論公眾參與環(huán)境影響評價制度之公眾范圍的界定

崔志勇

論公眾參與環(huán)境影響評價制度之公眾范圍的界定

崔志勇

公眾參與是國內(nèi)外環(huán)境影響評價制度中不可或缺的內(nèi)容。該制度給予各類受影響的人或者利害關系人在不同的環(huán)境影響評價階段表達自己意見或建議的機會。主體力量多寡、資格權限影響著公眾參與的效果，所以在具體的開發(fā)建設項目中確定主體的范圍就顯得尤為重要。

環(huán)境影響評價；公眾參與；環(huán)境權益；范圍

一、問題的提出

2009年12月20日，番禺區(qū)書記表態(tài)稱，由于在環(huán)評過程中垃圾焚燒廠遭到大多數(shù)業(yè)主的反對，番禺區(qū)會江村的垃圾焚燒項目目前已經(jīng)全部停止。至此一場持續(xù)3個月之久的反垃圾焚燒運動，終于階段性落幕。歷經(jīng)三月，番禺人用自己的理性和行動保衛(wèi)了自己的家園。此事再次顯示出民眾在環(huán)保方面的維權力量，以及環(huán)境影響評價中公眾參與的重要性。事實上，環(huán)境問題和公眾的利益息息相關，任何環(huán)境問題的最終受害者都是普通公眾，因而公眾具有天然的改善環(huán)境的愿望和動力。并且從世界環(huán)保歷程來看，其最初的推動力量也來自公眾。環(huán)境影響評價是世界大多數(shù)國家用來預防和減輕擬從事的開發(fā)建設項目對環(huán)境可能造成的不良影響的一項法律制度。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定環(huán)境影響評價制度是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。但是在環(huán)境影響評價過程中真正起監(jiān)督作用的是公眾，因此公眾參與是環(huán)境影響評價制度中的一項重要的內(nèi)容。公眾參與環(huán)境影響評價是指公眾依法通過各種形式和渠道與項目方、環(huán)評機構和環(huán)境行政機關進行雙向交流,以使項目方和公眾的利益得到平衡。公眾參與環(huán)境影響評價實際上是通過國家立法,在體制內(nèi)建立一種溝通和協(xié)調(diào)不同團體利益的談判和協(xié)商機制［1］。該制度給了公眾一條表達自己利益訴求的路徑，從而有利于保護相關公眾的環(huán)境權益。換句話講，公眾參與就是公眾要以制度主體身份參與到公共權力運作中,實現(xiàn)各方代表能夠在陽光底下,充分表達自己的利益訴求,形成利益博弈,達到資源的優(yōu)化配置［2］。主體力量多寡、資格權限等都直接影響著利益博弈的均衡點,影響著公眾參與的效果。甚至可以說環(huán)境影響評價制度就是一個典型的博弈工具，“中央政府與環(huán)保人士的博弈的根本取決于環(huán)境評價體制”［3］，所以在具體的開發(fā)建設項目中確定主體的范圍就顯得尤為重要。這是保障公眾參與環(huán)境影響評價不流于形式而必須予以解決的前置性問題。

二、我國對公眾參與環(huán)境影響評價制度之公眾范圍的相關規(guī)定

公眾參與環(huán)境影響評價是國際社會普遍推行的做法,西方學術界常以“無公眾參與無環(huán)境影響評價”來表達他們對環(huán)境影響評價中公眾參與重要性的認識。我國的相關法律制度也確立了公眾參與環(huán)境影響評價制度?！董h(huán)境影響評價法》第五條中明確規(guī)定:“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”；第十一條第一款規(guī)定:“專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃,應當在該規(guī)劃草案報送審批前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是,國家規(guī)定需要保密的除外”。第二款規(guī)定:“編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見,并應當在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納或不采納的說明?！逼涞诙粭l第一款規(guī)定:“除國家規(guī)定需要保密的情形外,對環(huán)境可能造成重大影、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目,建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關單位、專家和公眾的意見。”第二款規(guī)定“建設單位報批的環(huán)境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。但我們應注意到《環(huán)境影響評價法》提到公眾參與時都是用“有關單位、專家和公眾”進行表述的。由于三者是并列關系,所以“公眾”的范圍就不應該包括“單位、專家”。但是根據(jù)全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室的解釋,“公眾”一詞有廣義和狹義之分。廣義的“公眾”包括有關單位、專家和公眾(即指不包括專家在內(nèi)的公民),狹義的“公眾”僅指公民;而《環(huán)境影響評價法》所稱“公眾參與”,是指有關單位、專家和公眾通過一定的途徑和方式,遵循一定的程序,參與與其環(huán)境權益有關的環(huán)境影響評價活動,使制定規(guī)劃或者審批建設項目的決策活動符合廣大公眾的利益［4］。根據(jù)該解釋,有關單位、專家對環(huán)評的參與也屬于公眾參與的范疇?！董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第十五條第二款規(guī)定被征求意見的公眾必須包括受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。初步明確了公眾的范圍。但在關于“公眾參與的組織形式”一章中卻又將調(diào)查公眾意見和咨詢專家意見并列作為公眾參與的形式。該條文的表述及相關解釋在實踐中導致了以有關單位及專家意見代替公眾意見的做法，即在環(huán)評報告書的編制或?qū)徟^程中,往往只邀請有關單位的代表及專家參與論證會、聽證會,對所涉規(guī)劃或建設項目進行討論,并形成所謂的“公眾”意見。《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第十三條也規(guī)定“規(guī)劃編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的專項規(guī)劃，應當在規(guī)劃草案報送審批前，采取調(diào)查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見。但是，依法需要保密的除外?！睆纳鲜鲆?guī)定看,法律及文件所規(guī)定的環(huán)境公眾參與主體不統(tǒng)一、考慮的相關因素不同。所以現(xiàn)行立法中的這種模糊的規(guī)定導致了對環(huán)境公眾參與的主體理解上的分歧。

