城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的利益保障
——以經(jīng)濟(jì)社會學(xué)理論為分析視角

戴悅，肖建敏

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的利益保障
——以經(jīng)濟(jì)社會學(xué)理論為分析視角

戴悅，肖建敏

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快。在這個過程中，農(nóng)村集體土地不可避免地被大量征用，導(dǎo)致眾多文化素質(zhì)不高，勞動技能單一的失地農(nóng)民成為最弱勢、最缺乏保障和最邊緣化的群體。在經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的視角下，可以從經(jīng)濟(jì)資本、社會資本和人力資本三個方面解析造成失地農(nóng)民貧苦境地的原因，并進(jìn)一步為該問題的解決提供了一個可行之道，以實現(xiàn)讓農(nóng)民公平地分享城市化發(fā)展的社會成果，保證其得到可持續(xù)生計。

城市化；失地農(nóng)民；資本匱乏

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及城市化的不斷推進(jìn)，非農(nóng)用地的需求持續(xù)攀升，大量農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地，使部分農(nóng)民不可避免的失去土地成為失地農(nóng)民，陷于失地、失業(yè)、難創(chuàng)業(yè)的生存危機(jī)。

一、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題的現(xiàn)狀

隨著城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)民的土地被大量征用。由于行政占用的征地制度缺陷和征地補償分配中監(jiān)督缺席等問題，失地農(nóng)民數(shù)目越來越多，盡管政府給予了一次性征地補償，但是九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項調(diào)查表明，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%［1］，大部分失地農(nóng)民的生活水平并未得到提高，甚至出現(xiàn)了貧困化現(xiàn)象，中西部地區(qū)尤為突出。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，目前全國失地農(nóng)民超過4000萬，且以每年300多萬人的速度增長。從地區(qū)分布看，失地農(nóng)民問題已從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散到中西部地區(qū)。從1987年到2001年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用了3300多萬畝耕地，其中約七成是政府用行政方式征占土地。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，預(yù)計2000年至2030年期間占用耕地將超過5450萬畝，這意味著失地農(nóng)民的隊伍還將繼續(xù)擴(kuò)大。屆時，我國的失地農(nóng)民將超過1億人，成為貧困人口新的組成部分［2］。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)民失地猶如經(jīng)歷一次經(jīng)濟(jì)和生活上的劇烈地震。它不僅使農(nóng)民損失了收入、資產(chǎn)、權(quán)利和地位，摧毀了農(nóng)民維持生計的生產(chǎn)體系，造成失地農(nóng)民“種地?zé)o田，上班無崗，社保無份，創(chuàng)業(yè)無錢”的窘迫境況，同時也違背了農(nóng)民生活水平得到提高的城市化最終目標(biāo)。在城市化進(jìn)程中，失地農(nóng)民依靠著低微的征地補償，徘徊在城市的邊緣，成為了影響我國社會穩(wěn)定的動蕩因素，不但阻礙著城市化的發(fā)展進(jìn)程，也給社會帶來越來越大的壓力。

二、失地農(nóng)民成為弱勢群體的原因分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，資本包括物質(zhì)資本、人力資本和社會資本三個方面。在目前資本概念的“社會化”趨勢中，學(xué)者們則提出要將這三者并重。近年來，土地作為一種不可再生的稀缺資源，其價格一路上漲。然而，擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民卻陷于貧困不能自拔。透過資本結(jié)構(gòu)的這三個基本的維度——物質(zhì)資本、人力資本、社會資本，可以解讀出導(dǎo)致失地農(nóng)民成為弱勢群體原因所在。

（一）物質(zhì)資本匱乏

物質(zhì)資本是指現(xiàn)有物質(zhì)產(chǎn)品上的資本，包括廠房、機(jī)器、設(shè)備、原材料、土地、貨幣和其他有價證券等，它深刻影響著失地農(nóng)民的資源獲取，主要通過勞動工具、家庭收入等實體形態(tài)表現(xiàn)。

1.補償標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞是主因，農(nóng)民失地后所得補償不足。首先，補償沒有考慮土地的外部功能，土地收入因技術(shù)提高而出現(xiàn)遞增的可能性沒能得到體現(xiàn)。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)化為集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)。然而，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)對土地價值的認(rèn)識通常是停留在狹義的經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)上，因此在計算失地農(nóng)民的補償費和補助費時，政府僅按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，這種標(biāo)準(zhǔn)顯然忽略了土地潛在的巨大收入。其次，忽視了失地給農(nóng)民帶來的風(fēng)險成本。土地是農(nóng)民的依靠，在農(nóng)民收入多元化的情況下，土地收入依然占其總收入的60%［3］。但僅得到短期利益補償?shù)霓r(nóng)民離開土地后，所需物品都得依賴于存在諸多不確定性因素的市場，拿著低微補償款的農(nóng)民面對城市高昂的消費費用，實在是捉襟見肘。再次，征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，排除被征土地經(jīng)濟(jì)資本增值的機(jī)會。目前我國土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)只有最高限制，這種以土地原有用途作為補償標(biāo)準(zhǔn)的參考依據(jù)，不僅讓農(nóng)民失去基于土地的生存權(quán)，還失去了基于土地的交易權(quán)、社會福利以及低成本的生活方式等，實際上排除了其經(jīng)濟(jì)資本增值的機(jī)會。

