論城市房屋拆遷中政府角色的偏離與糾正

杜璞

論城市房屋拆遷中政府角色的偏離與糾正

杜璞

當(dāng)今，由拆遷問(wèn)題引起的社會(huì)矛盾日益激化，而政府在拆遷中處于重要地位，它首先應(yīng)該擺正自己的位置，明確自己的職責(zé)，從而正確的解決問(wèn)題。但目前，政府在拆遷中暴露了許多問(wèn)題，發(fā)生了角色偏離，沒(méi)有很好地發(fā)揮職能。政府必須明確職責(zé)，回歸正位。

政府；拆遷；行政行為

城市房屋的拆遷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。我國(guó)城市房屋拆遷主要包括：舊城區(qū)危房棚戶區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、對(duì)城市環(huán)境的治理以及城市功能、用地布局、空間結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的房屋拆遷等內(nèi)容［1］。在20世紀(jì)90年代時(shí)，隨著舊城改造和城市擴(kuò)張進(jìn)程的加快，城市房屋拆遷成為一種趨勢(shì)，拆遷是關(guān)系民心的“民心工程”。

政府在拆遷中處于主導(dǎo)地位，相關(guān)法律也明確規(guī)定了政府在拆遷中的職能和地位。2001年我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第一章第五條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(mén)(以下簡(jiǎn)稱房屋拆遷管理部門(mén))對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，互相配合，保證房屋拆遷管理工作的順利進(jìn)行?？h級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)與城市房屋拆遷有關(guān)的土地管理工作。”而現(xiàn)今，政府在城市房屋拆遷過(guò)程中的行為卻出現(xiàn)嚴(yán)重偏離。

一、政府角色偏離的表現(xiàn)

（一）政府對(duì)利益的追求日益加劇

政府出賣(mài)土地獲得財(cái)政收入，開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)土地并通過(guò)開(kāi)發(fā)獲得經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，政府本身就具有的自立性日益加劇，利益的誘惑使得政府在某些時(shí)候失去立場(chǎng)，成為開(kāi)發(fā)商的庇護(hù)者。當(dāng)前，政府在拆遷上存在的突出問(wèn)題是：行政許可不嚴(yán)格，審批程序不規(guī)范、不透明，并且在這一過(guò)程中，政府單方面的行政權(quán)過(guò)大，公民在某些問(wèn)題上沒(méi)有商量的余地，這是導(dǎo)致拆遷矛盾升級(jí)的主要原因。在湖南的“嘉禾事件”中，珠泉商貿(mào)城純屬商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，但是嘉禾縣委、縣政府為了使嘉禾有史以來(lái)最大的一個(gè)招商引資項(xiàng)目順利實(shí)施，便以縣委辦、政府辦“兩辦”的名義下發(fā)了“嘉辦字［2003］136號(hào)文件”。文件要求“全縣廣大黨員、干部職工尤其是黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，務(wù)必做好珠泉商貿(mào)城建設(shè)范圍內(nèi)被拆遷對(duì)象中自己親屬的拆遷動(dòng)員工作”，并具體提出了“四包”責(zé)任和“兩?！钡奶幜P方式。為了顯示貫徹文件的決心，嘉禾縣甚至在一些公共場(chǎng)合掛起威脅性標(biāo)語(yǔ)：“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”。高壓之下，先后有11名公職人員因未完成“四包”任務(wù)而受到降職、調(diào)崗等處分。更有甚者，有3名反抗強(qiáng)烈的“釘子戶”被公安機(jī)關(guān)“捉拿歸案”。在此事件中，政府的私利性暴露無(wú)疑。按照國(guó)家《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的拆遷工作應(yīng)由開(kāi)發(fā)商和拆遷戶協(xié)商解決，政府部門(mén)不應(yīng)介入，因?yàn)檎皇菍徟?，開(kāi)發(fā)商和拆遷戶才是兩方當(dāng)事人。政府介入的后果就是使矛盾升級(jí)。

(二)政府以公共利益之名行商業(yè)開(kāi)發(fā)之實(shí)

