青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度現(xiàn)狀、問(wèn)題與發(fā)展

武國(guó)亮,陳 萍,謝宗棠

(西北民族大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院 b.管理學(xué)院,甘肅蘭州 730030)

青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度現(xiàn)狀、問(wèn)題與發(fā)展

武國(guó)亮a,陳 萍b,謝宗棠b

(西北民族大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院 b.管理學(xué)院,甘肅蘭州 730030)

現(xiàn)階段青藏高原農(nóng)牧區(qū)的社會(huì)保障有了一定發(fā)展,但仍存在一些問(wèn)題。從青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題出發(fā),探究影響其發(fā)展的制約因素,進(jìn)而提出有針對(duì)性的建議。

青藏高原;農(nóng)牧區(qū);社會(huì)保障

農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障是指以地方政府為主,以基層社區(qū)為依托,由國(guó)家、社區(qū)、公民群體及個(gè)人合作興辦,通過(guò)國(guó)民收入再分配和個(gè)人消費(fèi)支出集中資金,根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定,向農(nóng)牧區(qū)社會(huì)成員中,部分或全部喪失勞動(dòng)能力者、遭受自然災(zāi)害者、經(jīng)濟(jì)收入低于貧困線者提供物質(zhì)幫助,以保證其基本生活的需要,促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種社會(huì)保障制度[1]。社會(huì)保障作為一種國(guó)家制度或社會(huì)政策,從內(nèi)容上來(lái)看,一般包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫和安置及社會(huì)服務(wù)等幾方面的內(nèi)容。在青藏高原農(nóng)牧區(qū),以往的農(nóng)村社會(huì)保障主要是社會(huì)救濟(jì),后來(lái)逐步擴(kuò)展到養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療和最低生活保障等內(nèi)容,因此對(duì)青藏高原農(nóng)牧區(qū)的社會(huì)保障制度建設(shè)研究也主要從這幾個(gè)方面入手。目前,青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度是我國(guó)社會(huì)保障體系中發(fā)展較為落后、但不容忽視的重要部分。青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障體系的逐步改善,對(duì)于深化農(nóng)牧區(qū)改革和維護(hù)社會(huì)安定,發(fā)揮了一定的積極作用,但社會(huì)保障的現(xiàn)狀與科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度相差甚遠(yuǎn),還存在許多亟待解決的問(wèn)題。

一、青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障的現(xiàn)狀及問(wèn)題

養(yǎng)老保險(xiǎn)是青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度中最早開(kāi)展的一種形式。20世紀(jì) 90年代部分農(nóng)牧區(qū)開(kāi)展了農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作,但由于當(dāng)時(shí)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上完全是一種個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn),財(cái)政補(bǔ)貼與集體補(bǔ)助均不到位,農(nóng)牧民參保積極性不高,后因政策和體制等原因處于停滯狀態(tài)。目前,勞動(dòng)保障等部門(mén)已經(jīng)在青藏高原牧區(qū)改革農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,格爾木、天峻和都蘭等多個(gè)地區(qū)啟動(dòng)了試點(diǎn)工作。2009年新型農(nóng)牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就在青藏高原格爾木等地區(qū)開(kāi)始推行[2]。

