高校在依法治校過程中的法律問題的探討

蒲昌偉

高校在依法治校過程中的法律問題的探討

蒲昌偉

依法治校、構(gòu)建社會主義和諧校園首先要解決法源的問題。針對高校在依法治校過程中有關(guān)現(xiàn)行法律“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”存在的法律問題、教師的法律地位、學(xué)生的法律地位等問題，提出了相應(yīng)的完善立法建議。

依法治校；黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制；法律地位

構(gòu)建社會主義和諧校園，實(shí)行依法治教和依法治校，把教育管理和辦學(xué)活動納入法治軌道，是深化教育改革、推動教育發(fā)展的重要內(nèi)容，也是完成新時期教育工作歷史使命的重要保障［1］。依法治校既是依法治國方略的要求，也是“教書育人、以學(xué)生為本”教育理念本身的要求。而要真正做到依法治校，構(gòu)建和諧校園，就必須建立和完善現(xiàn)有的教育法律法規(guī)制度，徹底解決高校內(nèi)部的民主決策機(jī)制存在的問題、高校與教師之間和高校與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)的不平衡的問題，以及對教師和學(xué)生的合法權(quán)利遭到非法侵犯時救濟(jì)不力的問題等。

一、現(xiàn)行法律中的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”存在的法律問題

《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》（以下簡稱“《條例》”）第三條規(guī)定“高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長按照《中華人民共和國教育法》的規(guī)定積極主動、獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作，保證教學(xué)、科研、行政管理等各項(xiàng)任務(wù)的完成?！备鶕?jù)《高等教育法》第三十九條的規(guī)定，“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。”《條例》、《高等教育法》的表述，構(gòu)成了我國公立高等院校內(nèi)部的權(quán)力決策機(jī)制。這種機(jī)制是否能夠滿足依法治校的需要，在表述上是否會產(chǎn)生歧義等都有待進(jìn)一步的探討。

（一）關(guān)于我國的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”下的民主決策機(jī)制所存在的問題

加強(qiáng)和改善黨對學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)，筆者是持堅(jiān)決贊同的態(tài)度的。由于法律規(guī)定上的缺失，法律認(rèn)可的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”下的民主決策機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中存在著諸如政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的界限不明確、各項(xiàng)權(quán)力的有效行使缺乏程序法上的制約等缺陷。比如在學(xué)術(shù)管理方面，在現(xiàn)行的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)下，教師或者教授的地位和作用十分有限，行政權(quán)力往往越俎代庖，侵入本應(yīng)該屬于學(xué)術(shù)自治的領(lǐng)域，既影響行政管理的效率，又妨礙了學(xué)術(shù)的健康發(fā)展等［1］；再如，黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和校長的行政權(quán)力在立法上沒有界定，黨委或者黨委書記與校長客觀上在權(quán)力的行使上容易相互扯皮。

目前，我國公立高等院校的決策機(jī)構(gòu)實(shí)際上是黨在學(xué)校的基層組織，即校黨委。在事關(guān)學(xué)校的發(fā)展大計(jì)、黨委究竟應(yīng)該如何民主決策、對學(xué)校發(fā)展中的哪些事項(xiàng)進(jìn)行決策、對決策失誤應(yīng)該如何承擔(dān)法律責(zé)任等，法律則沒有具體的規(guī)定。這種立法上的空白，在客觀上為黨委或者黨委書記的擅權(quán)行為提供了機(jī)會；在沒有程序法上的約束、又不用承擔(dān)決策失誤的法律后果且監(jiān)督制度缺位的情況下，作為由有各種現(xiàn)實(shí)欲望的人組成的黨委或者黨委書記，行使學(xué)校決策權(quán)的科學(xué)性和公正性無論如何是值得懷疑的。既然中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位已經(jīng)在憲法上得到確認(rèn)，黨對我國的教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位也在教育法、高等教育法等法律做出了明確的規(guī)定，從法理的角度來看，黨委作為高校的黨的基層組織，就是法律上的主體。既然它是法律主體，那么它就得對自己的決策負(fù)責(zé)；既然它享有權(quán)力，那么就應(yīng)該就這種權(quán)力的正確行使進(jìn)行規(guī)范和制約。這是法律的必然邏輯。所以，筆者認(rèn)為，高教立法應(yīng)該對高校黨委行使的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)涵及其行使程序以及決策失誤應(yīng)承擔(dān)的法律方式和后果做出一定的規(guī)定，以使黨紀(jì)和國法有機(jī)地銜接起來，這既是完善法治的需要，又可以促使黨委真正地貫徹黨的“執(zhí)政為民”的理念，還可以從法律制度上鞏固和保證黨的執(zhí)政地位。