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但是現(xiàn)行法律并沒(méi)有對(duì)公共利益作出明確的界定，從而使得政府在公共利益的界定上自說(shuō)自話，裁量權(quán)過(guò)大。某些政府假借公共利益之名行商業(yè)開(kāi)發(fā)之實(shí)，為自己謀取利益，并借此來(lái)大搞政績(jī)，不顧公民利益。例如，某地政府以公共利益為名進(jìn)行征地名，實(shí)則建了一個(gè)高爾夫球場(chǎng)。如此“貴族運(yùn)動(dòng)”，豈能算是公共利益？

（三）政府行政權(quán)過(guò)大

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決；當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書(shū)送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。這項(xiàng)規(guī)定無(wú)疑增強(qiáng)了政府權(quán)力，消弱了司法在解決拆遷糾紛方面的力量，對(duì)于公民利益的保護(hù)極為不利。而且，這一行為模式也使得政府光明正大地介入到拆遷糾紛中，這與政府本身的性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)。因?yàn)檎鳛樾姓脹Q機(jī)關(guān)，只能居中進(jìn)行裁決，而不能與房屋拆遷當(dāng)事人之間的拆遷糾紛有任何利害關(guān)系。當(dāng)政府介入到商業(yè)性拆遷時(shí)，它既是拆遷人，又是行政裁決機(jī)關(guān)，因此，政府所做出的行政裁決很顯然是不合法的。當(dāng)拆遷人作為行政裁決機(jī)關(guān)時(shí)，被拆遷人即使提出了拆遷申請(qǐng)，其結(jié)果也是可想而知的。而拆遷爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑對(duì)于被拆遷人來(lái)講是毫無(wú)意義的，行政裁決也失去了其應(yīng)有之義。

目前，政府已然成為了開(kāi)發(fā)商的庇護(hù)者、利益的共謀者，偏離了其本應(yīng)有的公民利益保護(hù)者和公共利益維護(hù)者的角色。北京某“釘子戶”在寒冷的季節(jié)跳金水橋，南京“釘子戶”翁彪澆汽油自焚，湖南嘉禾事件，重慶市民吳蘋(píng)夫婦成為“最牛釘子戶"等一系列極端事件的出現(xiàn)，已顯示了公民在自己利益受損時(shí)沒(méi)能得到政府的有效保護(hù)，而且還要以此血淋淋的辦法激起社會(huì)的關(guān)注。因此，為了保護(hù)好公民的利益，政府必須擺正自己在拆遷中的位置，回歸本應(yīng)有的地位和職能，化解矛盾沖突。

二、糾正政府角色的措施

（一）樹(shù)立有限政府的理念，秉持正確的政績(jī)觀

有限政府是憲政體制的基本要求,憲政的理論基礎(chǔ)充分說(shuō)明，社會(huì)是基于契約建立的，政府的權(quán)力是基于人民權(quán)利的讓渡。權(quán)利與權(quán)力之間應(yīng)該達(dá)到平衡的狀態(tài)，應(yīng)該互相制約。那么，政府的權(quán)力就應(yīng)該有一個(gè)限度，應(yīng)該維護(hù)好公民的利益，而不能越界，否則就會(huì)造成對(duì)公民權(quán)利的侵犯。因此在房屋拆遷中，政府也應(yīng)始終秉持有限政府的理念，合法合理地運(yùn)用自己的權(quán)力，充分保護(hù)公民的權(quán)利。同時(shí)，政府也應(yīng)秉持正確的政績(jī)觀。有些地方政府想在短時(shí)間內(nèi)把經(jīng)濟(jì)搞上去，于是便以城市建設(shè)為名，大搞城市房屋拆遷?！爸袊?guó)的大多數(shù)城市都存在一個(gè)財(cái)力不足的問(wèn)題。怎樣能使自己任期內(nèi)城市建設(shè)成績(jī)輝煌，即使不能流芳百世，也希望為自己的仕途增添光彩，‘政府經(jīng)營(yíng)城市’給許多城市的領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)了曙光，很快便成了燎原之勢(shì)，成了全國(guó)許多城市的領(lǐng)導(dǎo)們所推崇的流行理念和工作手段?！保?］有些地方將開(kāi)發(fā)商的工程項(xiàng)目作為黨委、政府的“政治任務(wù)”?！罢ㄟ^(guò)建設(shè)項(xiàng)目的審批，可以從開(kāi)發(fā)商那里獲得土地使用權(quán)出讓金，而開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建成，又促進(jìn)了城市的繁榮和發(fā)展，增加了政府的稅收?！保?］開(kāi)發(fā)項(xiàng)目促進(jìn)了城市的繁榮和發(fā)展，當(dāng)然也是領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的體現(xiàn)。因此，一些地方政府為了招商引資，在政府財(cái)力不足的情況下，隨意更改城市規(guī)劃，對(duì)于本不屬于城市規(guī)劃內(nèi)的房屋，以“公共利益”的名義作出拆遷許可，以此滿足開(kāi)發(fā)商的不合理要求，而較少甚至不考慮被拆遷人的承受能力，從而損害了被拆遷人的合法權(quán)益。因此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，本著為人民服務(wù)的理念，一切從公民的利益出發(fā)，防止被政績(jī)沖昏頭腦，腳踏實(shí)地地為人民服務(wù)。