與養(yǎng)老保險(xiǎn)相比,青藏高原農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療制度發(fā)展比較快并且逐步完善。青藏高原農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療制度是以政府為主導(dǎo),政府、集體和個(gè)人多方籌資,以家庭賬戶和大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)牧民基本醫(yī)療保障制度。農(nóng)牧民每年繳納不低于 10元的個(gè)人資金,就可以在各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)銷住院費(fèi)用 60%以上。目前,僅西藏就有 237萬(wàn)多農(nóng)牧民享受到了這一特殊優(yōu)惠政策。川藏高原農(nóng)牧區(qū)調(diào)查的學(xué)者發(fā)現(xiàn):四川地區(qū)的射洪縣、蓬溪縣 6個(gè)村鎮(zhèn)和西藏自治區(qū)的扎囊縣、貢嘎縣、曲水縣的 3個(gè)村鎮(zhèn)及其距離日喀則較遠(yuǎn)的加薩縣、南木林縣合作醫(yī)療保障制度覆蓋率達(dá)到 100%,射洪縣、蓬溪縣 6個(gè)村鎮(zhèn)和西藏自治區(qū)參合率分別為 95%、95%、97%,加薩縣、南木林縣在 1999年就實(shí)行了新型合作醫(yī)療保障制度,參合率達(dá) 100%,可見(jiàn)新型合作醫(yī)療保障制度在高原農(nóng)牧區(qū)已經(jīng)取得了巨大進(jìn)展[3]。值得深思的一個(gè)問(wèn)題是,參合率高并不能說(shuō)明新型合作醫(yī)療保障的實(shí)效。有的學(xué)者還調(diào)查到大部分農(nóng)牧民非自愿參加新型合作醫(yī)療保障,而是政府執(zhí)行的結(jié)果。此外,新型合作醫(yī)療保障缺乏法律的強(qiáng)制性與約束力,導(dǎo)致其具有臨時(shí)性、隨意性和非連續(xù)性特點(diǎn),造成基層部門(mén)亂集資、亂攤派,影響了農(nóng)牧民參加合作醫(yī)療保障的信心。

農(nóng)村最低生活保障制度建立較晚。2007年,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,提出在全國(guó)范圍建立農(nóng)村低保制度,將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍;2007年初青海、西藏等相繼出臺(tái)了建立農(nóng)村農(nóng)牧區(qū)最低社會(huì)保障制度的文件。西藏自治區(qū)將保障對(duì)象分為重點(diǎn)保障對(duì)象、特殊保障對(duì)象、一般保障對(duì)象三類。重點(diǎn)保障對(duì)象,是指低保家庭中因長(zhǎng)期患疾病喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民,喪失勞動(dòng)能力的老年人和殘疾人,其保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年 420元;特殊保障對(duì)象,是指低保家庭中喪失部分勞動(dòng)能力的殘疾人,其保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年240元;一般保障對(duì)象,是指低保家庭中的其他成員,其保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年 144元。而青海則針對(duì)不同地區(qū),2007年上半年分別設(shè)置了 4-6個(gè)檔次的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),下半年分別設(shè)置了 3-4個(gè)檔次的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[4]。這是青藏高原農(nóng)牧區(qū)低保工作一個(gè)良好的開(kāi)端,各項(xiàng)低保工作也在逐步向規(guī)范化、制度化發(fā)展。目前,由于農(nóng)牧區(qū)貧困面大,貧困人口較多,保障人數(shù)偏少,太多太細(xì)的分檔次補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中難以準(zhǔn)確把握。

此外,青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障還存在保障范圍的局限,諸如自然災(zāi)害社會(huì)救濟(jì)保障、城郊農(nóng)牧民失地后的保障問(wèn)題。盡管中央和地方都不斷加大資金投入,但是青藏農(nóng)牧區(qū)畢竟貧困人口基數(shù)較大,社會(huì)保障還缺乏有針對(duì)性的制度和法律保障。

二、青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障的制約因素分析

1.青藏高原農(nóng)牧民社保觀念對(duì)社會(huì)保障的制約作用

過(guò)去,政府給予農(nóng)牧區(qū)困難家庭社會(huì)救助性支持,不需要農(nóng)牧民承擔(dān)義務(wù),在農(nóng)牧民看來(lái)則是“無(wú)本之利”。他們習(xí)慣性地認(rèn)為自己生活有問(wèn)題時(shí)就應(yīng)該接受這樣的社會(huì)保護(hù),因此,牧民雖然認(rèn)為救助性社會(huì)支持的效果并不好,但還是對(duì)各種救助性社會(huì)高度認(rèn)同。在這種心理下,“繳費(fèi)與否”成為決定牧民社會(huì)保障參與積極性的主要因素,農(nóng)牧民對(duì)新型社會(huì)保障的陌生和缺乏理解,形成了“只要繳費(fèi),就不參加”或“只要不繳費(fèi),就參加”的思路,因此,牧民自愿參保意識(shí)很弱。新型社會(huì)保障制度基本上都以農(nóng)牧民自愿參與為基礎(chǔ),而牧民自愿參與的主動(dòng)性很差,研究者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn):只有 25.7%的農(nóng)牧民愿意參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),29.6%的農(nóng)牧民愿意參加新型合作醫(yī)療。尤其值得注意的是年輕牧民的參與意識(shí)更差,年齡在 45歲以下的牧民中有 78.1%的人不想?yún)⒓由鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),63.1%的人不想?yún)⒓有滦秃献麽t(yī)療制度;年齡在 35歲以下的牧民中有 82.5%的人不想?yún)⒓由鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),70.1%的人不想?yún)⒓有滦秃献麽t(yī)療制度[5]。此外,農(nóng)牧民在參保與否選擇上存在逆向選擇和選擇缺失。老弱病殘和低收入者參加意愿較高,而身體健康且收入較高的人群不愿參加。這種現(xiàn)象一是導(dǎo)致了農(nóng)牧民對(duì)救助型保障形式的過(guò)度依賴心理;二是抑制了保險(xiǎn)型社會(huì)保障形式的發(fā)展,使新型社會(huì)保障制度推行起來(lái)難度很大。

