淺析憲法對行政權(quán)品格之塑造——以人權(quán)保障原則為視角

陳 菲

(山東大學(xué)法學(xué)院,山東濟南 250100)

憲法以人為出發(fā)點和歸宿,以人的全面、自由發(fā)展為目的,通過基本權(quán)利表述并將其以根本法的形式加以確認和規(guī)范。行政法的使命就是根據(jù)憲法的基本原理,對行政權(quán)給予嚴密的監(jiān)視,并對其加以正確的限制和引導(dǎo),以此來保證國民的自由、權(quán)利和幸福[1]。因此,行政權(quán)以憲法為坐標來配置與規(guī)范公共權(quán)力,理所當然也應(yīng)承載實現(xiàn)人權(quán)保障的功能。憲法塑造了行政權(quán)運行之軌道與品格,行政權(quán)在任何環(huán)節(jié)的失范都必然會使憲法和憲政價值貶損[2]。本文將從行政理念、行政立法,尤其是行政執(zhí)法三個環(huán)節(jié)來審視憲法的基本人權(quán)原則對行政權(quán)運行之指引與滲透,以及探究行政法如何通過對制度的架構(gòu)和行為的制約來保障該原則的實現(xiàn)。

一、人權(quán)原則構(gòu)塑行政理念

人權(quán)原則作為政府活動的主導(dǎo)價值觀和理論基礎(chǔ)具有法律正當性。按照社會契約論的觀點,全體公民通過契約建立了政府,政府的權(quán)力由人民賦予,并由憲法予以規(guī)制。憲法以平等保護每個公民的尊嚴、權(quán)利與自由為其最終目標,因此,每個人的尊嚴,權(quán)利與自由是“政府坐標的原點”[3]。每個公民有充足、正當?shù)睦碛梢笳降缺Ｕ蟼€體基本權(quán)利。在人權(quán)保障原則和有限政府思想的引導(dǎo)下,政府權(quán)力的任何擴張或?qū)駲?quán)利的侵犯都會引起合憲性審查。

憲政的核心價值是保障人權(quán),憲法的基本要義是限制國家權(quán)力以維護公民個體權(quán)利。在勘定公權(quán)力界限、捍衛(wèi)公民權(quán)利的實現(xiàn)手段中,憲法無疑是最好的工具。而行政法作為憲法“具體化”的“技術(shù)法”,更是責(zé)無旁貸地擔(dān)負起此艱巨任務(wù)。當然,若要完成使命,行政法不僅要規(guī)范行政權(quán)技術(shù)制度安排,還應(yīng)承載一定的價值訴求。人權(quán)保障作為憲法的首要原則,也必然成為行政法的終極價值。缺少人權(quán)精神和理念支撐的行政法,可能使本來就處于“此消彼長”狀態(tài)的行政權(quán)力與公民權(quán)利面臨更加不合理的失衡狀態(tài)。憲政法治的實踐也已證明:只有從人權(quán)保障和發(fā)展人的權(quán)利為出發(fā)點,通過一系列有效的憲政體制運作,才能建設(shè)一個既受監(jiān)督,又具高效的法治政府[4]。

整個西方憲政史中有一個始終不變的觀念——人類的個體具有最高的價值,他應(yīng)當免受其統(tǒng)治者的干預(yù),無論這一統(tǒng)治者為君主、政黨還是大多數(shù)公眾[5]。法國是最早確立人權(quán)是法的最高價值的國家?！度藱?quán)宣言》序言中寫道:“不知人權(quán)、忽視人權(quán)或輕蔑人權(quán),是造成公眾不幸和政府腐敗的唯一原因,所以決定把自然的、不可剝奪的神圣人權(quán)闡明于莊嚴的宣言之中。”人權(quán)同樣是法國憲法和行政法的核心價值。行政法院在確立案件受案范圍時始終堅持的一個原則是:只要案件涉及公權(quán)力的行為都納入行政法院的受案范圍,以此最大限度地確保公民權(quán)利自由不受公權(quán)力的“變相”侵犯,通過行政法治來實現(xiàn)人權(quán)的保障。人權(quán)保障原則在德國行政法中也表現(xiàn)得酣暢淋漓,德國法院多次采取了行政法學(xué)界所提出的有利于保障公民權(quán)利的理論的觀點,比如法院采用“重要性理論”學(xué)說,認為無論在傳統(tǒng)的行政領(lǐng)域,還是在日益拓展的給付型、助成型行政等新型服務(wù)行政領(lǐng)域中,只要涉及人權(quán)的事項都必須通過立法而不能由行政權(quán)自行決定。