2.社會保障體制不健全導(dǎo)致失地農(nóng)民生活存在后顧之憂。農(nóng)村土地被大量的非農(nóng)化后，失地農(nóng)民從農(nóng)耕向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度較大，難以實現(xiàn)再就業(yè)，并且也未真正取得與城市居民一樣的地位，更沒能享受到應(yīng)有的基本保障。他們在得到一次性生活補貼后面臨失業(yè)的危險，卻無法像下崗職工、失業(yè)職工那樣享受到專業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)和健全的社會保險，也無法享受城市特困人員最低生活保障的待遇，大部分人員無力參加社會保險，以后的生活就難有保障。一旦補償金用完了，基本生活費就沒有來源。因此，一旦失地，就意味著農(nóng)民失去了生存的基本保障。社會保障體制不健全導(dǎo)致失地農(nóng)民的物質(zhì)資本進(jìn)一步匱乏，生活更加貧困。

（二）社會資本不足

社會資本是人們在社會結(jié)構(gòu)中所處的位置給他們帶來的資源，是個人通過他們的成員身份在網(wǎng)絡(luò)中或者在更寬泛的社會結(jié)構(gòu)中獲取稀缺資源的能力［4］。人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在社會生活中扮演極為重要的角色，充分利用社會資本有利于個人發(fā)展。

在就業(yè)方面，缺乏社會資源是失地農(nóng)民處于“上班無崗”尷尬局面的重要原因。大多數(shù)農(nóng)民在失去賴以生存的土地后，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，能找到工作的通常都源自于親朋好友的幫助，而大多數(shù)沒能順利就業(yè)的農(nóng)民則是由于沒有關(guān)系、缺乏社會資本，加之他們的文化素質(zhì)和勞動技能普遍很低，所能從事的工作專業(yè)化程度不高且可替代性很強，要想在競爭激烈的職場中謀得一職實屬不易。因此，缺乏社會資本的失地農(nóng)民在競爭土地以外的工作崗位時均處于劣勢，通常陷于一種失地、失業(yè)、難創(chuàng)業(yè)的境地。

在制度性方面，按照我國《土地管理法》規(guī)定：有關(guān)部門批準(zhǔn)征地要有公告程序，在征地前給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。然而在農(nóng)地征用和轉(zhuǎn)讓的實際操作過程中，卻僅由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、政府和企業(yè)三方主體發(fā)生關(guān)系。這種公告內(nèi)容由地方政府單方面決定、農(nóng)民無法參與條件談判的征地形式的普遍缺乏透明度，沒能嚴(yán)格遵循公平、公正和公開的原則。另外，《土地管理法實施條例》中關(guān)于“對征地補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”的規(guī)定［3］，實際上剝奪了被征地方合法性的救濟(jì)途徑。

可見，殘缺的集體產(chǎn)權(quán)、排斥農(nóng)民的主動城市化、剝奪農(nóng)民的談判資格導(dǎo)致農(nóng)民既失地又失利，使之損失全方位、長期的、數(shù)額巨大的利益而僅獲得單一的、一次性的、低水平的補償，也正是由于農(nóng)民土地所有權(quán)在制度問題上存在殘缺，才導(dǎo)致農(nóng)民土地利益得不到保障，促使失地農(nóng)民的社會資本進(jìn)一步缺失。

（三）人力資本短缺

人力資本是指存在于人體之中的具有經(jīng)濟(jì)價值的知識、技能和體力（健康狀況）等質(zhì)量因素之和。它存在于個人所掌握的技能和知識中，其指標(biāo)均根植于失地農(nóng)民主體本身，成為他們謀生方式選擇中的限定性因素。

