新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”對(duì)基層民主的創(chuàng)新

王萬(wàn)志，李新軍

新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”對(duì)基層民主的創(chuàng)新

王萬(wàn)志，李新軍

浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)的“參與式預(yù)算”是中國(guó)公共預(yù)算最早、最具代表性的基層民主創(chuàng)新，是民主懇談與基層人大制度改革的結(jié)合。它對(duì)基層民主的改革體現(xiàn)在從民主意識(shí)的提高到民主能力的提升，從民主形式的創(chuàng)新到民主內(nèi)容的拓展，從民主程序的創(chuàng)設(shè)到民主權(quán)利的落實(shí)。新河鎮(zhèn)的“參與式預(yù)算”是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上符合中國(guó)國(guó)情的創(chuàng)新，具有可推廣的現(xiàn)實(shí)意義。

參與式預(yù)算；基層民主；創(chuàng)新

近年來(lái)，我國(guó)將基層民主建設(shè)作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程進(jìn)行重點(diǎn)推進(jìn)，基層民主的創(chuàng)新取得了引人注目的成績(jī)。沿著“民主懇談”的邏輯產(chǎn)生的新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”，是具有中國(guó)鄉(xiāng)土特色的社會(huì)主義民主創(chuàng)新，是為了解決各種新問(wèn)題而發(fā)展出來(lái)的新型治理模式。新河試驗(yàn)是中國(guó)式的公共預(yù)算，代表了我國(guó)建立公共財(cái)政的方向［1］。

一、新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”概況

新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”就是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)將民主懇談和基層人大制度結(jié)合，以預(yù)算為突破口，使民主懇談圍繞公眾關(guān)心的公共事務(wù)做出合法決策；它將民主懇談這一原創(chuàng)性的基層民主形式導(dǎo)入了可持續(xù)發(fā)展的軌道，使之逐步走向制度化、程序化和規(guī)范化。

（一）新河模式的緣起

民主懇談發(fā)端于1999年溫嶺松門鎮(zhèn) “農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”。隨著民主懇談深入發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事務(wù)決策及政府職能部門處理公共事務(wù)都廣泛引入了民主懇談機(jī)制。2005年7月，新河鎮(zhèn)再次創(chuàng)新，把民主懇談的方式引入人代會(huì)，讓民眾與代表參與到公共預(yù)算的審查和監(jiān)督過(guò)程中來(lái)。至今，歷經(jīng)四年多的發(fā)展與完善，新河模式逐步走向完善。

（二）新河模式的程序與特點(diǎn)

新河“參與式預(yù)算”的程序分會(huì)前初審、大會(huì)初審和會(huì)后監(jiān)督。每一個(gè)程序都體現(xiàn)了民主、參與、科學(xué)的特性。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.公民參與的廣泛性。公眾參與是參與式公共預(yù)算的必然要求，也是充分表達(dá)民意的基礎(chǔ)。公眾參與者在初審階段與人大代表有同等的發(fā)言權(quán)，可就預(yù)算草案質(zhì)詢政府，提出建議和意見；在人大代表審查階段，公民可以旁聽，并向人大代表書面或口頭陳述建議和要求。實(shí)施參與式預(yù)算的三年間，新河鎮(zhèn)共計(jì)有872名公眾參加了預(yù)算的審查和討論，提出的建議和要求達(dá)350條，充分顯示了公眾參與的廣泛性和有效性［2］。2007年，新河鎮(zhèn)對(duì)審議的程序和方式進(jìn)行了改革。一是增加討論次數(shù)，采取兩次分組、兩次集中進(jìn)行審議，使參與者發(fā)表意見的機(jī)會(huì)大大增加。二是改進(jìn)討論方式，設(shè)置分小組討論的程序。參與者之間可以隨時(shí)發(fā)言，直接地進(jìn)行辯論和協(xié)商，從而使每個(gè)參與者都有表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。

2.審議過(guò)程的公開性。公開性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)公開預(yù)算草案和細(xì)化說(shuō)明。預(yù)算草案在預(yù)算初審前發(fā)給人大代表和公眾參與者，他們可以將預(yù)算草案和細(xì)化說(shuō)明帶回家里，或帶回單位和其他人討論、商議，這就相當(dāng)于將預(yù)算草案向全鎮(zhèn)公開。(2)公開審查過(guò)程。在完全公開、透明的狀態(tài)下進(jìn)行預(yù)算初審、人代會(huì)審查、修改預(yù)算草案、提出預(yù)算修正案和預(yù)算草案的表決。

