我國警察行政自由裁量權(quán)的法律控制

趙杰偉

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校法律系,河南鄭州 450053)

行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法學(xué)的一個(gè)基本概念,也是現(xiàn)代行政法學(xué)者研究的重點(diǎn)內(nèi)容之一,可以說行政自由裁量權(quán)在國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中被大量行使。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展,行政機(jī)關(guān)的權(quán)限不斷擴(kuò)大,隨之而來的是行政機(jī)關(guān)享有的行政自由裁量權(quán)也在不斷增加。而作為警察行使權(quán)重要組成部分的警察行政自由權(quán)也在不斷地?cái)U(kuò)張。警察行政自由裁量權(quán)的的行使,在客觀上有正反兩方面的作用。它一方面適應(yīng)了警察行政權(quán)行使及時(shí)、高效的特點(diǎn),便于公安機(jī)關(guān)行使警察權(quán)力,維護(hù)社會(huì)秩序,保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益;另一方面,公安機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)隨意裁量,也很容易侵犯到行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此,探討當(dāng)前警察行政執(zhí)法過程中警察行政自由裁量權(quán)的行使所存在的問題及原因,并探求控制警察行政自由裁量權(quán)的措施和方式,對(duì)于提高公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法能力和水平,維護(hù)社會(huì)的公平正義,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、警察行政自由裁量權(quán)的概念及特征

警察行政自由裁量權(quán)是以實(shí)現(xiàn)警察職能、發(fā)揮警察作用為直接目的,以警察行政權(quán)的全面行使為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的一種自由裁量權(quán)。警察行政自由裁量權(quán)具有“公共性”這一最基本的特征。但作為公安機(jī)關(guān)的警察自由裁量權(quán),既區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán),也區(qū)別于司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。關(guān)于何謂警察行政自由裁量權(quán),國內(nèi)外法學(xué)家有許多不盡相同的表述。美國警察專家羅斯科·龐德(Roscoe Pound)在 1960年對(duì)警察行政自由裁量權(quán)作出如下定義:“法律賦予警察機(jī)關(guān)和警察人員的,根據(jù)具體情況憑良心公正地依據(jù)法律而采取行動(dòng)的權(quán)利?！盵1]龐德認(rèn)為警察自由裁量權(quán)是法律和道德的灰色地帶,在這個(gè)灰色地帶中,在法律允許的框架下,警察可以自由作出選擇。這一解釋揭示了警察行政自由裁量權(quán)具有兩個(gè)本質(zhì)特性:其一,它是相對(duì)自主的權(quán)力,公安機(jī)關(guān)可以相對(duì)自由行使;其二,公安機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使警察行政自由裁量權(quán),不得超出法律的框架。通過對(duì)龐德警察自由裁量權(quán)定義的分析,筆者認(rèn)為,所謂警察行政自由裁量權(quán)是指公安機(jī)關(guān)依照法律授權(quán),選擇行為方式和強(qiáng)度以及自由作出決定的行政權(quán)力。也就是說公安機(jī)關(guān)在法律允許的情況下可以選擇作出決定或者不作出決定,如果作出,可以選擇合法的作為方式、強(qiáng)度等。根據(jù)以上分析,筆者認(rèn)為,警察行政自由裁量權(quán)有以下特征。

(一)法定性

公安機(jī)關(guān)行使警察行政自由裁量權(quán)的權(quán)力來源是法律賦予的,公安民警必須在法律、法規(guī)規(guī)定的警察行政行為的范圍、方式內(nèi),基于法律、法規(guī)的明示授權(quán)或消極默許,根據(jù)自己對(duì)法律、法規(guī)的理解和把握,依據(jù)立法目的和公正公正的原則,自行判斷行為的條件和強(qiáng)度,自行選擇行為的方式并作出警察行政決定。

(二)專屬性

公安機(jī)關(guān)及人民警察所實(shí)施的警察行政自由裁量行為,是代表國家依法行使的警察行政權(quán)力,是專屬于國家公安機(jī)關(guān)的權(quán)力。除非法律有明確規(guī)定,其他任何機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織、個(gè)人都不具有這些權(quán)力或干預(yù)公安機(jī)關(guān)行使這些權(quán)力的權(quán)力。

(三)靈活性

公安民警在行使警察行政自由裁量權(quán)時(shí),可以針對(duì)不同的情勢(shì)及法律后果,運(yùn)用警察行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和知識(shí),依據(jù)自己的理性判斷,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主作出警察行政決定。

