二維視角下的公共行政范式演變及其啟示

蔣婷

二維視角下的公共行政范式演變及其啟示

蔣婷

公共行政范式變遷可粗略概括為官僚制、新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)四種模式；在公共行政應(yīng)追求的價值與公共行政研究的對象這兩個維度的視角之下梳理這四種范式，總結(jié)其變遷規(guī)律并分別評述。

公共行政；范式；價值；行政改革；啟示

一、引論

范式（paradigm）概念是庫恩范式理論的核心。庫恩認(rèn)為，范式就是一種公認(rèn)的模型或模式，即“在科學(xué)實際活動中某些被公認(rèn)的范例（包括定律、理論、應(yīng)用以及儀器設(shè)備統(tǒng)統(tǒng)在內(nèi)的范例）——為某種科學(xué)研究傳統(tǒng)的出現(xiàn)提供了模型?！保?］公共行政發(fā)展百余年來是否形成自身范式至今仍無定論。本文粗略按時間順序選取多數(shù)學(xué)者認(rèn)同的四個范式 （官僚制行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論）來進(jìn)行梳理。

不同學(xué)者面對的時代背景不同，所提出的理論自然也各異，但有兩個維度卻是所有的公共行政學(xué)者不可回避的?！耙粋€維度是公共行政應(yīng)該追求什么樣的價值，即政治的價值還是行政的價值”［2］，或許也可以表達(dá)為相似的兩個概念——“憲政主義”和 “管理主義”［3］。前者的核心價值在于社會公正平和民主，注重通過構(gòu)建憲政框架保證個人自由。后者的核心價值在于效率，強(qiáng)調(diào)組織的彈性結(jié)構(gòu)和管理的靈活性。事實上，二者都不存在絕對的價值優(yōu)勢，而公共管理思想也一直如鐘擺一般，徘徊于二者之間?！耙粋€維度是公共行政應(yīng)該研究什么，是研究政府官僚組織，強(qiáng)調(diào)政府行政和政治自身的治理，還是研究公共服務(wù)的提供，公共問題的解決，強(qiáng)調(diào)公共行政和公共事務(wù)的管理?！保?］這一點反映在研究的對象主要是側(cè)重于公共行政的主體抑或客體。

二、公共行政理論范式變遷

（一）官僚制行政理論

德國著名社會學(xué)家馬克斯·韋伯設(shè)計和建構(gòu)的官僚制行政理論一度在西方倍受推崇、魅力彰顯。馬克斯·韋伯自己也曾預(yù)言“20世紀(jì)世紀(jì)的人類將生活在官僚制的鐵律統(tǒng)治之下”。雖然隨著時代的變化和社會的變遷官僚制理論越來越成為人們批判的靶子，但它作為行政體系的主要基石卻仍然具有頑強(qiáng)的生命力。

建立于正當(dāng)性認(rèn)同與服從這個立論基點之上，韋伯的官僚制作為一種超越于人、抽象于人的制度體系和法理系統(tǒng)，主要包含：（1）科學(xué)化。官僚制強(qiáng)調(diào)合理分工、層級節(jié)制、職位分等、井然有序。韋伯以其對客觀精確的把握，認(rèn)定官僚制是完美無缺的技術(shù)體系。（2）法制化。官僚組織體系中的所有管理都建立在法律規(guī)則上，行政事務(wù)在權(quán)限范圍內(nèi)按法規(guī)持續(xù)地運作。（3）超越價值的工具主義。官僚組織中一切崗位職位依法設(shè)立，人被異化為這臺技術(shù)機(jī)器上的齒輪。（4）過程主義。過程優(yōu)先于結(jié)果，過程絕對優(yōu)先，一切依程序辦事。

這一切無疑體現(xiàn)著科學(xué)精神、法制精神、理性精神，避免了官員的任性專斷和情感用事，帶來了理性和效率。正因如此，韋伯盛贊其為“實施統(tǒng)治形式上最合理的形式”。不過，韋伯同時也看到了官僚制的弱點：無所不能的官僚體系猶如一個巨大的鐵籠子，人成為一種附屬品，只會機(jī)械地例行公事，變成了沒有精神的專家和沒有情感的享樂人；人在追求合理化、理性化的過程中喪失了自我，變成了實現(xiàn)目的的手段，可悲之極。正是伴隨著對這種人的異化的反思和抵制，新公共行政登上了歷史舞臺。