由于黨委的決策涉及到公權(quán)力的運(yùn)用，在目前還沒有明確的立法依據(jù)的情況下，高?；鶎狱h組織或者其上級機(jī)關(guān)可以依據(jù)黨和國家關(guān)于依法治校、構(gòu)建社會主義和諧社會的方針政策，依據(jù)民主、科學(xué)的原則對黨委的決策和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的運(yùn)用制定一些必要的規(guī)則以彌補(bǔ)立法上的不足，盡量減少個別黨委或黨委中的個別成員濫用這種公權(quán)力的機(jī)會。

（二）關(guān)于“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的表述問題

“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的表述本身在涵義的理解上也容易產(chǎn)生歧義。按立法的本意，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”應(yīng)該理解為：黨委的工作不僅包含黨務(wù)工作，而且包含學(xué)校改革、發(fā)展以及教學(xué)、科研、行政管理等工作中的重大問題；黨委具有對學(xué)校各項(xiàng)重大問題的決策權(quán)；校長（含副校長團(tuán)隊(duì)）具有對教學(xué)、科研和其他行政事務(wù)的管理權(quán)，實(shí)施黨委的決策并主持日常行政工作。然而“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的表述在實(shí)踐中往往卻有另外一種理解，即把黨委領(lǐng)導(dǎo)置于負(fù)責(zé)制體系之外。把“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”解析為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的——校長負(fù)責(zé)制”。這里“校長負(fù)責(zé)制”是一個固定詞組，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)”同一個“校長負(fù)責(zé)制”的組合。黨委領(lǐng)導(dǎo)自成體系和獨(dú)立的“校長負(fù)責(zé)制”，即所謂的“黨委領(lǐng)導(dǎo)——校長負(fù)責(zé)”。“這種理解”把高校執(zhí)政的主要責(zé)任及執(zhí)政主體落腳到“校長負(fù)責(zé)制”上，落腳到“校長”上。這種理解的最大偏頗在于它把黨的領(lǐng)導(dǎo)排斥于負(fù)責(zé)制體系之外，而沒有納入負(fù)責(zé)制體系之中，從體制上、責(zé)任上將黨委降到了次要地位。這種表述上的不科學(xué)所產(chǎn)生的誤解在實(shí)踐中可能造成黨政關(guān)系不協(xié)調(diào)、黨委對行政執(zhí)行督導(dǎo)權(quán)缺位等一系列嚴(yán)重后果［2］。這些問題已成為我國高校多年來普遍存在而很難解決的棘手問題。

多年來，高校在具體操作“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”中，確實(shí)存在一些偏頗理解的現(xiàn)象，成為落實(shí)這個體制的棘手難題?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的科學(xué)含義及其表述的確需要澄清。筆者認(rèn)為，將來在修改高教法時，應(yīng)該對“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”重新做出科學(xué)的表述（比如可以考慮將“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”修改為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的黨委、校長在各自的職權(quán)范圍內(nèi)的負(fù)責(zé)制”，以消除人們可能的誤解。在法律沒有修改之前，我們可以參照南京師范大學(xué)的做法［2］，由高校的黨委根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》、《中華人民共和國高等教育法》以及其他的上級黨組織制定的有關(guān)完善高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的規(guī)定，再結(jié)合本校的實(shí)際情況，制訂出一套實(shí)施細(xì)則，以理順學(xué)校黨委和校長之間的權(quán)責(zé)分工，為學(xué)校的和諧發(fā)展提供制度保障。