3.民主程序的創(chuàng)新性。新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”在民主程序的創(chuàng)設(shè)上體現(xiàn)出創(chuàng)新性，主要?jiǎng)?chuàng)設(shè)了預(yù)算修正程序和辯論程序?！邦A(yù)算修正議案”的設(shè)置是對(duì)政府糾正最有力、民意表達(dá)最充分的程序安排，這是“國(guó)內(nèi)第一起人大代表行使預(yù)算修正權(quán)”；人大財(cái)經(jīng)小組負(fù)責(zé)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督，它是首次在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置具有常任性質(zhì)的財(cái)經(jīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它和“辯論”程序、票決程序共同促進(jìn)了人大預(yù)算審查權(quán)的落實(shí)。

二、新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”民主創(chuàng)新的體現(xiàn)

新河模式從一個(gè)特別重要的向度揭示了中國(guó)農(nóng)村基層改革和制度變遷的重要方式，它在既有的制度框架下進(jìn)行改進(jìn)與創(chuàng)新，“為民主政治尋找和確定新的生長(zhǎng)空間”［3］。它對(duì)基層民主的創(chuàng)新既體現(xiàn)在從民主意識(shí)的提高到民主能力的提升，又體現(xiàn)在從民主形式的創(chuàng)新到民主內(nèi)容的拓展，更體現(xiàn)在民主程序的創(chuàng)設(shè)到民主權(quán)利的落實(shí)。這一切最終集中表現(xiàn)為公民權(quán)利對(duì)政府核心權(quán)力即財(cái)政權(quán)的剛性約束，使基層民主從形式民主走向?qū)嵸|(zhì)民主。

（一）從民主意識(shí)的提高到民主能力的提升

民主實(shí)踐是培養(yǎng)民主意識(shí)和提升民主能力的最好學(xué)校。民主懇談和“參與式預(yù)算”的實(shí)踐，使新河公民的民主意識(shí)已經(jīng)漸漸成了一種習(xí)慣——民主的習(xí)慣。新河鎮(zhèn)的民眾知道他們有權(quán)知道村里的大事怎么辦、鎮(zhèn)里的錢怎么用，他們可以發(fā)表自己的意見和想法。只要是和村民利益有關(guān)，不管是大事還是小事，都要經(jīng)過(guò)村民集體討論才能最后決定。2005～2008年，新河鎮(zhèn)政府邀請(qǐng)了中山大學(xué)馬俊和清華大學(xué)賈西津等學(xué)者來(lái)授課，把公共預(yù)算的課堂搬到了新河鎮(zhèn)。通過(guò)對(duì)人大代表的預(yù)算專業(yè)知識(shí)和履職知識(shí)的培訓(xùn)，人大代表增強(qiáng)了表達(dá)自己所代表公眾的需要的能力，并學(xué)會(huì)了和政府進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商，與其他利益集團(tuán)的代表進(jìn)行正當(dāng)?shù)睦娌┺?，人大代表理性有序的政治參與能力得到極大提升。

（二）從民主形式的創(chuàng)新到民主內(nèi)容的拓展

在民主形式上，新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”將“民主懇談”引入人大的預(yù)算審查監(jiān)督。民主懇談作為一種新的基層民主形式，是沒(méi)有法律地位的，屬于體制外的自然生長(zhǎng)。把民主懇談引入人大體制，“激活”了處于“死機(jī)”狀態(tài)的基層人大，促進(jìn)基層人大更好地履行其法定職責(zé)。經(jīng)過(guò)幾年的改革，新河鎮(zhèn)在公共預(yù)算改革領(lǐng)域有一定的突破，取得了一些成果。此外，“參與式預(yù)算”將中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展中形成的協(xié)商民主與票決民主在基層人大的預(yù)算審查監(jiān)督中有機(jī)結(jié)合。這在中國(guó)的人代會(huì)上是第一次出現(xiàn)。

在民主內(nèi)容上，新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”把政治領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)的核心領(lǐng)域——財(cái)政預(yù)算。新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”通過(guò)民主的手段來(lái)規(guī)范政府的收入和支出，推動(dòng)政了府決策行為民主化和政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了預(yù)算改革的發(fā)展，使基層民主從政治民主拓展到了經(jīng)濟(jì)民主，使民主向縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了民生與民主的結(jié)合。

