特區(qū)一體化與城市均衡化

譚剛

特區(qū)一體化與城市均衡化

譚剛

深圳市第五次黨代會是在深圳經(jīng)濟特區(qū)創(chuàng)辦30周年這一重要節(jié)點和關(guān)鍵時刻召開的一次重大會議。黨代會通過的“努力當(dāng)好科學(xué)發(fā)展排頭兵，加快建設(shè)現(xiàn)代化國際化先進城市”的戰(zhàn)略目標，對于深圳未來長期發(fā)展將會產(chǎn)生十分重要的指導(dǎo)作用。黨代會選舉產(chǎn)生的新一屆市委領(lǐng)導(dǎo)班子，將有力地帶領(lǐng)全市人民煥發(fā)激情、干事創(chuàng)業(yè)，再創(chuàng)深圳輝煌。

一、特區(qū)擴容推動了特區(qū)功能與城市空間的有機融合

從城市發(fā)展的角度來看，黨代會所提出的國際化戰(zhàn)略目標十分突出，不但體現(xiàn)了自深圳經(jīng)濟特區(qū)成立以來特別是從特區(qū)向城市轉(zhuǎn)型以來的客觀發(fā)展歷程，而且又融合了提升為國家戰(zhàn)略框架下的城市發(fā)展定位的根本要求（如2008年底通過的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中對深圳“一區(qū)四市”的戰(zhàn)略定位），特別是突出了今年4月簽署的《粵港合作框架協(xié)議》等新國家戰(zhàn)略對包括深圳在內(nèi)的珠三角核心城市的新要求（如“世界級新經(jīng)濟區(qū)”、“世界級城市群”等定位明顯更高的新戰(zhàn)略目標），同時也與深圳歷次黨代會所明確的發(fā)展思路相銜接①，而且更為重要的是突顯了在全球城市體系和國家城市體系下深圳的主要優(yōu)勢和核心競爭力。

幾乎是在深圳確立“現(xiàn)代化國際化先進城市”戰(zhàn)略新目標的同時，在深圳特區(qū)即將迎來創(chuàng)辦30周年之際，中央批準深圳特區(qū)擴大到全市范圍②，不但有助于根本解決長期以來存在的特區(qū)內(nèi)外二元現(xiàn)象和城市二元結(jié)構(gòu)，而且更為深圳在特區(qū)一體化和城市均衡化條件下邁向新戰(zhàn)略目標提供了戰(zhàn)略性新機遇。

回顧深圳成立以來的發(fā)展歷程，經(jīng)濟特區(qū)與大都市構(gòu)成了深圳特有的雙重功能：作為經(jīng)濟特區(qū)，深圳率先推進改革開放，成為中國特色社會主義道路的探路者和先行者；作為大都市，深圳創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的一系列發(fā)展奇跡，從邊陲小鎮(zhèn)快速成長為具有一定規(guī)模和實力的現(xiàn)代化國際化新興都會。

需要關(guān)注的是，深圳的特區(qū)功能與城市功能在創(chuàng)立時間和適用范圍上是存有差異的。從創(chuàng)立時間來看，深圳先設(shè)市（1979年）而后辦經(jīng)濟特區(qū)（1980年），但就發(fā)展成就而言則表現(xiàn)為由經(jīng)濟特區(qū)到現(xiàn)代新興都會的發(fā)展順序，伴隨深圳經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，深圳開始加快從經(jīng)濟特區(qū)向現(xiàn)代化都市發(fā)展；從雙重功能的空間適用范圍來看，經(jīng)濟特區(qū)局限于早期劃定的地理空間之內(nèi)，覆蓋范圍僅占城市面積六分之一左右，特區(qū)功能與城市空間一直未能有效重疊。這樣一來，由于特區(qū)功能與城市地理空間的分離狀態(tài)未能隨同城市經(jīng)濟社會發(fā)展而有機融合，特區(qū)內(nèi)外在經(jīng)濟與社會發(fā)展、城市形態(tài)、法律制度等方面所形成的落差不斷加劇，結(jié)果出現(xiàn)日益嚴重的二元現(xiàn)象，其中既有屬于體制改革、制度創(chuàng)新所形成的特區(qū)內(nèi)外一體化問題，更有屬于城市空間范圍內(nèi)由于工業(yè)化、城市化進程差異而出現(xiàn)的城市發(fā)展不均衡問題。前者表現(xiàn)為在改革開放政策、制度及立法機制等方面出現(xiàn)的明顯區(qū)別，后者則表現(xiàn)為在城市公共產(chǎn)品建設(shè)與公共服務(wù)供給等方面所出現(xiàn)的顯著差距。