二、人權(quán)原則引導(dǎo)行政立法

立法權(quán)往往是多數(shù)人利益的表達,它構(gòu)成行政執(zhí)法的合法性基礎(chǔ)與理由。而另一方面,“人人不是天使”的誠實告誡提醒公民,若想防止立法權(quán)異化為“多數(shù)人暴政”的合法機制,它也是需要受到約束和指引的。人權(quán)保障原則正是彌補和修正該缺陷的最好良藥。它是羈束立法權(quán)的有力“牽絆”,也是指引立法權(quán)正確行使的最根本原則。具體的規(guī)制途徑包括兩個方面,即擴大行政立法的人權(quán)保障內(nèi)容和優(yōu)化行政立法之程序。

延展行政立法的內(nèi)容是對人權(quán)保障理念彰顯的有效方式。19世紀末 20世紀初,社會主義運動的蓬勃興起,使人權(quán)體系內(nèi)容不斷擴大,公民享有的社會權(quán)利也急劇增加,憲法中“尊重和保障人權(quán)”的內(nèi)涵得以廣泛延伸。公民政治、經(jīng)濟與文化權(quán)利的保障條款在憲法中赫然顯現(xiàn)。為了適應(yīng)社會政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展,西方各國行政法治實踐毫無例外地通過修正、完善行政立法來完成行政法對憲法承載的固有使命——將憲法的人權(quán)理念融入社會生活。

在英國,一戰(zhàn)后,議會委任政府的行政立法增加,內(nèi)容也極其廣泛,甚至擴展至下院的傳統(tǒng)權(quán)利,極大加強了對公民經(jīng)濟、社會權(quán)利的保障。在美國,一戰(zhàn)后,羅斯福新政推動了一系列社會立法的出臺,充分展示了憲法中《人權(quán)法案》的內(nèi)核,切實保障了公民第一代人權(quán)——生存權(quán)。二戰(zhàn)后,國會制定了《聯(lián)邦政府程序法》,帶動了世界范圍內(nèi)公民對政府的“陽光監(jiān)督”。之后頒布的《情報自由法》又第一次以成文法的形式保障了私人享有取得政府文件的權(quán)利,從而在法律上正式確認了公民的又一基本人權(quán)——知情權(quán)。在法國,二戰(zhàn)后,制定了一系列有利于工人和廣大人民群眾的社會政策,對人權(quán)體系中受益權(quán)的規(guī)定進行了有力補充,使憲法中原本模糊的受益權(quán)規(guī)定逐漸變得清晰可見。

我國現(xiàn)行憲法以專章規(guī)定了公民基本權(quán)利的各項內(nèi)容,旨在表明憲法對人權(quán)的重視。行政法在進一步補充、完善憲法時將該理念繼續(xù)凸顯。以《行政訴訟法》的頒布為起點,之后《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》等一系列法律法規(guī)的出臺,為公民權(quán)利在受到行政權(quán)不法侵害時提供了多元的救濟方式和途徑。

在“尊重保障人權(quán)原則”理念的指引下,行政活動不僅要在形式上符合法律的規(guī)定,而且要體現(xiàn)實質(zhì)的平等性。而體現(xiàn)實質(zhì)平等的最直接辦法是保證行政立法和決策過程的平等。達致該目的的最優(yōu)途徑莫過于讓公民最大限度地參與到行政決策、行政立法的過程中,充分落實公民知情權(quán)、參與權(quán)等基本權(quán)利。公民在其權(quán)利即將受到不利影響時,能夠有效防止陷入事后救濟的無奈困境,而在事前或事中就能對后果有一定的掌控和抑制,使損失最小化?，F(xiàn)代行政程序的核心——聽證制度就是對建構(gòu)該理念最好的具體制度設(shè)計。聽證制度是指行政機關(guān)行使行政權(quán)而作出影響行政相對人權(quán)利與義務(wù)的決定前,就有關(guān)的事實問題和法律問題聽取利害關(guān)系人意見的程序性法律制度。它本質(zhì)上是公民基本權(quán)利延伸的一種自衛(wèi)權(quán),公民通過行使參與權(quán)來抵抗行政權(quán)的公然侵犯,縮小與行政機關(guān)法律地位不對等所造成的巨大反差,可有效防止行政權(quán)的濫用。