2.青藏高原農(nóng)牧區(qū)特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境對(duì)社會(huì)保障的制約作用

青藏高原農(nóng)牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化較為落后,阻礙了社會(huì)保障的改革與發(fā)展。新型的社會(huì)保障要求資金的籌集以地方為主,這種資金籌集方式在經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)問(wèn)題不大,但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方財(cái)政壓力很大。農(nóng)牧民個(gè)人對(duì)社保資金一方面不愿承擔(dān),另一方面承擔(dān)的量比較微弱,導(dǎo)致社保資金供給嚴(yán)重不足。青藏高原特殊的自然環(huán)境決定了農(nóng)牧區(qū)地區(qū)對(duì)社會(huì)保障的需求要大于其他地區(qū)。資金供給不足和待保障需求過(guò)大嚴(yán)重地制約著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。由于青藏高原少數(shù)民族在宗教文化上有較為深厚的信仰,導(dǎo)致農(nóng)牧民對(duì)宗教信仰保障的過(guò)分依賴而置社會(huì)保障于其外。農(nóng)牧民孝道價(jià)值觀念較強(qiáng),將孝養(yǎng)父母作為一種家庭義務(wù),也不愿把該項(xiàng)義務(wù)推向社會(huì)。農(nóng)牧區(qū)至今還保留著兒子繼承遺產(chǎn)與養(yǎng)兒防老的習(xí)俗。在這種社會(huì)氛圍中,家庭為其成員提供經(jīng)濟(jì)上的幫助、生活上的關(guān)心和精神上的慰藉,家庭保障在農(nóng)村保障中起著核心作用。然而,家庭保障畢竟是一種非制度化、非社會(huì)化的保障形式,它的存在不能取代政府在農(nóng)牧區(qū)實(shí)行社會(huì)保障的政策,但嚴(yán)重地阻礙了社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

三、對(duì)青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障的幾點(diǎn)思考

1.強(qiáng)化青藏高原農(nóng)牧民社會(huì)保障的意識(shí)

農(nóng)牧民依據(jù)“歷史經(jīng)驗(yàn)”和“現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)”理解和判斷社會(huì)保障,這種認(rèn)知方式存在一定偏差。歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)自他們對(duì)以往農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障實(shí)施情況的回顧性感知,現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)自他們對(duì)實(shí)際生活中社會(huì)保障作用的體驗(yàn)。這種社會(huì)認(rèn)知的結(jié)果是多數(shù)農(nóng)牧民對(duì)社會(huì)保障持一種既非肯定也非否定的觀望、懷疑心理,這種心理對(duì)農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度的實(shí)施產(chǎn)生的消極作用已經(jīng)顯現(xiàn)。認(rèn)知干預(yù)是克服這種認(rèn)知心理的合理手段,即以地區(qū)為場(chǎng)所,通過(guò)專業(yè)人士對(duì)社會(huì)保障的通俗解讀,經(jīng)過(guò)認(rèn)知情景干預(yù)、認(rèn)知情感干預(yù)、認(rèn)知傾向干預(yù),將農(nóng)牧民對(duì)社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)化認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)型為對(duì)社會(huì)政策的理性化認(rèn)識(shí),對(duì)社會(huì)保障的價(jià)值和作用能夠獨(dú)立思考、全面判斷,對(duì)自己的權(quán)利與責(zé)任能夠清晰定位。要讓農(nóng)牧民知道“在享受權(quán)利的過(guò)程中充分了解隨之而來(lái)的義務(wù)”,形成他們積極參與社會(huì)保障決策與實(shí)施的基本條件。