（二）新公共行政

“新公共行政”出現(xiàn)在一個標(biāo)志著社會騷動、對政府持不信任且持?jǐn)骋晳B(tài)度的時期,即20世紀(jì)60年代末。1968年，以弗雷德里克森為代表的32位學(xué)者在錫拉邱茲大學(xué)召開的學(xué)術(shù)會議上第一次提出“新公共行政”這個范疇。新公共行政主要強(qiáng)調(diào)平等、責(zé)任、過程和支持，反對純效率與官僚研究。其主要理論表現(xiàn)在：（1）在公共行政中引入了價值視角 （尤其體現(xiàn)在“公共”二字上），認(rèn)為行政活動應(yīng)更多地關(guān)注社會公平、代表性、回應(yīng)性等方面的價值問題。（2）特別關(guān)注公共政策研究，且將公共政策與公共行政聯(lián)系起來，形成了公共事務(wù)這一特定的研究取向。（3）在行政管理中逐步推進(jìn)了以社會參與為特征的組織改造，強(qiáng)調(diào)社會管理中的互動、公民在行政過程中的參與。

新公共行政理論對官僚制理論進(jìn)行了激烈的批判，但并沒有改變傳統(tǒng)公共行政的理論預(yù)設(shè)。它只是提出了一整套應(yīng)然的價值觀要求，沒有實踐上的大作為，更沒有突破傳統(tǒng)公共行政的理論基石。它仍然是在國家主義背景下、政府主導(dǎo)型行政的模式，以官僚制為研究對象，必然表現(xiàn)出權(quán)力本位的集權(quán)傾向。

（三）新公共管理

20世紀(jì)70年代開始，西方各國建立在韋伯官僚制理論基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政面臨重重危機(jī)，其固化、僵硬的層級官僚體制隨政府職能的分散化與公共服務(wù)主體的多元化，日益無法適應(yīng)公共行政要求。新公共管理正是在這樣的背景下涌現(xiàn)出來的。新公共管理發(fā)韌于英國，再逐步擴(kuò)展至美國、澳大利亞等國家。代表性事件有英國撒切爾革命和行政改革以及美國的里根革命和克林頓的新自由主義改革。

雖然新公共管理運動的發(fā)展在各個國家的進(jìn)程不一，改革和政策選擇的側(cè)重點亦有所不同，但其主要涵蓋點可以采取陳振明教授的歸納，他將“新公共管理”的內(nèi)涵歸納為如下八個方面∶(l)“讓管理者進(jìn)行管理”；（2）衡量業(yè)績；(3)產(chǎn)出控制；（4)顧客至上；(5)分散化；(6)引入競爭機(jī)制；(7)采用私人部門的管理方式；(8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。

建立在公共選擇理論、委托-代理理論和交易費用理論基礎(chǔ)之上的新公共管理范式將自己的理論建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)之上，但卻忽視了政治過程與市場過程的本質(zhì)差別；它過分強(qiáng)調(diào)用私人部門管理的模式,而忽視了公共部門的公共性，有照搬私人部門管理模式之嫌。此外，新公共管理所采取的市場導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制和企業(yè)化的管理方式等也產(chǎn)生了一系列的實踐問題。

事實上，新公共管理在公共行政的發(fā)展史上是一個頗具爭議的理論，在其盛行于歐美等西方國家之時，質(zhì)疑與批判之聲就不絕于耳，學(xué)者們從不同的角度對新公共管理理論展開了批評。

（四）新公共服務(wù)

以美國著名公共行政學(xué)家登哈特為代表的一批新公共服務(wù)理論家在對新公共管理理論，尤其是對企業(yè)家政府理論批判的基礎(chǔ)上，建立了新公共服務(wù)理論。所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在服務(wù)于公民社會時，以公民為中心的治理系統(tǒng)在其運行時所應(yīng)發(fā)揮的一套系統(tǒng)的價值觀念。

新公共服務(wù)理論的來源有四個方面：公民權(quán)理論、組織人本主義與新公共行政學(xué)、社區(qū)與公民社會理論、后現(xiàn)代公共行政。在新公共服務(wù)的視角下，公共行政的著力點既不是傳統(tǒng)公共行政所強(qiáng)調(diào)的“劃槳”，也不是新公共管理所突出的“掌舵”，而應(yīng)該是為公民服務(wù)。具體來說，新公共服務(wù)理論主要包括如下觀點：(1)政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。(3)在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性。(4)為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。(5)責(zé)任并不簡單。(6)重視人而不只是重視生產(chǎn)效率。(7)公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要［4］。顯然，新公共服務(wù)體現(xiàn)了行政性價值與政治性價值的匯合。但從目前的研究和討論來看，二者在同一價值層次的研究還未真正開始，在此意義上，將新公共服務(wù)理論提為公共行政的新范式或許還為時過早。但本文本著服務(wù)于現(xiàn)實的目的，將它作為一種嶄新的、充滿前景的范式先提出來，寄希望于它能在理論與實踐中都能脫穎而出，為公共行政帶來新的生機(jī)。