三、環(huán)境影響評價中公眾范圍的界定標準

《人權與環(huán)境原則草案》第二條指出：“所有人都有權享有安全、健康和生態(tài)健全的環(huán)境。”環(huán)境問題與每一個人息息相關,只要一個人是環(huán)境的主體且有參加的愿望,那么他就可以或者說有權利參與到環(huán)境影響評價中。所以從應然角度講,除了開發(fā)單位和政府主管部門之外的所有對開發(fā)建設項目有關聯(lián)和對該項目有興趣的社會成員、組織都應是環(huán)境影響評價制度所要考慮的公眾范圍。但從實然角度看,參與環(huán)境影響評價制度的公眾只能是一定范圍內(nèi)的公眾，而不可能做到人人參與。所以我們應在具體的環(huán)境問題中,確定相關的公眾參與環(huán)境影響評價的資格。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第十一條和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第十三條的規(guī)定，環(huán)境影響評價中的“公眾”應是擁有相應環(huán)境權益的公眾,所以環(huán)境權益關聯(lián)性應是界定“公眾”范疇的標準。我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾的范圍作了專門的規(guī)定，其第15條規(guī)定建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構、環(huán)境保護行政主管部門,應當綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達能力、受影響程度等因素,合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。被征求意見的公眾必須包括受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。由此可見《暫行辦法》對公眾范圍的確定以“建設項目的影響范圍”為基準,換句話說就是對于不同的建設開發(fā)項目，某部分公眾是否有資格參與環(huán)境影響評價取決于是否受到了建設項目的直接或間接影響。所以應綜合考慮環(huán)境權益受影響的公眾的范圍和程度、影響的強度和持久度以及影響是否有可回復性等多方面因素來確定參與環(huán)評的公眾范疇,給予環(huán)境權益受影響的公眾最充分的表達意見、行使權利的機會。另外在確定參與環(huán)境影響評價的公眾范圍的問題上，我們也有必要將專家學者與普通公眾區(qū)分開來。因為在我國法律中,專家學者意見是公眾意見的當然組成部分,在實踐中甚至成為公眾意見的主體。但是我們應注意到專家學者身份的雙重性。他們既可以公眾的身份也可以專家學者的身份參加環(huán)境影響評價。而這兩種不同的參與身份在環(huán)境影響評價中所起的作用也不同。如果他們以專家的身份參與到環(huán)境影響評價活動的話，他們往往是站在專業(yè)的角度思考問題，并不能充分反應受影響居民的意見。而且專家參與環(huán)評是基于其“專家”身份而非其環(huán)境權益受影響的事實,因此專家們的意見難免有失偏頗。所以我們在確定公眾參與的范圍時務必將專家學者排除在公眾范疇之外。

四、環(huán)境影響評價中公眾范圍的應然選擇

世界大多數(shù)國家都沒有對環(huán)境影響評價中公眾參與的范圍做出明確的規(guī)定，但世界銀行環(huán)境影響評價的公眾咨詢要求針對兩類群體：第一類是受建設項目直接或間接影響的團體，特別是窮人和易受傷害的人以及利害關系人；第二類群體是那些由于他們的特殊關系或?qū)ｉL，可能對潛在的環(huán)境影響的性質(zhì)、范圍、特點擁有相關信息的人［5］。也就是說世界銀行對環(huán)境影響評價的公眾參與范疇既包括受到擬議項目影響的群體又包括可以對環(huán)境影響評價提供特定知識的群體。所以我國環(huán)境影響評價中的公眾應包括：