（二）完善有關(guān)拆遷的程序立法

我國(guó)的法律有著“重實(shí)體，輕程序”的傳統(tǒng)弊病，在拆遷領(lǐng)域的法律建設(shè)方面同樣存在這一問(wèn)題。美國(guó)大法官弗蘭克福特說(shuō)過(guò)，自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史。正當(dāng)程序原則就是這一真理的最佳體現(xiàn)。無(wú)程序就無(wú)法，也無(wú)權(quán)利保障。在美國(guó)，程序上的正當(dāng)程序?qū)τ诠谜魇盏囊话阋笫牵?1)財(cái)產(chǎn)所有人必須接到政府行為的通知。(2)由中立的裁決者對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行裁決。(3)必須給財(cái)產(chǎn)所有人聽(tīng)證的機(jī)會(huì)。(4)財(cái)產(chǎn)所有人必須有機(jī)會(huì)出示證據(jù)和要求證人出席。(5)財(cái)產(chǎn)所有人必須有機(jī)會(huì)面對(duì)并盤(pán)問(wèn)政府證人。(6)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人有權(quán)利聘請(qǐng)律師出席。(7)最終的決定必須以聽(tīng)證的記錄和陳述的理由為基礎(chǔ)。而在我國(guó)，程序方面的規(guī)定還相當(dāng)缺失。比如說(shuō)：從規(guī)劃法的現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，城市總體規(guī)劃一般由上一級(jí)政府審批，并經(jīng)同級(jí)人大和人大常委會(huì)審查同意(縣級(jí)政府所在地鎮(zhèn)以外其他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃無(wú)須人大審批)，分區(qū)規(guī)劃由政府審批，詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批，編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，由規(guī)劃行政主管部門(mén)審批。對(duì)真正與房屋拆遷緊密相連、直接影響公眾利益的分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃沒(méi)有規(guī)定任何通知、聽(tīng)證和監(jiān)督程序，使公眾根本沒(méi)有任何表達(dá)意見(jiàn)的渠道［4］。再比如在拆遷許可中，審批是拆遷中行政過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。拆遷許可證是拆遷人剝奪被拆遷人房地產(chǎn)權(quán)利的依據(jù)，一旦獲得這一武器，被拆遷人在法律上便只能任人宰割。但從拆遷條例的規(guī)定看，拆遷許可的審批程序也是典型的黑箱操作，當(dāng)事人沒(méi)有任何的知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利。在實(shí)踐中，被拆遷人抱怨最多的是拆遷完全由政府甚至開(kāi)發(fā)商說(shuō)了算，被拆遷人在涉及自己權(quán)利的重大問(wèn)題上根本就沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，諸如建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷許可證的發(fā)放以及拆遷計(jì)劃和拆遷方案等等，這就等于政府暗地里把被拆遷戶的房屋處理給了開(kāi)發(fā)商。