三、范式演變對我國行政改革的啟示

我們在用一種公共行政范式來套用中國行政現(xiàn)狀或歷史時，須格外謹(jǐn)慎，務(wù)必防止“橘過淮南為枳”。當(dāng)然，這也并不意味著封閉與禁錮。西方發(fā)達(dá)國家的公共行政變革在很大程度上體現(xiàn)了全球公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，而我們也正處于世界性的政府改革浪潮之中。西方國家在管理與技術(shù)層面所推行的一系列面向市場的公共行政管理方法與舉措，確實值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）官僚制行政理論

在西方各國紛紛聲討理性官僚制的聲浪中，中國的行政改革是隨波逐流，還是另謀出路？對此，不僅需充分理解理性官僚制理論本身，還需兼顧當(dāng)今中國所處的現(xiàn)實背景，找出與西方的差異并尋求共識，把學(xué)習(xí)和超越的雙重任務(wù)放在一個統(tǒng)一的進(jìn)程之中。事實上，當(dāng)今中國仍然與提出“解制”前的西方國家一樣，有著建設(shè)新型的工業(yè)國家的需要。在這一階段，我們面臨的困境之一是理性官僚制的不足：行政領(lǐng)域中人治色彩過重；專業(yè)知識和技能的公務(wù)人員仍存在欠缺；組織功能混亂，政令不統(tǒng)一，層級不清晰；關(guān)系行政和人情泛濫等等。而這些正是理性官僚制的科學(xué)化、法制化所解決的弊端。因此，在轉(zhuǎn)軌期的中國，官僚制的理性精神完全符合中國這個后勁發(fā)展中國家的現(xiàn)代化需要。正如美國學(xué)者蓋伊·彼得斯所言∶“對于體制轉(zhuǎn)換中國家和發(fā)展中國家而言，在追求政府部門最大化經(jīng)濟(jì)效益的同時，必須重視建立一個可被預(yù)測的屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府。”［5］

當(dāng)然，官僚制的責(zé)任問題、公平問題、效率問題及專橫統(tǒng)治等問題無法回避。

（二）新公共行政

新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)和重視價值分析，而在我國，價值因素極大地被破壞至少被淡化，官僚主義、以權(quán)謀私的腐敗行為層出不窮，故不應(yīng)忽視公共行政的規(guī)范層面、價值層面和理論層面的研究。在當(dāng)前的行政改革中既要重視行政體制改革和精簡機(jī)構(gòu)，健全行政法規(guī)，也要重視行政文化建設(shè)，以積極主動的態(tài)度改革有悖于社會公平和公共利益的行政體制和組織結(jié)構(gòu)。

新公共行政學(xué)重視公共政策的研究，這對我國行政現(xiàn)實極有參考價值。事實上，當(dāng)今世界各國政府在處置利益關(guān)系時越來越擁有支配地位。公共政策的科學(xué)化與民主化應(yīng)成為我國行政學(xué)研究關(guān)注的重點。

以上兩種公共行政范式最明顯的共同缺陷在于：都是政府主導(dǎo)型的行政模式，都忽視對主體多元性及對客體即公共事務(wù)的研究，這種思路在中國大有市場。但正因為如此，我們應(yīng)看清其背后可能帶來的權(quán)力本位。

（三）新公共管理

新公共管理對我國行政最有價值的借鑒之處在于它已不再將公共管理活動僅看作政府的行政管理活動，而是將其看作公共服務(wù)提供過程中的角色之一。這對于我國傳統(tǒng)的官本位理念是極具沖擊力的，我們理應(yīng)從新公共管理中挖掘出對我國行政改革有意義的價值和資源。

根據(jù)其核心理念，我國行政改革至少應(yīng)促進(jìn)三個方面轉(zhuǎn)變：政府工作從“以規(guī)則為本”到“以結(jié)果為本”的轉(zhuǎn)變；控制機(jī)制從投入控制、過程控制到結(jié)果控制的轉(zhuǎn)變；權(quán)力運行從高度集中到分權(quán)共治的轉(zhuǎn)變［6］。