三、人權(quán)原則規(guī)范行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是行政權(quán)品格的直接體現(xiàn),也是行政行為價值的必然延伸渠道。行政執(zhí)法是行政權(quán)行使中最廣泛、最經(jīng)常涉及相對人利益的環(huán)節(jié)。每種執(zhí)法方式都在不同程度上影響公民權(quán)利的享有,甚至有時候是對公民權(quán)利的侵犯或限制。因此,人權(quán)保障與行政執(zhí)法自始應(yīng)當有千絲萬縷的聯(lián)系:人權(quán)價值是現(xiàn)代執(zhí)法機關(guān)所保護的核心價值,公共權(quán)力的行使必須以保護人權(quán)為目的;行政執(zhí)法過程的合法性是現(xiàn)代政治文明對人權(quán)保護的首要標志。行政執(zhí)法若無人權(quán)理念的滋養(yǎng)和支持,即使有再完美的制度設(shè)計也會因價值的背離而變異。一切執(zhí)法過程和手段都必須有助于維護人的自由和尊嚴,有助于人權(quán)的保障與完善,有助于人的潛能發(fā)揮與全面自由發(fā)展;一切執(zhí)法都應(yīng)以公民的福祉或自由為旨歸,在執(zhí)法過程中任何與公民福祉相抵觸的行為都應(yīng)被禁止。

筆者認為,若要在行政執(zhí)法過程中充分彰顯憲法和法律所規(guī)定的人權(quán)保障原則,執(zhí)法過程必須堅持以下幾個原則。

(一)執(zhí)法依據(jù)合理正當原則

1.遵從法律法規(guī)的效力等級,適用正確的法律規(guī)范

立法層面法律體系的統(tǒng)一是以法制統(tǒng)一為前提的,執(zhí)法統(tǒng)一也是實現(xiàn)該目標不可或缺的重要環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法必須遵循規(guī)范的效力等級,尤其是在法律規(guī)范發(fā)生矛盾沖突或者不一致時,該原則的意義更是顯而易見。具體來說,行政機關(guān)在選擇適用法律依據(jù)時應(yīng)當遵循以下原則:上位階法優(yōu)于下位階法,特別法優(yōu)于一般法,新法優(yōu)于舊法等。

2.法不溯及既往原則

該原則是任何一部法律適用都必須遵循的共同原則。“溯及既往”已為現(xiàn)代法治精神所摒棄,它是對人權(quán)保障原則的公然侵犯。行政執(zhí)法當然也應(yīng)當堅持法不溯及既往的普適要求。若違反該原則,就是對人權(quán)理念的背離,給“專橫跋扈”的行政執(zhí)法方式披上了合法外衣。

(二)平等對待相對人原則

“憲法是行政法的基礎(chǔ),行政法是憲法的實施”[5]。兩者關(guān)系在平等權(quán)范疇內(nèi)再次得到佐證。社會契約的預(yù)設(shè)為人們面對公權(quán)力訴求平等提供了最初的法理依據(jù)?！叭藗儽M管在力量和才智上不平等,但相約組成的政府應(yīng)當以法律形式確認和保護公民平等權(quán)”[6]。憲法作為契約的根本表現(xiàn)形式,自然將平等權(quán)納入其人權(quán)體系,并作為最重要、最基本的權(quán)利之一。憲法平等權(quán)在行政執(zhí)法中則具體化為行政主體負有平等對待相對人的義務(wù),同時公民對行政機關(guān)享有“行政相對人平等對待請求權(quán)”[7]。

