)為主要渠道的證券融資會(huì)加快發(fā)展，但是在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，信貸主導(dǎo)的融資格局還難以改變。在這種融資格局中，關(guān)鍵是我們?nèi)绾握业叫兄行У姆椒?，重新配置、整合和利用這些資源，改變脆弱的融資體系，加快建立財(cái)政、信貸、證券三種融資協(xié)調(diào)配合、良性互動(dòng)的健康體系。

在目前階段，政府融資平臺(tái)類客戶擔(dān)當(dāng)著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的重要角色，所以對(duì)政府融資平臺(tái)類客戶的信用風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制的完善勢(shì)在必行。

（一）政府融資平臺(tái)類客戶信用評(píng)價(jià)方法的完善

對(duì)于信用主體來(lái)講，信用是主觀上的誠(chéng)實(shí)守信和客觀上的履約能力的統(tǒng)一，包括兩層涵義：一是誠(chéng)信基礎(chǔ)，也就是信用意愿，屬于道德范疇；二是履約能力，也就是信用能力，屬于經(jīng)濟(jì)范疇，二者缺一不可。

對(duì)于平臺(tái)類客戶的信用意愿和能力的風(fēng)險(xiǎn)分析，應(yīng)在分析其本身的基礎(chǔ)上，著重分析其所隸屬政府的信用意愿和能力，而且在靜態(tài)分析平臺(tái)類客戶信用情況的同時(shí)，還應(yīng)分析預(yù)測(cè)客戶信用的動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，這樣才能較為全面地度量平臺(tái)類客戶的信用風(fēng)險(xiǎn)情況。

1.信用意愿分析

由于平臺(tái)類客戶信用意愿與一般企業(yè)信用意愿較大區(qū)別之處是其本身的信用意愿受其隸屬政府的影響較大，所以完善平臺(tái)類客戶信用意愿分析時(shí)，應(yīng)首先增加政府與平臺(tái)借款法人的關(guān)系以及政府的信用意愿兩個(gè)分析子項(xiàng)。分析平臺(tái)類客戶所隸屬政府的信用意愿應(yīng)包括對(duì)政府信用建設(shè)的認(rèn)知程度、政府合作度、政府換屆對(duì)政策連續(xù)性的影響、轄區(qū)內(nèi)城建項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)情況、政府與城建法人的關(guān)系、城市管理水平。

同時(shí)，分析平臺(tái)類客戶的信用意愿也應(yīng)注意到，平臺(tái)客戶在銀行的信用記錄及指定平臺(tái)借款人的法人治理結(jié)構(gòu)情況也綜合性地反映了客戶的信用意愿程度。

2.信用能力分析

在完善平臺(tái)類客戶信用能力風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)，應(yīng)主要分析其所隸屬地方政府的信用能力，因?yàn)槠渌`屬地方政府的信用能力對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生起到至關(guān)重要的作用。由于城建項(xiàng)目與地方財(cái)政具有“連帶”關(guān)系，當(dāng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、金融政策和行業(yè)體制改革等影響地方財(cái)政收入時(shí)，將影響到城建行業(yè)貸款的安全。特別是在相對(duì)落后的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少支柱產(chǎn)業(yè)，一般都是“吃飯”財(cái)政，所以在政府財(cái)力出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，平臺(tái)類客戶也就失去了還款資金的來(lái)源。

3.信用動(dòng)態(tài)分析

對(duì)平臺(tái)類客戶信用意愿、信用能力綜合評(píng)價(jià)，應(yīng)該是靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合，不僅應(yīng)分析客戶目前的信用意愿和信用能力狀況，也應(yīng)預(yù)測(cè)客戶未來(lái)的信用意愿、信用能力以及外部環(huán)境（如國(guó)家政策、地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等）的變化。

（二）政府融資平臺(tái)類客戶治理結(jié)構(gòu)的完善

健康的政府融資平臺(tái)類客戶應(yīng)具備以下幾個(gè)特征：貫徹執(zhí)行政府意圖，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)；具備完善的治理結(jié)構(gòu)，法人治理和公司運(yùn)作遵循市場(chǎng)化機(jī)制；具有健康財(cái)務(wù)，企業(yè)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)良好，具備較強(qiáng)的盈利能力，現(xiàn)金流充裕；具備良好的可持續(xù)發(fā)展能力。