二、關(guān)于教師的法律地位問題

根據(jù)我國高等教育法的規(guī)定，“高等學(xué)校的教師及其他教育工作者享有法律規(guī)定的權(quán)利，履行法律規(guī)定的義務(wù)，忠誠于人民的教育事業(yè)。高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。教師通過評定具備任職條件的，由高等學(xué)校按照教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘任。高等學(xué)校教師的聘任，應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則，由高等學(xué)校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！薄督處煼ā返谄邨l、第八條和第三十九條規(guī)定了教師的權(quán)利和義務(wù)以及教師合法權(quán)益遭受侵犯后的救濟(jì)途徑，即“可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做出處理?！睆姆ɡ砩现v，判斷法律主體的法律地位如何，一要看法律賦予他們的權(quán)利、義務(wù)；二要看對他們的合法權(quán)益遭到非法侵犯后的訴權(quán)保障的程度。這兩個方面是相輔相成、缺一不可的。盡管《教師法》規(guī)定了教師的諸多權(quán)利和很好的待遇（不低于公務(wù)員的待遇），但是教師的這些權(quán)利和待遇都是虛的，沒有程序法上的保障。比如：假設(shè)某地的教師工資低于了當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資，按照《教師法》的規(guī)定，他們僅僅可以向當(dāng)?shù)赝壢嗣裾蛘呱弦患壢嗣裾嘘P(guān)部門提出申訴。雖然法律規(guī)定政府部門必須處理，但是由于對行政申訴的處理是封閉的，并且這時的政府部門很可能既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，那么如何處理、處理結(jié)果如何產(chǎn)生，申訴人是不得而知的。況且，行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我處理，其公正性是值得懷疑的。

根據(jù)高等教育法的規(guī)定，高校與其教師之間是聘任合同法律的關(guān)系，但同時，高等教育法沒有就這種法律關(guān)系進(jìn)行具體的調(diào)整和規(guī)范。也就是說，教師應(yīng)該根據(jù)什么樣的法律來跟學(xué)校簽定合同、依據(jù)什么樣的法律原則來簽定這樣的合同，如果學(xué)校侵犯教師合法權(quán)益，應(yīng)該憑借什么樣的法律來調(diào)整等等，這些問題基本上是無法可依的。根據(jù)《勞動法》第二條規(guī)定，這種法律關(guān)系是不適用《勞動法》和《勞動合同法》的；同時，教師也不是公務(wù)員，不能適用《公務(wù)員法》。因此，在那種明確的調(diào)整聘任合同法律關(guān)系的法律出臺之前，就學(xué)校與教師之間的關(guān)系而言，學(xué)校在教師的個人晉升、職稱評定、業(yè)務(wù)能力鑒定、福利待遇等方面處于絕對優(yōu)勢地位。

綜上所述，雖然我國有保護(hù)教師的專門法律《教師法》，有教師專門的節(jié)日教師節(jié)，但是，教師的地位仍然需要社會法律的特別關(guān)照。1995年5月，美國國內(nèi)發(fā)表了一篇名為 《國家為21世紀(jì)準(zhǔn)備師資》的報告，指出：“美國的成功取決于更高的教育質(zhì)量，而取得成功的關(guān)鍵是建立一支與此任務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍——受過良好教育的教師?！痹诮逃枰獌?yōu)先發(fā)展的新形勢下，加快完善提高和保障教師法律地位的法律制度是非常必要的。

在保障教師的法律地位方面，筆者建議，在將來的法律修改中，法律首先應(yīng)該就學(xué)校與教師之間的聘任合同法律關(guān)系做出調(diào)整，并就學(xué)?？赡転E用優(yōu)勢地位的地方做出明確的限制性規(guī)定。其次，立法也應(yīng)該賦予教師以更廣泛的權(quán)利救濟(jì)途徑。教師不但可以提起行政申訴，還可以進(jìn)行行政復(fù)議、仲裁或訴訟等。再次，我國立法還應(yīng)該將《教師法》第四條的“提高教師的社會地位；全社會都應(yīng)當(dāng)尊重教師”的規(guī)定落到實(shí)處。建立切實(shí)保障“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”的法律機(jī)制。

三、關(guān)于學(xué)生的法律地位問題

根據(jù)《教育法》第42條的規(guī)定，學(xué)生享有諸如參加教育教學(xué)計(jì)劃的各項(xiàng)活動，使用教育教學(xué)設(shè)施設(shè)備和圖書資料的權(quán)利、物質(zhì)幫助權(quán)、獲得公正評價的權(quán)利、程序保障等四項(xiàng)基本權(quán)利，然而如果這些權(quán)利遭到侵犯，學(xué)生卻無法憑借強(qiáng)有力的法律救濟(jì)途徑予以保障，這些權(quán)利也就成了水中花、鏡中月了。學(xué)校為了穩(wěn)定教學(xué)秩序，維護(hù)廣大學(xué)生的權(quán)利，必須加強(qiáng)管理，這是其職責(zé)所在。然而，學(xué)校如果濫用這些管理權(quán)力侵犯學(xué)生的法定權(quán)利時，學(xué)生又該如何保護(hù)自己的合法權(quán)益呢？比如：2004年9月，成都某高校一對男女學(xué)生在教室接吻、擁抱，被監(jiān)控錄像錄下，學(xué)校以發(fā)生“非法性行為”為由勒令兩人退學(xué)。雖然法院以“不屬于行政訴訟的受理范圍”為由，裁定駁回起訴［3］，但學(xué)生的受教育權(quán)得不到保護(hù)卻也是不爭的事實(shí)。