(四)效率性

根據(jù)公安法治工作的要求,作出警察行政決定必須在警察行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)踐中體現(xiàn)行政效率的要求,體現(xiàn)“依法執(zhí)法,高效服務(wù)”的職業(yè)道德要求。法律賦予公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的目的一個(gè)方面就是為了提高警察行政執(zhí)法的效率,以更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

從以上分析可以看出,警察行政自由裁量權(quán)的行使涉及的內(nèi)容很多。但是,它的核心在于:一方面,警察行政自由裁量權(quán)是警察自由裁量的結(jié)果;另一方面,這種權(quán)力必須在法律允許的限度之內(nèi)。

二、我國警察行政自由裁量權(quán)行使中存在的問題及原因

(一)我國警察行政自由裁量權(quán)行使中存在的問題

警察行政自由裁量權(quán)是一種國家行政管理權(quán),這是公安機(jī)關(guān)的固有權(quán)力。目前,我國公安機(jī)關(guān)行使的警察行政權(quán)極為廣泛,包括治安管理權(quán)、道路交通管理權(quán)、消防監(jiān)督權(quán)、出入境管理權(quán)、戶政管理權(quán)等等。因此筆者認(rèn)為在警察行政權(quán)領(lǐng)域賦予公安機(jī)關(guān)以一定的行政自由裁量權(quán),其目的是要求公安機(jī)關(guān)根據(jù)行使權(quán)力時(shí)的具體情況和具體對(duì)象作出符合法律規(guī)定的、公平公正的具體警察行政行為,以更好地體現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序和執(zhí)法為民。但是,由于諸多方面的原因,這種自由裁量權(quán)又常常被不合理地行使而存在著許多問題,主要表現(xiàn)在:

1.怠于行使警察行政自由裁量權(quán)。在警察行政執(zhí)法實(shí)踐中,公安機(jī)關(guān)依法負(fù)有作出行使警察自由裁量權(quán)的行為的權(quán)力而拒不行使此權(quán)力。

2.濫用警察行政自由裁量權(quán)。警察自由裁量權(quán)本身沒有問題,問題在于錯(cuò)誤的使用[2]。在具體警察行政行為中,公安機(jī)關(guān)在行使警察行政自由裁量權(quán)時(shí)不符合警察法律法規(guī)賦予權(quán)力的目的,通常情況下表現(xiàn)為以權(quán)謀私、假公濟(jì)私、挾私報(bào)復(fù)等不正當(dāng)動(dòng)機(jī)。由于警察行政自由裁量權(quán)的幅度較大,這就給少數(shù)公安民警提供了徇私枉法的機(jī)會(huì)。

3.警察行政處罰顯失公正。即公安機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使警察行政處罰自由裁量權(quán),所帶來的處罰結(jié)果表現(xiàn)出明顯的不公平、不合理,從而破壞了憲法和法律的權(quán)威,損害了公安機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象,破壞了警民關(guān)系的和諧。例如同責(zé)不同罰,不同責(zé)同罰,適用法律法規(guī)條款不全而導(dǎo)致的顯失公正等。

4.拖延履行法定職責(zé)。公安機(jī)關(guān)對(duì)公民的權(quán)利視而不見,或打擊違反犯罪行為不堅(jiān)決,或者對(duì)公民的合法權(quán)益受到侵犯而無動(dòng)于衷等等。《治安管理處罰法》第 83條規(guī)定:“對(duì)違反治安管理行為人,公安機(jī)關(guān)傳喚后應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢問查證,詢問查證的時(shí)間不得超過八小時(shí);情況復(fù)雜,依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的,詢問查證的時(shí)間不得超過 24小時(shí)?！惫P者認(rèn)為,從執(zhí)法為民的角度而言,公安機(jī)關(guān)及人民警察對(duì)公民詢問查證的時(shí)間最長不超過 24小時(shí),如果超過了 24小時(shí)就是拖延履行法定職責(zé),不符合行政效率的要求。

(二)我國警察行政自由裁量權(quán)行使中存在問題的原因分析

在警察行政執(zhí)法過程中為什么公安機(jī)關(guān)在行使警察行政自由裁量權(quán)時(shí)會(huì)出現(xiàn)以上問題?歸結(jié)起來,主要有以下幾個(gè)方面的原因:

1.警察行政立法不夠完備。目前有關(guān)警察行政自由裁量權(quán)的行政立法如《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等法律法規(guī)對(duì)警察行政自由裁量權(quán)的幅度、范圍只是作出了一些原則性規(guī)定,不便于公安機(jī)關(guān)在具體的警察行政執(zhí)法過程中對(duì)這些法律法規(guī)具體操作。立法機(jī)關(guān)面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)形勢(shì)和社會(huì)未來發(fā)展的不確定性,無法制定出來一部非常詳盡的法律法規(guī),因此,目前我國的警察行政立法不夠完備,很多情形下公安機(jī)關(guān)無法做到有法可依。

2.人民法院審查行政案件的范圍和深度過窄。人民司法審查的范圍應(yīng)當(dāng)寬窄適中,既不能太寬也不能太窄。過寬容易導(dǎo)致法院過度干涉行政權(quán),甚至造成以法院的判決代替警察行政自由裁量的結(jié)果,影響行政效率和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),損害行政權(quán)的合法權(quán)益。過窄則很難對(duì)自由裁量權(quán)形成有效制約。雖然我國行政訴訟法賦予了人民法院審查行政裁量的依據(jù),但從實(shí)踐來看,人民法院對(duì)警察行政自由裁量權(quán)的審查范圍仍然十分有限。

首先,警察行政自由裁量權(quán)受司法審查的范圍有限?！缎姓V訟法》第 2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?5條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！笨梢?我國《行政訴訟法》規(guī)定人民法院只審查具體警察行政行為,不能審查抽象警察行政行為。目前采取依靠權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象警察行政行為進(jìn)行監(jiān)督的方式,不能有效地控制警察自由裁量權(quán)的濫用。

其次,警察行政自由裁量權(quán)受司法審查的深度有限。依據(jù)《行政訴訟法》第 5條規(guī)定,行政訴訟中人民法院只審查“合法性”不審查“合理性”。《行政訴訟法》第 54條第 4款規(guī)定:“行政處罰顯失公正的,可以判決變更?！蹦壳俺霈F(xiàn)這樣的問題:如果說人民法院只審查“合法性”,那么只要公安機(jī)關(guān)的自由裁量行為有法律依據(jù),不管在行使時(shí)是否損害公共利益、侵害相對(duì)人的權(quán)益,只要不是“顯失公正”,即使造成一定的不利后果,也不構(gòu)成違法,僅是自由裁量權(quán)行使的不當(dāng)形態(tài)。這樣由警察行政自由裁量權(quán)引起的不當(dāng)警察行政行為便脫離了人民法院和司法審查。

3.我國的行政復(fù)議制度和行政監(jiān)察制度在控制警察行政自由裁量權(quán)上不夠完善。1999年頒布的《行政復(fù)議法》提供了另一種控制警察行政自由裁量權(quán)的途徑。行政復(fù)議制度的確立對(duì)于控制警察行政自由裁量權(quán)的行使起到了非常重要的作用,但目前我國的警察行政復(fù)議機(jī)構(gòu)屬于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu),沒有獨(dú)立的職權(quán),除了處理行政復(fù)議事項(xiàng)外,還要負(fù)責(zé)其他事項(xiàng)。而且警察行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)外不能以自己的名義行使警察行政權(quán)力,不利于法律責(zé)任的承擔(dān)和行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。此外,對(duì)于行政復(fù)議審查的范圍法律給出了具體規(guī)定,只能審查具體警察行政行為和抽象警察行政行為中的一部分,對(duì)另外一些侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的具體警察行政行為和抽象警察行政行為不能審查,這就不能很好地保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。另外,公安機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)建立了行政監(jiān)察制度,由專門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)人民警察的違法、違紀(jì)行為進(jìn)行督促監(jiān)察。但是在監(jiān)察之后的法律責(zé)任的追究上力度較小,不利于對(duì)警察行政自由裁量權(quán)的控制。