（四）新公共服務(wù)

目前我國行政改革中服務(wù)型政府的構(gòu)建已成為行政體制改革的目標(biāo)之一，服務(wù)型政府不僅是一種全新的理念，更是一種現(xiàn)實的政府模式與制度安排?？梢?，新公共服務(wù)的理念已經(jīng)成為我國當(dāng)前行政理論領(lǐng)域的顯學(xué)。事實上，管理就是服務(wù)，以政府為核心主體的公共組織所實施的各種公共管理活動，無論是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督抑或強(qiáng)制，在本質(zhì)上都應(yīng)該是為了實現(xiàn)這樣一個目標(biāo)——為公民服務(wù)。新公共服務(wù)的理論范式為我國行政改革注入鮮活的血液，公開公正、公平正義、公共責(zé)任、公民參與乃其價值訴求之所在。

當(dāng)然，在提“服務(wù)”的同時，不能忽視對公平與效率的關(guān)注。因為這一理論顛覆了科層制管理中的政府主體，也顛覆了新公共管理過程中的企業(yè)家主體和公民的顧客身份認(rèn)同，公民成為憲政名義共同體框架下的真正主體。但問題在于，我們能否真正做到。如果說共同利益形成的前提是個人利益博弈的結(jié)果，強(qiáng)者的利益無疑會凌駕于弱者利益之上。至此，正義不過是強(qiáng)者的利益而已，這一人類社會永恒的難題又凸顯出來。這一理論看上去很精彩，但伴其左右的逆命題也不可忽視。

四、總結(jié)

由上看出，公共行政范式中無論公共管理追求的價值還是公共管理研究的內(nèi)容都處于變動與循環(huán)之中：官僚制行政理論更強(qiáng)調(diào)行政的價值，注重對官僚組織的研究；新公共行政更強(qiáng)調(diào)政治的價值，注重對官僚組織的研究；新公共管理更強(qiáng)調(diào)對行政的價值，注重對公共事務(wù)的研究；新公共服務(wù)同時強(qiáng)調(diào)政治和行政的價值，注重對公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的研究。轉(zhuǎn)變的軌跡可以表示為：公共行政范式的價值取向由強(qiáng)調(diào)行政性價值向同時關(guān)注政治性與行政性價值轉(zhuǎn)變；研究對象由注重公共行政主體即官僚組織自身向客體即公共事務(wù)轉(zhuǎn)變。具體分析這些范式變遷并總結(jié)相關(guān)規(guī)律，對于我國的行政改革具有非常重大的意義和價值。

其一，對公共行政而言，政治與行政從來難以二分。在我國，“黨政不分”與“黨國同構(gòu)”的政治框架導(dǎo)致了“政行不分”的強(qiáng)勢政權(quán)［7］，致使我國的行政改革很難脫離政治因素的制約。因為行政改革往往使利益在不同集團(tuán)之間發(fā)生再分配，這必然觸動深層的利益分配體制問題，所以，要推進(jìn)行政體制改革，必然要在政治體制改革的前提和方向指引下進(jìn)行。也就是說，政治的價值與行政的價值二者應(yīng)同等被珍視，缺一不可。

其二，中國傳統(tǒng)社會家國一體，家天下、官本位，逐漸形成一個過渡依賴行政系統(tǒng)而自身發(fā)展嚴(yán)重孱弱的社會。政府一直處于主導(dǎo)地位，關(guān)于公共行政的研究自然也成了對于政府行為政府能力的研究。

由上文的梳理不難發(fā)現(xiàn)，隨著公民主體意識的增強(qiáng)和社會公共事務(wù)的復(fù)雜性與數(shù)量的增加，公共行政研究再不局限于政府行為本身，而更多關(guān)注社會，培育公民精神，研究對于公共事務(wù)的處理。

[1]庫恩.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)[M].上海:上?？茖W(xué)技術(shù)出版社,1980:8.

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[4]丁惶.西方行政學(xué)理論概要[M].北京:中國人民大學(xué)出版社, 2005:380-383.

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[7]孫建軍,丁友良.效率與公平統(tǒng)一:我國行政改革的價值取向及其實現(xiàn)路徑[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報,2009(2).

D922.1

A

1673-1999（2010）10-0017-03

蔣婷（1987-），女，江蘇泰興人，中共江蘇省委黨校(江蘇南京210004)碩士研究生，研究方向為政治理論和行政理論。

2010-01-24