1.環(huán)境權益受到或可能受到影響的居民

毫無疑問，開發(fā)建設項目所在地及其周邊的居民的環(huán)境權益會受到建設項目的直接影響。由于他們生活在開發(fā)建設項目的選址地點或者與建設項目相鄰，因此開發(fā)建設項目與他們有著直接的利害關系。他們要么會受到開發(fā)建設活動所造成環(huán)境影響的波及從而使其身心健康受到影響或者經(jīng)濟利益受到損害；要么會使其居住環(huán)境的舒適性、安全性和美感遭到開發(fā)建設活動的破壞。由于相關環(huán)境與他們的生活密切相關，所以他們往往對于環(huán)境問題有著天生的敏感性從而會意識到某些重大的環(huán)境問題和環(huán)境影響，因此吸收這些環(huán)境權益受到或可能受到的居民有助于對項目做出更準確全面的分析和評價，保證環(huán)境評價的質(zhì)量。但是由于在具體的開發(fā)建設項目中環(huán)境權益受到影響的居民的范圍會很廣泛人數(shù)也會很多，所以所有受到或可能受到影響的居民不可能全部參加到環(huán)境影響評價程序中來，在這種情況下為了更好的發(fā)揮公眾參與的功用和避免公眾參與流于形式，我們有必要采用居民的代表人制度[6]。一方面我們應注意居民的代表人數(shù)應與具體開發(fā)建設項目成正比；另一方面我們也應考慮到居民代表的廣泛性和受影響居民的內(nèi)部差異。

2.基層群眾自治組織

在我國，居民委員會和村民委員會是居民和村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織，負責辦理相關的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反應居民和村民的意見、要求和提出建議。由此可見，居民委員會和村民委員會是居民和村民自愿組成的代表自己利益的組織。它們既不是國家的行政機關也不是基層人民政府的派出機關。它們的任務就是組織居民和村民自我管理、自我教育、自我服務，特別是解決政府力所不及但有事關群眾切身利益的問題。因此居民委員會和村民委員會也應當屬于環(huán)境影響評價程序中公眾參與的范疇，從而使其發(fā)揮其應有作用。

3.民間環(huán)境保護組織

鑒于受到或可能受到影響的居民單獨參與能力的局限性以及環(huán)境影響評價活動的專業(yè)性和科學性，因此民間環(huán)保組織對促進公眾參與環(huán)境環(huán)境影響評價具有不可替代的重要作用。如2004年云南省怒江大壩工程的擱置即是在“綠家園”和“云南大眾流域”這兩個民間環(huán)保組織的推動下經(jīng)由社會監(jiān)督程序進行的?！秺W胡斯公約》將非政府組織納入“公眾”范疇,規(guī)定“公眾”是指一個或多個自然人或法人,以及按照國家立法或?qū)嵺`,兼指這種自然人或法人的協(xié)會、組織或團體,“所涉公眾”指正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾,并指出倡導環(huán)境保護并符合本國法律之下任何相關要求的非政府組織應視為有自己的利益,這也就意味著把非政府組織納入到了“公眾”的范疇。相對而言,民間環(huán)保組織掌握有豐富的社會資源,它們能夠及時靈活地把握各種信息。在信息的交流、搜集和加工方面比政府和普通社會公眾更有優(yōu)勢，所以民間環(huán)保組織可憑借自身優(yōu)勢為環(huán)境影響評價公眾參與提供各方面的支持。近年來我國的民間環(huán)保組織也迅速發(fā)展,正在形成我國環(huán)保事業(yè)中的一支強大隊伍。所以有必要將我國的民間環(huán)保組織納入“公眾”范疇,使符合一定條件的環(huán)保組織介入到環(huán)境影響評價過程中來,從而更有效地發(fā)揮其專業(yè)性組織的作用。

四、結語

從環(huán)境問題自身的特性看，其科學技術性和高度利益沖突性決定了環(huán)境影響評價制度的實施除須具有專業(yè)知識的同時，仍需要其他相關社會因素的保障。公眾參與環(huán)境影響評價的目的在于通過一種結構性的安排來構建均衡，以利于普遍利益的匯集和社會公意的形成，達成符合公共利益的社會合約。環(huán)境影響評價制度中公眾參與機制的實行可以避免和減輕環(huán)境問題對經(jīng)濟和社會發(fā)展的負面影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境影響評價公眾參與制度能夠給予各類受影響的人或者利害關系人在環(huán)境影響評價階段表達自己意見或建議的機會，從而使相關決策者不能無視其他利益或價值的存在，以保護相關利害關系人的環(huán)境權益。因此環(huán)境權益受影響應是界定“公眾”范疇的標準,即環(huán)境影響評價中的“公眾”主要應指因規(guī)劃或建設項目受環(huán)境影響的公民、法人或者其他組織及其代表。環(huán)評報告的編制單位應在這個范疇內(nèi)綜合考慮公眾受環(huán)境影響的程度大小,合理選擇被征求意見的“公眾”。

[1]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京:中國政法大學出版社，2000.

[2]汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究[M].北京:北京大學出版社，2006.

[3]葉俊榮.環(huán)境政策與法律[M].北京:中國政法大學出版社，2003.

[4]全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室.中華人民共和國環(huán)境影響評價法釋義[M].北京:中國法制出版社，2003.

[5]李艷芳.公眾參與環(huán)境影響評價制度研究[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

[6]吳衛(wèi)星.環(huán)境權研究：公法學的視角[M].北京：法律出版社，2007.

C913.7

A

1673-1999（2010）12-0023-03

崔志勇 (1978-)，男，河南輝縣人，蘇州大學（江蘇蘇州215006）法學院2008級碩士研究生。

2010-03-20