因此，我國(guó)亟需完善拆遷方面的程序立法，對(duì)于拆遷中各個(gè)環(huán)節(jié)的程序以法律的形式予以規(guī)定，建立許可階段以及補(bǔ)償階段的聽(tīng)證制度、公開(kāi)制度以及公民在補(bǔ)償階段的參與制度，包括充分了解拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序、評(píng)估進(jìn)程以及評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇等等，充分保證公民的知情權(quán)，參與權(quán)，從而保證公民在拆遷中得到公平的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)權(quán)利最大化、最優(yōu)化。

(三)區(qū)分公共利益拆遷和商業(yè)拆遷

政府對(duì)拆遷的介入是目前拆遷領(lǐng)域急需規(guī)范的事情。而區(qū)分公共利益拆遷和商業(yè)拆遷是規(guī)制政府介入拆遷的重要一環(huán)。而區(qū)分公共利益拆遷和商業(yè)拆遷的目的主要是使政府退出商業(yè)拆遷的領(lǐng)域，因?yàn)槟壳斑@一部分是問(wèn)題地帶。

我國(guó)《行政許可法》第十三條規(guī)定，“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)解的事項(xiàng)可以不設(shè)定行政許可?！痹谏虡I(yè)性拆遷中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商作為拆遷人與被拆遷人處于平等地位，即兩者之間是平等的民事主體，他們之間享有的權(quán)利和履行的義務(wù)是對(duì)等的。因此，商業(yè)性拆遷可以通過(guò)市場(chǎng)本身進(jìn)行，只要開(kāi)發(fā)商和被拆遷人在意思表示一致的基礎(chǔ)上達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，達(dá)到雙方之間利益的平衡，不用政府干預(yù)也完全可以實(shí)現(xiàn)拆遷的目的。因此，在商業(yè)性拆遷中，政府完全可以放權(quán)。

（四）加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督

在拆遷中，政府行為主要有行政許可行為、行政裁決行為以及行政強(qiáng)制行為。這其中的每個(gè)行為都涉及公民的權(quán)益。因此，加強(qiáng)對(duì)政府行政行為的監(jiān)督對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)非常重要。首先，應(yīng)削弱政府在解決拆遷糾紛時(shí)的行政裁決權(quán)，加強(qiáng)司法在拆遷糾紛中的救濟(jì)作用，也就是要加強(qiáng)司法監(jiān)督，使問(wèn)題能夠依法得到公平公正的解決。其次，在這個(gè)信息時(shí)代，加強(qiáng)對(duì)政府的輿論監(jiān)督對(duì)于政府行為的規(guī)范也是非常有用的。一方面，輿論能夠給予政府壓力，使得問(wèn)題及時(shí)有效的解決；另一方面，輿論也能促進(jìn)問(wèn)題解決過(guò)程的透明度，更有利的保障公民的權(quán)利。

綜上所述，政府應(yīng)盡快歸位，規(guī)范自己的職能，發(fā)揮應(yīng)有的作用，依法行政、合理行政，以求減少糾紛，切實(shí)保護(hù)好公民利益。

[1]黃桐城,黃碧云.城市土地經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,1999:58.

[2]王才亮.房屋拆遷糾紛焦點(diǎn)釋疑[M].北京:法律出版社,2005: 18,98.

[3]楊桂堯.從政府與被拆遷人的矛盾看城市房屋拆遷立法的缺陷[EB/OL].http：//www．fll68．Corn/News／200611/i5291.html.

[4]沈開(kāi)舉,楊俊峰.我國(guó)城市房屋拆遷問(wèn)題的憲政思考[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005(2).

D912.1

A

1673-1999（2010）24-0069-03

杜璞（1985-），女，河南南陽(yáng)人，湖南大學(xué)（湖南長(zhǎng)沙410082）法學(xué)院2009級(jí)憲法與行政法專業(yè)研究生，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法。

2010-09-26