平等對待相對人是各國行政法治和保護人權(quán)原則的應(yīng)有之義。它要求糾紛的裁判者能夠在對抗的雙方當事人和不同的當事人之間保持一種超然的、不偏不倚的態(tài)度和地位,使當事人受到平等對待。具體來說,行政執(zhí)法中行政機關(guān)負有平等對待相對人的義務(wù)應(yīng)當包含以下兩方面的原則要求。

1.橫向平等——同等情況同等對待,相同或相近情況不同對待則需要合理依據(jù)

憲法平等權(quán)包含形式平等和實質(zhì)平等兩方面內(nèi)涵。形式平等是絕對意義上的平等,把具體的人作為抽象的或者一般意義上的人,強調(diào)機會平等;實質(zhì)平等是為了糾正形式平等所招致的事實上的不平等,是對形式平等的補充。作為憲法平等權(quán)表達途徑之一,行政執(zhí)法中的“平等對待相對人”要求:首先堅持相同事物應(yīng)為相同之處理,不同事物應(yīng)為不同之處理。即相同條件和范圍的行政相對人在相同情況下,應(yīng)當平等適用相同的行為模式,使其享有相同的權(quán)利和承擔(dān)相同的義務(wù)。其次,因為行政主體在作出行政行為時面對的是復(fù)雜的個體,基本不存在絕對相同的情形,加之隨著實質(zhì)平等理念的引導(dǎo),在行政法律關(guān)系中需要對弱勢群體以合理差別的優(yōu)待,所以,在此過程中平等理念對行政執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)提出更高的要求,需要決策者考慮相關(guān)的因素,不考慮不相關(guān)的因素。沒有絕對的合乎理性,得事物本質(zhì)或其他事理上可以使人明白之理由[8],不得對同等情況的人予以區(qū)別對待,否則就構(gòu)成執(zhí)法中的歧視或不平等。

2.縱向平等——遵循先例和一致性

行政機關(guān)在作出行政行為時,對于同一事件,如無正當理由,應(yīng)受行政先例或者行政慣例之約束,否則就違反了執(zhí)法中的平等原則[7]。平等原則主張從縱向維度上約束行政執(zhí)法的平等性,避免執(zhí)法歧視。值得一提的是,在運用該原則時,首要是排除違反立法、執(zhí)法等法治原則的案例;其次隨著社會關(guān)系的不斷變化發(fā)展,行政行為需要在合理范圍內(nèi)作出相應(yīng)的調(diào)整,以實現(xiàn)現(xiàn)代法治實質(zhì)意義的平等。

(三)運用比例原則理性控制行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法的核心,體現(xiàn)了行政法作為一門“技術(shù)法”的靈活性,然而當行政權(quán)的“魔爪”慢慢伸向公民基本權(quán)利領(lǐng)域并悄然延伸時,我們應(yīng)當如何防止其進一步膨脹呢?

毋庸置疑,恪守人權(quán)保障原則及“基本權(quán)利不可侵犯”的底線,是對自由裁量權(quán)最基本的限制,它能使這匹喜好任意奔馳的“野馬”不至于完全“掙脫韁繩”。具體途徑就是運用比例原則理性規(guī)制自由裁量權(quán)的行使。行政主體在采取手段和措施時,尤其是當該措施將會對行政相對人造成不利影響時,應(yīng)當充分考慮使用該手段是否具有適當性、必要性和均衡性,考慮若達致目的,該手段是不是唯一必要的,實施該措施所帶來的公共利益增值與公民權(quán)利損害程度是否相稱,該原則行使是否符合執(zhí)法的效能原則等因素,以平衡個人利益與社會利益之間的關(guān)系。

(四)充分保證行政相對人的程序權(quán)利

“只有依靠程序公正,權(quán)力才可能變得讓人容忍”[9],一切權(quán)力不僅要嚴守法定的邊界,而且還要遵循權(quán)力運行的程序性規(guī)則,唯有如此,公民的基本人權(quán)才能得到有效維護[10]。