（三）從民主程序的創(chuàng)設(shè)到民主權(quán)利的落實(shí)

為了保證預(yù)算的廣泛“參與性”，新河鎮(zhèn)為預(yù)算的全程創(chuàng)設(shè)了相對(duì)完整的程序。在人代會(huì)前的預(yù)算草案初審程序中，公民可以自愿參與，可以向財(cái)經(jīng)小組提出意見和要求，由財(cái)經(jīng)小組結(jié)合公民的建議形成初審報(bào)告。在人代會(huì)召開期間，人大代表就預(yù)算草案進(jìn)行質(zhì)詢，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)給予答復(fù)和解釋。結(jié)合人大代表的意見，政府形成預(yù)算修改方案。接著，人大代表分組討論、審議鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算修改方案。各組代表就方案進(jìn)行利益的博弈，即辯論。最后代表投票表決“預(yù)算修正案”和已經(jīng)修改的預(yù)算草案。在人代會(huì)閉會(huì)期間，新河鎮(zhèn)設(shè)置了財(cái)經(jīng)小組監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的程序。

正當(dāng)合理的程序是公民行使權(quán)利的基本保障。新河“參與式預(yù)算”的很多程序的設(shè)置保障了公民正當(dāng)權(quán)利的行使，特別是落實(shí)了人大代表的法定權(quán)利。如“辯論”程序的設(shè)立，使得代表們有更多的機(jī)會(huì)為自己所代表人民的利益進(jìn)行更充分的博弈，這在中國(guó)也是第一次。人代會(huì)期間用票決方式取代舉手表決方式，這在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人代會(huì)上也是第一次。人大代表“預(yù)算修正權(quán)”的行使改變了政府的財(cái)政預(yù)算由“政府主導(dǎo)、人大形式審查”的現(xiàn)狀，真正做到了“還權(quán)于民”，它和辯論程序、票決程序共同使人大代表的預(yù)算審查權(quán)由法律權(quán)利成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，由形式權(quán)利成為實(shí)質(zhì)權(quán)利。

三、新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”的意義

（一）新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”的創(chuàng)新意義

“參與式預(yù)算”最早在巴西實(shí)行。巴西的“參與式預(yù)算”是通過(guò)公眾的直接參與和議會(huì)來(lái)決定預(yù)算的。在巴西，部分與公眾關(guān)系密切的預(yù)算項(xiàng)目如市政項(xiàng)目由公眾討論決定后直接交由政府實(shí)行，其他預(yù)算內(nèi)容則由議會(huì)審查批準(zhǔn)。如阿雷格里市從1989年開始的財(cái)政預(yù)算，就是通過(guò)參與式預(yù)算方式由公民決定的。它包括公眾直接參與財(cái)政預(yù)算的制定、決定預(yù)算開支和投資的方向、監(jiān)督預(yù)算開支過(guò)程及效益等不同環(huán)節(jié)，其直接的動(dòng)因有兩個(gè)方面：一方面為了推進(jìn)地方和基層的民主化治理，另一方面是為了加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算效益，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的公平分配［4］。而美國(guó)的“參與式預(yù)算”則是通過(guò)專業(yè)預(yù)算研究機(jī)構(gòu)及議會(huì)的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)的。美國(guó)政府編制的預(yù)算草案交給議會(huì)討論和聽證，一些非政府的研究預(yù)算的智庫(kù)機(jī)構(gòu)，代表社會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，其意見通過(guò)議會(huì)對(duì)政府施加影響，使政府的預(yù)算更符合社會(huì)的需要。無(wú)論是巴西式的公眾直接參與型還是美國(guó)式的社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與型都不能在中國(guó)直接復(fù)制，因?yàn)樗麄兊摹皡⑴c式預(yù)算”需要議會(huì)和政府的制衡關(guān)系的存在、需要反對(duì)黨的存在、需要完善的公民社會(huì)的存在等，而中國(guó)不具有這樣的政治體制。