學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)屬于正當(dāng)程序的組成部分，應(yīng)當(dāng)在教育法律法規(guī)中加以規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容也應(yīng)在各校的校規(guī)中得以體現(xiàn)。有權(quán)利必有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利是沒有保障的權(quán)利，沒有救濟(jì)也就沒有權(quán)利。英國法學(xué)家韋德（H.W.R.Wade）曾精辟地指出這一點(diǎn)［4］?，F(xiàn)行的教育法律對學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)途徑僅僅局限于申訴一種而無它途。正是由于學(xué)生的實(shí)體權(quán)利始終無法獲得相對有公信力的救濟(jì)，管理者總是自覺或者不自覺地漠視學(xué)生的正當(dāng)權(quán)利要求。筆者認(rèn)為，這樣的法律設(shè)計(jì)是違反公平正義原則的。在學(xué)校與學(xué)生之間，學(xué)校無論在人力、財力和社會資源等方面都優(yōu)越于學(xué)生。在學(xué)校面前，學(xué)生是弱者。學(xué)校在管理或處分學(xué)生方面有絕對的權(quán)利，而學(xué)生則只能申訴。我們知道，申訴在法律上不是一個有效的法律途徑，接受申訴的行政機(jī)關(guān)可以處理也可以不處理。而在學(xué)校與上級行政機(jī)關(guān)之間本來就有良好合作關(guān)系的現(xiàn)實(shí)條件下，學(xué)生能否得到公正的處理是值得懷疑的。況且，從人才培養(yǎng)的角度來看，學(xué)生在學(xué)校接受教育的過程中，其合法權(quán)利遭到隨意侵犯或漠視，這對他們的心理和健康人格的塑造所產(chǎn)生的負(fù)面影響是相當(dāng)大的。在這樣的環(huán)境下培養(yǎng)出來的學(xué)生，即使技能超群，也可能是對社會有危害的，不是真正的人才。所以無論從法律原則的角度，還是從人才培養(yǎng)的角度來看，重視對學(xué)生權(quán)益的法律保護(hù)是非常必要的?，F(xiàn)行的教育法律雖然對學(xué)生的權(quán)利有所規(guī)定，但是如何切實(shí)保障這些權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，由誰來承擔(dān)法律責(zé)任，法律卻沒有規(guī)定。所以筆者建議，鑒于學(xué)校與學(xué)生之間的基于教育法上的管理與被管理的不平等關(guān)系與行政法律關(guān)系類似，而學(xué)校的權(quán)限來源要么就是法律授權(quán)或者上級行政機(jī)關(guān)的委托，或者基于學(xué)校的公益性質(zhì)而固有的，也與一般的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源大致相同，宜將學(xué)校與學(xué)生之間的基于教育法上的管理與被管理的不平等關(guān)系界定為行政法律關(guān)系，賦予學(xué)校在教育法上行政主體地位，設(shè)定學(xué)生為行政相對方。在學(xué)校侵犯了自己的合法權(quán)利的情況下，學(xué)生可以提起行政訴訟。

四、結(jié)語

依法治校，構(gòu)建社會主義和諧校園是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分。綜上所述，只有在對“依法治?！敝械姆蛇M(jìn)行修改和完善之后，特別是在立法上解決了前面所提到的三個方面的法律問題之后，或者是高校本身依據(jù)現(xiàn)有的依法治校的政策、法律，自覺建立和完善學(xué)校的民主決策機(jī)制和教師、學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)和保障制度，構(gòu)建社會主義和諧校園的目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)。

[1]張馳，韓強(qiáng).學(xué)校法律治理研究[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2005：19．

[2]李明泉.關(guān)于高?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的思考[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2005（7）.

[3]齊元軍.依法治校實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理法治化狀態(tài)[EB/OL].http://www.studa.net/faxuelilun/061113/14562644.html.2007-08-07．

[4]胡勁松.論教育公平的內(nèi)在規(guī)定性及其特征—法理學(xué)的視角[J].教育研究，2001（8）.

D922

A

1673-1999（2010）10-0070-03

蒲昌偉（1969-），男，四川南部人，汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院（廣東汕頭515078）經(jīng)濟(jì)管理系法學(xué)副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、職業(yè)教育法等。

2010-01-24