行政相對人作為行政權(quán)的行使對象,其權(quán)利極易在行政主體的“恣意執(zhí)法行為”中被削減。而主張相對人充分行使參與權(quán)利是對抗行政主體濫用權(quán)力的利器。公民的行政程序性權(quán)利抑制了行政恣意,選擇了理性執(zhí)法,可用以對抗行政權(quán)的隨意性,保障執(zhí)法的機動性,并追求兩者的平衡。通過具體措施和制度的設(shè)計建構(gòu)一個可以保護相對人權(quán)利的合理空間,盡可能使相對人參與到行政執(zhí)法的過程中,行使“被聽取意見”的權(quán)利,使其不再是行政權(quán)隨意支配的客體,而是具有獨立人格的主體,以順應(yīng)行政民主化的世界潮流。

1.獲得通知權(quán)

這是指行政相對人在符合參與行政程序的法定條件下,有要求行政主體通知其何時、以何種方式參與行政程序的權(quán)利[11]。它是憲法中公民知情權(quán)在行政程序中的體現(xiàn),要求行政主體履行相應(yīng)的通知義務(wù)。獲得通知權(quán)是公民行使陳述權(quán)和申辯權(quán)的前提,它可以使相對人了解行政主體對其作出的不利決定的依據(jù),從而找到行使申辯反駁的目標。

2.陳述權(quán)

這是指相對人就行政案件所涉及的事實向行政主體陳述的權(quán)利[11]。陳述權(quán)的落實有利于行政主體全面了解案件的事實真相及全部過程,正確處理案件;也有助于維護相對人的合法權(quán)益。對于行政主體,則要求其在執(zhí)法過程中告知相對人享有陳述權(quán),并規(guī)范記錄其陳述內(nèi)容,以便日后作為行政案件的證據(jù)來源。

3.申辯權(quán)

這是指行政相對人對行政主體在執(zhí)法過程中提出的不利指控,依據(jù)其掌握的事實和法律向主體反駁,旨在從法律上消滅或減輕主體對其提出的不利指控[11]。申辯權(quán)應(yīng)包括行政相對人在執(zhí)法過程中對主體所作出的不利行為的抵抗以及認為權(quán)利被侵犯時申請救濟的權(quán)利。相對人若沒有被給予行使申辯權(quán)而收到了不利的行政決定,則該行政決定是無效的。因此,行政主體應(yīng)首先告知相對人有申辯的權(quán)利,進而為其提供行使申辯權(quán)的便利條件,然后認真考慮其觀點是否予以采納。

四、結(jié)束語

誠如德國聯(lián)邦憲法法院前院長韋納所言:“每一個憲法時代都有與之相適應(yīng)的行政模式。” 行政和行政法的品格主要由其所在時期的憲法決定。人權(quán)保障作為憲法的最終價值追求,要求行政法不僅在價值層面表達對公民權(quán)利的張揚,而且應(yīng)通過具體制度設(shè)計充分展示對人權(quán)的關(guān)懷,通過人權(quán)保障原則滲透、指引和塑造合乎憲政和法治精神的行政權(quán)。

[1]和田英夫.現(xiàn)代行政法[M].倪建民,潘世圣譯 .北京:中國廣播電視出版社,1993.8.

[2]石佑啟,楊志坤.論行政體制改革與憲政的互動 [J].法學(xué)家,2004,(6).

[3]趙娟.論行政法的憲政基礎(chǔ)——對行政法與憲法關(guān)系的再認識[J].河北法學(xué),2009,(11).

[4]楊海坤.憲政·法治·行政法治 [J].中國司法,2005, (4).

[5]卡爾·J弗里德里希 .超驗正義——憲政的宗教之維[M].周勇,等譯 .北京:三聯(lián)書店,1997.15.

[6]盧梭.社會契約論[M].何兆武譯 .北京:商務(wù)印書館, 1997.8.

[7]李元起,郭慶珠.行政性對人平等對抗請求權(quán)初探[J].法學(xué)家,2004,(4).

[8]陳新民.中國行政法原理[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2002.40.

[9]韋德.行政法[M].徐炳譯 .北京:中國大百科全書出版社,1997.7.

[10]章志遠.行政法與憲法關(guān)系之重新審視[J].貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2004,(6).

[11]姜明安.行政法與行政訴訟法 [M].北京:北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2007.366-367.

[12]毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉譯 .北京:法律出版社,2000.13.