4.警察職業(yè)素質(zhì)不高。很多年以來,公安機(jī)關(guān)內(nèi)部在思想認(rèn)識(shí)上長期存在這樣一種觀點(diǎn),那就是重政治、輕業(yè)務(wù)。這就給警務(wù)工作造成了重大損害。在這種錯(cuò)誤思想觀念的支配下,有時(shí)候公安機(jī)關(guān)在選拔人才時(shí),只重視政治條件,不重視專業(yè)條件,平時(shí)更不注重對(duì)公安民警法律意識(shí)和法律素質(zhì)的培養(yǎng)和提高。另外,我國公安民警尤其是基層民警承擔(dān)了大量的非警務(wù)活動(dòng),在非警務(wù)活動(dòng)中耗費(fèi)了大量的精力,沒有更多的時(shí)間去學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)。并且我國民警的逐級(jí)培訓(xùn)體制沒有完全建立,即使是警銜的晉級(jí)培訓(xùn)也僅是走走過場(chǎng),學(xué)不到真正的業(yè)務(wù)知識(shí)。上述狀況導(dǎo)致我國公安民警的整體職業(yè)素質(zhì)一直不高,這嚴(yán)重地影響了警察行政自由裁量權(quán)的合理行使。

三、對(duì)我國警察行政自由裁量權(quán)的法律控制

(一)加強(qiáng)立法控制

1.制定完善的實(shí)體法。公安民警在執(zhí)法實(shí)踐中缺乏執(zhí)法依據(jù)會(huì)產(chǎn)生很多的問題。因此,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過立法行為規(guī)定明確的授權(quán)目的以及明確的授權(quán)范圍以控制公安機(jī)關(guān)的自由裁量行為。目前,立法控制的關(guān)鍵在于立法機(jī)關(guān)通過立法健全法律體系,對(duì)警察行政自由裁量權(quán)設(shè)立的目的、內(nèi)容、范圍、條件、監(jiān)督控制方式等實(shí)體方面作出明確的法律規(guī)定。從而便于公安機(jī)關(guān)在行使警察行政自由裁量權(quán)時(shí),作出符合法律授權(quán)的警察具體行政行為。

2.制定完善的程序法。立法機(jī)關(guān)在制定關(guān)于控制警察行政自由裁量權(quán)的實(shí)體法的同時(shí)也要制定行使警察行政自由裁量權(quán)的程序法,這就需要在立法上對(duì)警察行政自由裁量權(quán)行使的條件、范圍、幅度等作出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定,并從過程、步驟、方式、時(shí)限等方面對(duì)警察行政自由裁量權(quán)加以限制。要建立和完善警務(wù)公開制度、聽證制度、告知和說明理由制度、時(shí)效制度、救濟(jì)制度、禁止單方接觸制度、回避制度、利害關(guān)系人的程序參與制度等。我國以往的許多立法對(duì)警察行政自由裁量權(quán)行使的條件規(guī)定比較粗,只規(guī)定公安機(jī)關(guān)有處罰權(quán),對(duì)于適用的條件、處罰的方式等均無規(guī)定,這就為自由裁量權(quán)的濫用提供了可能。只有制定了完善的程序法,公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)才能按照行政程序更好地行使自由裁量權(quán),作出合理的具體警察行政行為。

3.加強(qiáng)立法解釋。加強(qiáng)立法解釋,規(guī)范抽象警察行政行為。全國人大及其常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)關(guān)于警察行政自由裁量權(quán)行使的立法解釋,警察行政立法部門也應(yīng)該規(guī)范抽象警察行政行為,從源頭上盡量減少警察行政自由裁量的空間,使標(biāo)準(zhǔn)更加確定。國務(wù)院及公安部等相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡量制定或完善細(xì)密、詳備的規(guī)則,便于公安民警在行政執(zhí)法過程中具體操作,符合法律規(guī)定。

(二)加強(qiáng)司法控制

1.審查范圍由具體警察行政行為擴(kuò)大到抽象警察行政行為。人民法院通過對(duì)警察行政行為的合法性進(jìn)行審查,加強(qiáng)對(duì)警察行政自由裁量權(quán)違法行使的救濟(jì),矯正濫用警察自由裁量權(quán)行為。目前我國已構(gòu)建了警察行政自由裁量權(quán)的救濟(jì)制度,先后制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》等重要法律。今后,司法審查不僅要重視形式上的審查,更應(yīng)重視實(shí)質(zhì)上的審查,從而使監(jiān)督行政行為不僅要合乎法律條文的字面含義,而且要合乎蘊(yùn)涵在法律規(guī)范之中的立法目的、法律精神和基本原則。筆者認(rèn)為可以適當(dāng)擴(kuò)大我國行政訴訟的受案范圍,贊同將抽象警察行政自由裁量行為納入我國行政訴訟范圍,以達(dá)到遏止行政自由裁量權(quán)的濫用、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的目的。