新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”改革，將“民主懇談”的基層民主形式和基層人大制度的改革有機(jī)結(jié)合，把公共預(yù)算的全部權(quán)利交給人大代表，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算民主、陽(yáng)光理財(cái)，真正落實(shí)了人大代表的預(yù)算權(quán)利。它從地方政府的公共預(yù)算入手，使老百姓“以管錢來(lái)管權(quán)”，讓他們從政府的公共開支入手來(lái)參與政治、參與決策。這是實(shí)現(xiàn)民主的最好方法之一，它體現(xiàn)了以權(quán)利約束權(quán)力的社會(huì)主義民主法治精神。新河鎮(zhèn)的預(yù)算改革試圖通過(guò)加強(qiáng)人大權(quán)力對(duì)政府權(quán)力實(shí)行制衡，符合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的需要。新河模式是在借鑒國(guó)外“參與式預(yù)算”的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探索符合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革和民主政治發(fā)展對(duì)公共預(yù)算的需要，而且符合中國(guó)的國(guó)情和政情的預(yù)算民主制度的改革。在這個(gè)意義上，新河鎮(zhèn)的“參與式預(yù)算”不是移植的，而是原創(chuàng)性的。

（二）新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”的現(xiàn)實(shí)意義

溫嶺新河鎮(zhèn)的“參與式預(yù)算”改革不僅是一種具有鄉(xiāng)土性、原創(chuàng)性的基層民主，而且實(shí)踐證明還具有可復(fù)制性，這是這一改革的現(xiàn)實(shí)意義所在。據(jù)悉，2008年溫嶺市已經(jīng)將新河模式推廣到大溪等五個(gè)鎮(zhèn)，溫嶺市政府還把預(yù)算改革推廣到了市一級(jí)的交通局，這標(biāo)志著“參與式預(yù)算”已經(jīng)向市級(jí)邁開了成功的第一步。溫嶺市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委何培根主任說(shuō)，他希望明年有更多的溫嶺市政府所屬單位出來(lái)參與預(yù)算改革，這說(shuō)明了新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”模式是可以復(fù)制的。

目前，新河“參與式預(yù)算”要進(jìn)一步發(fā)展就必須有制度作保證，而且制度建設(shè)要自上而下加以規(guī)范。但是，制度的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，在科層制的現(xiàn)代社會(huì)大背景下，新制度的建立往往會(huì)遇到各種異質(zhì)力量的阻礙，公民權(quán)力的擴(kuò)大意味著公共決策權(quán)的轉(zhuǎn)移，勢(shì)必要觸及現(xiàn)行的一些“潛規(guī)則”。［4］“導(dǎo)致制度創(chuàng)新的供給方面的變化的集體行動(dòng)牽涉到不同既得利益集團(tuán)間的斗爭(zhēng)。”盡管如此，溫嶺市在制度建設(shè)上仍取得了一定的成果。近幾年，溫嶺市先后制定了《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》和《溫嶺市財(cái)政預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法》等制度。這些實(shí)施辦法的制定，為溫嶺市的預(yù)算改革提供了制度保障，也是改革能繼續(xù)推進(jìn)的最主要的保證之一。

新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”改革實(shí)驗(yàn)的成功，已經(jīng)說(shuō)明了這一模式的可復(fù)制性。但是要想推廣新河模式，首先就必須要有制度上的保證。如果沒(méi)有制度作保障，改革僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)人，那么改革就不可避免地會(huì)出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象。因此，政府要想復(fù)制新河鎮(zhèn)的改革模式，首先要自上而下制定一套相關(guān)的規(guī)章制度，為改革提供制度上的保障。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管溫嶺新河的“參與式預(yù)算”仍在探索之中，形式并非完美，程序尚待完善，但是它代表了財(cái)政預(yù)算的民主化方向，為基層民主政治建設(shè)提供了新的觀察視角?！皡⑴c式預(yù)算”是勇于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新的浙江人通過(guò)基層民主的創(chuàng)新推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的一個(gè)生動(dòng)范例。

[1]胡念飛,馬駿.新河試驗(yàn)是中國(guó)式的公共預(yù)算[N].南方周末, 2006-03-16(A 16).

[3]陳奕敏.預(yù)算民主：鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式公共預(yù)算的探索[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2007-09-06(A 5).

[2]丹尼爾·W·布羅姆利.經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度:公共政策的理論基礎(chǔ)[M].陳郁等譯.上海：上海三聯(lián)出版社,2006:75.

[4]朱圣明.從原生到孿生：基層民主政治建設(shè)的現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(3).

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A

1673-1999（2010）08-0029-03

王萬(wàn)志（1979-），女，河南固始人，杭州電子科技大學(xué)（浙江杭州310018）人文學(xué)院2007級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃碚搫?chuàng)新與發(fā)展。

2009-11-25