伴隨深圳從經(jīng)濟特區(qū)日益向都會城市加速發(fā)展，在全市范圍內(nèi)消除二元結(jié)構(gòu)、促進特區(qū)內(nèi)外一體化、實現(xiàn)特區(qū)功能與城市功能有機融合，便越來越成為深圳面臨的重大現(xiàn)實問題。從這個意義上說，在深圳市成立31年、深圳經(jīng)濟特區(qū)創(chuàng)辦30年的重大節(jié)點上，中央批準同意深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍擴大到全市，將從根本上有效解決長期困擾深圳的特區(qū)功能與城市空間分離的難題，推動特區(qū)與城市雙重功能的有機融合，從而為深圳未來發(fā)展開啟更為廣闊的成長空間。

二、推動公共設(shè)施建設(shè)與服務(wù)均衡供給是特區(qū)擴容后的重要任務(wù)

適應(yīng)特區(qū)擴容后特區(qū)功能與城市空間有機統(tǒng)一的發(fā)展趨勢，當(dāng)前深圳應(yīng)當(dāng)在特區(qū)一體化和城市均衡化等多個方面加快推進。前者立足于特區(qū)功能，主要體現(xiàn)為原有及創(chuàng)新后的經(jīng)濟特區(qū)體制、法律及政策、運行機制從小特區(qū)向大特區(qū)擴展和覆蓋，實現(xiàn)特區(qū)體制機制及法律體系在全市范圍內(nèi)的一體化；后者立足于城市功能，要求在全市范圍內(nèi)均衡推進城市化進程，既要解決原來因二元化發(fā)展而存在的歷史欠賬，又要按照新發(fā)展目標推動全市空間內(nèi)的深度城市化，為實現(xiàn)城市新目標搭建發(fā)展公共平臺和服務(wù)體系。相比之下，特區(qū)一體化因涉及諸多事關(guān)特區(qū)創(chuàng)新的體制機制問題而更加艱巨，城市均衡化因既要解決歷史欠賬又要構(gòu)建城市發(fā)展新平臺和服務(wù)體系而尤顯緊迫。

對于在特區(qū)功能與城市空間相分離背景下出現(xiàn)的特區(qū)內(nèi)外二元現(xiàn)象，筆者負責(zé)的課題組曾選擇32項指標，從經(jīng)濟發(fā)展、法律制度、城市功能與設(shè)施、社會與人口等四個方面，綜合評估了本世紀初葉深圳特區(qū)內(nèi)外的二元差異現(xiàn)象。③隨著“十一五”時期深圳開始著力推動特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展，特別是在城市功能與空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共服務(wù)體系等方面?zhèn)戎叵蛱貐^(qū)外發(fā)展，近年來特區(qū)內(nèi)外在城市公共產(chǎn)品及服務(wù)方面的絕對差距有所減少，但從總體上看特區(qū)內(nèi)外在城市規(guī)劃功能、公共設(shè)施配置標準、公共服務(wù)供給等方面的差距仍然十分明顯。反映在市民日常生活中，就是“乘車難”、“看病難”、“入學(xué)難”等全市性民生熱點問題在特區(qū)外表現(xiàn)得更為普遍、更加突出。④

顯然，以城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給為突出代表的特區(qū)內(nèi)外二元現(xiàn)象和城市非均衡問題，已經(jīng)成為阻礙深圳經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制約因素，對全市整體發(fā)展帶來日益明顯的負面影響，不但削弱了城市整體功能的提升，而且還在較大程度上制約了城市發(fā)展空間，降低了在全市范圍內(nèi)的資源配置水平，增加了城市發(fā)展環(huán)境壓力，對于實現(xiàn)在國家戰(zhàn)略層面上所確定的城市發(fā)展目標，也將產(chǎn)生不利影響。從這個角度來分析，加快建設(shè)城市公用設(shè)施、優(yōu)質(zhì)提供公共服務(wù)，進而推進城市均衡化發(fā)展，便自然成為特區(qū)擴容后最為緊迫的工作任務(wù)之一。