2.審查深度由具體行政行為的合法性擴(kuò)大至合理性。我國的《行政訴訟法》僅賦予了人民法院審查具體警察行政行為合法性的職權(quán),至于具體警察行政行為是否合理則不在其審查范圍之內(nèi)。而具體警察行政行為的合理性與否正是靠公安機(jī)關(guān)通過對(duì)警察自由裁量權(quán)的行使來實(shí)現(xiàn)的。因此,筆者認(rèn)為,把具體警察行政行為的合理性歸入人民法院的審查范圍更加有利于控制警察行政自由裁量權(quán)的行使,防止公安機(jī)關(guān)違法執(zhí)法。

3.改變司法體制。目前,人民法院受行政機(jī)關(guān)的財(cái)政制約和人事制約。筆者建議,法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)實(shí)行垂直管轄。地方法院的財(cái)政由最高人民法院統(tǒng)一調(diào)撥,在人事上實(shí)行獨(dú)立。這樣,人民法院法官在審查公安機(jī)關(guān)的具體警察行政行為時(shí)才不致束手束腳。

(三)加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制

1.完善警察行政復(fù)議制度。第一,我國的警察行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一般是公安機(jī)關(guān)的法制部門,屬于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為,警察行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從財(cái)政、人事以及權(quán)力上獨(dú)立于公安機(jī)關(guān),這樣便于警察行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)公安機(jī)關(guān)行使警察行政自由裁量權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督和控制。第二,警察行政復(fù)議的范圍只限于具體警察行政行為和一部分抽象警察行政行為。對(duì)此,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)把其他抽象警察行政行為納入警察行政復(fù)議范圍,以更好地監(jiān)督公安機(jī)關(guān)行使警察行政,保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

2.完善行政監(jiān)察的執(zhí)法責(zé)任追究制度。我國監(jiān)察機(jī)關(guān)通過對(duì)公安機(jī)關(guān)及其民警的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察和督促,監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及民警依法行使警察行政自由裁量權(quán)。但在追究執(zhí)法責(zé)任時(shí)存在雷聲大、雨點(diǎn)小的情況。因此,筆者建議,在行政監(jiān)察制度里進(jìn)一步完善執(zhí)法責(zé)任追究制度,做到有權(quán)必有責(zé),把執(zhí)法責(zé)任的承擔(dān)落實(shí)到位。

(四)提高警察職業(yè)素質(zhì)

在公安執(zhí)法實(shí)踐中,警察行政自由裁量權(quán)的行使具有復(fù)雜性和廣泛性,所以要求民警在行使過程中要具備較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是實(shí)踐中民警由于業(yè)務(wù)素質(zhì)的局限而不能合理地行使警察行政自由裁量權(quán)。因此我們要全面提高民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)和理論水平。雖然我國對(duì)于警察準(zhǔn)入已經(jīng)建立了公務(wù)員考試制度,在警察招錄上,實(shí)行了嚴(yán)格的選撥制度,但是,對(duì)于警察職業(yè)素質(zhì)則沒有相關(guān)的規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范。因此,筆者建議,應(yīng)當(dāng)像法官、檢察官、律師的準(zhǔn)入在全國設(shè)立統(tǒng)一司法資格考試一樣,對(duì)于警察也應(yīng)該在全國設(shè)立警察職業(yè)資格考試,實(shí)行全國統(tǒng)一命題,統(tǒng)一考試大綱,統(tǒng)一閱卷,統(tǒng)一分?jǐn)?shù)線,無論是刑警、交巡警、戶籍警還是其他警種,首先都必須通過國家統(tǒng)一警察職業(yè)資格考試,才能上崗。上崗之后,借鑒英國、美國等國家的制度,還要實(shí)行定期培訓(xùn)。警銜的晉升以及職務(wù)的晉升都要進(jìn)行培訓(xùn),對(duì)于培訓(xùn)內(nèi)容要有專門的安排,避免千篇一律。培訓(xùn)的教師既要有較高的理論水平,又要有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這樣,才能全面提高我國警察的職業(yè)素質(zhì)。

[1]《法學(xué)詞典》編輯委員會(huì).法學(xué)詞典 (增訂版)[Z].上海:上海辭書出版社,1984.761.