依托政府財(cái)政管理體系的資金流轉(zhuǎn)渠道和組織優(yōu)勢(shì)來(lái)推進(jìn)平臺(tái)貸款的現(xiàn)金流建設(shè)，是建立平臺(tái)貸款償還的長(zhǎng)效機(jī)制。平臺(tái)法人建設(shè)應(yīng)保持原有財(cái)政的隸屬關(guān)系，在財(cái)政體系框架內(nèi)不斷完善，逐步實(shí)現(xiàn)從低端市場(chǎng)向高端市場(chǎng)的拓展。

1.整合政府資產(chǎn)

將分散在不同部門和單位的國(guó)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行有效整合和歸集。以上資產(chǎn)既包含政府下屬公司的資產(chǎn)及金融股權(quán)，也包括下屬單位的土地、房屋及其他企業(yè)類資產(chǎn)。

2.注入有效經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

政府可授權(quán)平臺(tái)公司代表政府統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)社會(huì)公共資源和政府行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，平臺(tái)公司可對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通公用設(shè)施、社會(huì)公用設(shè)施及礦產(chǎn)、旅游等資源性資產(chǎn)進(jìn)行特許統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)，盤活和變現(xiàn)資產(chǎn)，從而提高和優(yōu)化平臺(tái)的資產(chǎn)質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，做實(shí)做強(qiáng)。

3.增加融資平臺(tái)的融資收益

由于政府融資平臺(tái)擔(dān)當(dāng)了為政府建設(shè)項(xiàng)目融資的功能，政府應(yīng)為其所承擔(dān)的工作付出酬勞，比如政府支付平臺(tái)項(xiàng)目融資費(fèi)等，以此增加平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)收入，同時(shí)也加強(qiáng)了平臺(tái)自身的償債能力。

（三）政府融資平臺(tái)類客戶信貸管理的完善

基于財(cái)政信用的貸款項(xiàng)目，都是原本就屬于財(cái)政直接投資范圍內(nèi)的公益性項(xiàng)目。雖然項(xiàng)目直接的現(xiàn)金流不足，但間接的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益均很大，項(xiàng)目加快或提前建成，其效益將體現(xiàn)到財(cái)政收入和平臺(tái)企業(yè)現(xiàn)金流的增加，以及人們生活質(zhì)量的改善。銀行在受理政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化平臺(tái)項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)意義，并強(qiáng)化其在項(xiàng)目前期篩選、推薦、資料收集、評(píng)審和項(xiàng)目貸后管理中的職能作用，從源頭防范風(fēng)險(xiǎn)。

第一，項(xiàng)目篩選。要從實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的角度出發(fā)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類排序，將社會(huì)效益大、一段時(shí)期內(nèi)不能市場(chǎng)化的、必須由政府或政府指定部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排使用平臺(tái)貸款。

第二，資金支付。銀行要督促平臺(tái)主體各級(jí)人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和責(zé)任心，建立合同執(zhí)行定期檢查制度，保證項(xiàng)目資本金到位、配套資金、工程保險(xiǎn)、招投標(biāo)和監(jiān)理等執(zhí)行符合借款合同約定。

第三，貸后監(jiān)管。銀行不僅要時(shí)時(shí)關(guān)注項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而且還有關(guān)注政府及平臺(tái)客戶現(xiàn)金流情況，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)實(shí)施防范措施。

信用建設(shè)是融資平臺(tái)運(yùn)作的基礎(chǔ)和核心，是貫穿始終的主線。重點(diǎn)是：一要充分分析政府融資平臺(tái)類客戶所依托的政府信用情況；二是要推動(dòng)政府融資平臺(tái)自身信用的發(fā)展和完善，促進(jìn)和培育客戶發(fā)展成為具有良好信用、健康成熟的市場(chǎng)信用主體；三是要強(qiáng)化對(duì)政府融資平臺(tái)類客戶貸款的貸后監(jiān)管，防止信用風(fēng)險(xiǎn)。

［1］ 國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與中國(guó)人民大學(xué)聯(lián)合課題組.開(kāi)發(fā)性金融論綱［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006：84-107.

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Analysis of Loan Credit Risk of Customers Based on Governmental Financing Platform

DU Jun-qi

With the popularization of the government financing platform loan mode in the regional construction，it is vital for banks to strengthen analyzing the credit risk and credit construct of platform customers.Therefore，the paper analyses the main manifestation of credit risk of the customers based on government financing platform and discusses where bank should start to prevent risk so as to strengthen the credit construction of platform.

government financing platform；credit risk analysis

F832.41

A

杜軍旗（1976-），女，碩士，經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施信貸管理。