2.結(jié)合青藏高原農(nóng)牧區(qū)實(shí)際情況構(gòu)建切實(shí)有效的社會(huì)保障體系

青藏高原農(nóng)牧地區(qū)的特殊區(qū)情及農(nóng)牧地區(qū)人口脫貧的緊迫現(xiàn)狀,決定了該地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)要明顯區(qū)別于城鎮(zhèn)的社會(huì)保障,也區(qū)別于發(fā)達(dá)農(nóng)村的社會(huì)保障,甚至區(qū)別于一般農(nóng)村的社會(huì)保障。政府要根據(jù)青藏高原農(nóng)牧區(qū)的客觀實(shí)際,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),從各族群眾和當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)迫切需要解決的領(lǐng)域構(gòu)建具有高原地區(qū)特色的農(nóng)牧民社會(huì)保障體系,將其作為一種過(guò)渡性的制度安排,再通過(guò)逐步建立的方式,最終實(shí)現(xiàn)與城市社會(huì)保障制度的接軌。

3.全面完善和多元化發(fā)展青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障

盡管青藏高原農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型醫(yī)療合作社和最低生活保障等制度不斷健全和發(fā)展,但仍存在一些空白亟待建設(shè)。由于高原地區(qū)自然災(zāi)害頻繁和高原生態(tài)建設(shè)帶來(lái)的失地問(wèn)題已經(jīng)成為影響高原地區(qū)農(nóng)牧民生活的一個(gè)因素,因此有必要完善自然災(zāi)害社會(huì)救濟(jì)制度。應(yīng)建立國(guó)家專項(xiàng)基金和專門(mén)機(jī)構(gòu),確定切合實(shí)際的自然災(zāi)害救濟(jì)線和保障線。此外,由于工業(yè)化和城市化的進(jìn)程以及青藏高原生態(tài)建設(shè)等因素,許多農(nóng)牧民失去土地。他們長(zhǎng)期從事農(nóng)牧業(yè),很難另?yè)袼麡I(yè),亟待發(fā)展失地保險(xiǎn)。因而,多元化地發(fā)展青藏高原農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障非常必要。

[1]撒瑪.試論現(xiàn)階段西藏農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障對(duì)策研究[J].西藏科技,2009(4):15.

[2]李彥麗.對(duì)全面建立海西農(nóng)牧區(qū)基本社會(huì)保障制度的思考[J].柴達(dá)木開(kāi)發(fā)研究,2009(3):54.

[3]鄧燕云.西部地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度持續(xù)發(fā)展的思考[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào),2009(4):61-62.

[4]張平姚,紅義.完善青海農(nóng)村最低生活保障制度的思路與對(duì)策[J].青海師范大學(xué)學(xué)報(bào),2008(3):95.

[5]于存海.牧區(qū)社會(huì)政策建構(gòu)的需求約束及適應(yīng)路徑分析[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué),2008(2):104-108.

(責(zé)任編輯 王莉)

Present Social Security System,Problem s and Development of the Farm and Pastoral Areas on Tibetan Plateau

W U Guo-liang1,CHEN Ping2,XIE Zong-tang2
(a.School of Economics;b.School ofManagement,NorthwestUniversity forNationalities, Lanzhou Gansu 730030,China)

Although the social security of far m and pastoral areason Tibetan plateau has been developed,problems still exist.Based on the analysisof the present social security system in these areas and some problems,thispaper attempts to probe into the factorswhich restrict the development and put forward some suggestions.

Tibetan plateau;far m and pastoral areas;social security

book=7,ebook=168

C91

A

1009-315X(2010)04-0319-03

2010-03-09

西北民族大學(xué)中青年基金項(xiàng)目(XBMU-2010-AD-19)。

武國(guó)亮 (1984-),男,河北邢臺(tái)人,西北民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生,主要從事中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)研究。