目前，一個農(nóng)村勞動力的平均受教育年限為7.7年，與城市勞動力的平均受教育程度差距為4.5年［5］?？梢姡⒂^的人力資本差是造成失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困的關(guān)鍵因素。文化水平低、知識技能缺乏和生活方式的變化等讓失地農(nóng)民在城市中生存明顯處于不利地位，原來積累起來的人力資本如農(nóng)業(yè)技術(shù)等在城市中無用武之地。并且，失地農(nóng)民除了自身文化程度不高，成年后接受新知識的難度大以外，教育觀呈現(xiàn)短期化傾向以及難以承擔(dān)高額學(xué)費等因素也必然會對其子女人力資本的生產(chǎn)添加阻力，從而使失地農(nóng)民無法走出世代低文化、惡性循環(huán)的怪圈，難以在近期內(nèi)改善其惡劣的生活狀況。

三、解決失地農(nóng)民貧困問題的對策思考

物質(zhì)資本能夠給予失地農(nóng)民謀生最直接的支持，社會資本將農(nóng)民及其謀生行為卷入其中，人力資本則貫穿于農(nóng)民失地前后謀生的全過程?？梢姟叭N資本”維度是相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的，它們的協(xié)同作用共同導(dǎo)致了失地農(nóng)民貧困潦倒的現(xiàn)狀。因此，政府和社會在這個過程中都應(yīng)有所作為，據(jù)此原因提出相應(yīng)的解決措施，從而真正有效的幫助解決失地農(nóng)民脫離貧困，實現(xiàn)可持續(xù)生計。

（一）樹立“以農(nóng)民為本”的思想，著眼其長遠(yuǎn)生計

農(nóng)民是與土地關(guān)系最密切的群體，農(nóng)民沒有富起來，中國的城市化就不可能成功。中國城市化道路最根本的問題在于鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位以及提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位。因此，在城鄉(xiāng)資源融合的城市化進(jìn)程中，必須明確政府對解決失地農(nóng)民問題的責(zé)任，樹立“以農(nóng)民為本”的思想，以增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，促進(jìn)農(nóng)民市民化為根本的出發(fā)點和落腳點。在土地的交易過程中，一定要盡力縮短農(nóng)民融入城市文明的時間過程，并著眼于失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。同時，任何新政策的出臺都必須做好宣傳，讓農(nóng)民知曉、參與。向農(nóng)民群眾詳細(xì)解釋國家的有關(guān)方針政策，做好失地農(nóng)民的思想工作，并建立補償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度和土地征用司法仲裁等制度。通過政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會支持的辦法，切實解決群眾在征地過程中遇到的實際困難和問題。

（二）改善目前征地補償標(biāo)準(zhǔn)

首先，要提高補償安置標(biāo)準(zhǔn)和資金保障能力。承認(rèn)土地農(nóng)民集體所有權(quán)及其土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)性質(zhì)，按照“既確保不影響失地農(nóng)民原有生活水平，又符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律”的原則，把征地補償改為征地賠償，雙方按照市場機(jī)制進(jìn)行交易，從而體現(xiàn)具有土地所有權(quán)和使用權(quán)的物化價值。其次，要嚴(yán)格限制征地的范圍，制定統(tǒng)一的征地綜合補償標(biāo)準(zhǔn)。明確非農(nóng)業(yè)用地的類型，除“公共利益”用地可采取征用形式以外，其它非公益性用地一律采取“協(xié)議出讓，政府備案”制。并且，在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時，必須結(jié)合土地的基準(zhǔn)價、級差價、人均耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況來劃分片區(qū)綜合地價，以兼顧國家、市場征占主體和農(nóng)民三方的利益。同時，可考慮推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補償安置辦法，把征地安置的重點放在使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平上。

（三）加快建立和完善社會保障制度

失地農(nóng)民既是工業(yè)化和城市化發(fā)展的結(jié)果，又是其貢獻(xiàn)者。他們應(yīng)當(dāng)和城市居民一樣，共同分享各種社會保障。

首先，建立健全失地農(nóng)民最低生活保障制度，將所有符合條件的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城市社保體系保障的范圍，根據(jù)具體情況每月給予一定數(shù)額的生活補貼，以此解決其基本生活保障問題，做到應(yīng)保盡保。

其次，建立以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在政府的支持和指導(dǎo)下，鼓勵仍為農(nóng)村戶口的失地農(nóng)民積極參與，逐步建立起覆蓋農(nóng)村的合作醫(yī)療制度，重點解決農(nóng)村缺醫(yī)少藥和因病致貧的問題。

再次，盡快建立 “低門檻進(jìn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受”的養(yǎng)老保險機(jī)制，延續(xù)土地的社會保障功能。改變農(nóng)民把土地經(jīng)營當(dāng)作“生活保障”和“就業(yè)保障”的現(xiàn)狀，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除后顧之憂。

第四，建立健全失地農(nóng)民失業(yè)保險機(jī)制。按照城鎮(zhèn)下崗職工的模式，把失地農(nóng)民納入再就業(yè)保障體系。讓其在失業(yè)或就業(yè)難的困境下，能夠享受到和城鎮(zhèn)下崗職工同等的優(yōu)惠政策和社會援助。

最后，改革戶籍制度，統(tǒng)一將城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口以社區(qū)“居民”相稱。建立與居民身份相一致的新法規(guī)，實現(xiàn)社會保障全覆蓋。同時，取消失地農(nóng)民子女入學(xué)的體制性障礙，讓失地農(nóng)民的子女也得到良好的學(xué)校教育，從而提高失地農(nóng)民身體素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，為其真正融入城市提供平臺。

（四）建立失地農(nóng)民社會保障基金及管理機(jī)構(gòu)

首先，通過政府一定比例的政策撥款、土地開發(fā)中的增值收益、全國社會保障基金投資收益、社會各界捐獻(xiàn)以及國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集社會保障資金。其次，為有效降低基金運營中的風(fēng)險，可以在勞動與社會保障部門或財政部門設(shè)立一個專門從事失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金存儲和管理的機(jī)構(gòu)，實行收支兩條線和財政專戶管理［6］，并負(fù)責(zé)建立以每個村民為所有者的個人賬戶，單獨建帳、?？顚Ｓ?。

（五）鼓勵失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)

首先，由國家或省市的財政撥出專款，設(shè)立失地農(nóng)民科技培訓(xùn)工程資金，創(chuàng)造各種培訓(xùn)機(jī)會，為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)和介紹服務(wù)，從根本上提高失地農(nóng)民素質(zhì)，幫助其通過市場實現(xiàn)就業(yè)。也可成立各種專業(yè)合作社，由政府派出專業(yè)人員來增強合作社的服務(wù)功能和發(fā)展能力，針對失地農(nóng)民通過創(chuàng)業(yè)所生產(chǎn)的各種產(chǎn)品的市場情況，有重點的招商引資，形成一村一品的特色經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)先富帶動后富，全體失地農(nóng)民共同致富的最終目標(biāo)。同時高度關(guān)注“零就業(yè)”失地農(nóng)民戶，采取特別措施給予就業(yè)扶持。

其次，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)投資提供資金保障。鼓勵有志向有意愿的失地農(nóng)民到各中小城鎮(zhèn)興辦產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)他們向第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在稅收、信貸、場地等方面給予政策傾斜。

再次，為失地農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供系統(tǒng)可行的方案。結(jié)合城市建設(shè)帶來的商機(jī)，大力發(fā)展社會服務(wù)、旅游、餐飲、加工制造等密集型產(chǎn)業(yè)，增強吸納低技能勞動者的能力，讓失地農(nóng)民能擺脫就業(yè)難的困境。

綜上所述，農(nóng)民與土地本是血溶于水的關(guān)系。對農(nóng)民而言，土地既是生產(chǎn)資料，又是賴以生存的保障基礎(chǔ)。農(nóng)民在物質(zhì)資本、社會資本以及人力資本方面本來就顯得擁有不足，在失去土地的同時意味著失去了重要的收入來源和生活保障，在以上三個資本方面更是日漸匱乏，成為社會弱勢群體。城市化是解決中國三農(nóng)問題的根本出路，在不斷推進(jìn)農(nóng)村的城市化進(jìn)程中，政府需要不斷調(diào)整自身的決策方式，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保證失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。

[1]陸遷.關(guān)于我國失地農(nóng)民的安置和補償問題的思考[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（1）.

[2]林添福.失地農(nóng)民問題研究述評[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005（9）.

[3]王慧博.失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題分析[J].寧夏社會科學(xué)，2008（9）.

[4]王思萌.失地農(nóng)民謀生方式的經(jīng)濟(jì):社會學(xué)分析[J].南方論刊，2007（2）.

[5]聶洪輝.失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困與社區(qū)建設(shè)[J].河南社會科學(xué)，2008（4）.

[6]韓光道.解決失地農(nóng)民問題的戰(zhàn)略思考[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2009（1）.

[7]王艷靜.失地農(nóng)民增收的“帕累托”改進(jìn)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（1）.

[8]楊繼瑞.我國失地農(nóng)民保障問題研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2004（4）.

C912.82

A

1673-1999（2010）12-0020-03

戴悅（1985-）女，重慶合川人，西南大學(xué)（重慶 400715）文化與社會發(fā)展學(xué)院碩士研究生，研究方向為企業(yè)社會學(xué)；肖建敏（1986-），女（土家族），湖北恩施人，西南大學(xué)碩士研究生，從事企業(yè)社會學(xué)研究。

2010-03-08

教育部重點課題“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下的中國農(nóng)村知識化路徑研究”（項目編號：DFA090153）。