嚴格說來，城市公共平臺（公用設(shè)施）建設(shè)與公共服務(wù)供給是城市發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)容，不論特區(qū)功能是否與城市空間相統(tǒng)一都應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?，在特區(qū)功能與城市空間有機融合之后更應(yīng)優(yōu)先確保。從這個意義上看，深圳特區(qū)擴容后，隨著特區(qū)功能與城市空間相統(tǒng)一、隨著特區(qū)與城市雙重功能的一體化協(xié)同推進，一方面加快彌補原來在城市公用設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方面的歷史欠賬，另一方面按照“現(xiàn)代化國際化先進城市”的總體目標，在全市范圍和特區(qū)空間內(nèi)規(guī)劃建設(shè)標準統(tǒng)一的公用設(shè)施、提供全市均衡化的公共服務(wù)，便自然成為一項十分緊迫的重要任務(wù)。

三、城市均衡化既要解決歷史欠賬更要構(gòu)建城市發(fā)展新平臺

特區(qū)擴容后，隨著特區(qū)功能與城市空間的有機統(tǒng)一融合，在推進城市功能均衡化發(fā)展時既要立足解決原來二元結(jié)構(gòu)中的歷史欠賬，更要著力于為城市新目標構(gòu)建發(fā)展新平臺和公共服務(wù)體系。為此，近期可重點做好以下工作：

第一，按照現(xiàn)代化國際化先進城市標準提升城市功能，加快中心城區(qū)、新城區(qū)、功能區(qū)建設(shè)，以城市圈層梯度推進方式實現(xiàn)功能組團聚合布局，完善城市空間布局，推動城市發(fā)展要素和資源在全市范圍內(nèi)優(yōu)化配置，形成在空間上均衡合理分布的多層次現(xiàn)代化大都市體系。

第二，進一步規(guī)劃和統(tǒng)一城市建設(shè)標準，合理規(guī)劃和調(diào)整全市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的布局與重點，通過新區(qū)及功能區(qū)發(fā)展、軌道交通等重大設(shè)施建設(shè)、城市更新、舊城舊村改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合等多種途徑，促進薄弱地區(qū)城市公用設(shè)施跨越式發(fā)展。

第三，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平、要素資源及生態(tài)環(huán)境、人口體系相適應(yīng)的城市公共產(chǎn)品及服務(wù)供給體系，重點加強科教文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)供給，如：優(yōu)先在相對薄弱地區(qū)共建體育設(shè)施、市級醫(yī)院、寄宿制高中；根據(jù)街道偏遠程度、交通狀況及人口規(guī)模，統(tǒng)一配備能夠適應(yīng)環(huán)境需要的特殊醫(yī)療及交通裝備；改善街道尤其是偏遠社區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生裝備，完善基層疾病預(yù)防控制機構(gòu)，推廣建設(shè)社區(qū)健康服務(wù)中心，強化建設(shè)工業(yè)區(qū)及人口稠密點的廠區(qū)型健康服務(wù)中心；參照國際化發(fā)達城市標準，均衡建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)站、文體廣場等標準化設(shè)施，完善各級各類社區(qū)建設(shè)，推動傳統(tǒng)社區(qū)向新型城市社區(qū)轉(zhuǎn)型，提升市民生活質(zhì)量；在全市范圍內(nèi)均衡安排市級文化體育娛樂活動，重點向舊城區(qū)及邊遠街道傾斜。

從中長期來看，深圳有必要在特區(qū)擴容后發(fā)展空間得以拓展的基礎(chǔ)之上，按照“現(xiàn)代化國際化先進城市”的戰(zhàn)略目標，在城市功能、城市層級、城市集群以及核心作用等四個方面有所突破和提升⑤，從而在更高標準上推進特區(qū)一體化和城市均衡發(fā)展。就操作層面而言，則應(yīng)抓住粵港澳合作逐步納入國家戰(zhàn)略的有利時機，積極探索深港合作共建國際都會的有效路徑，增強深圳在珠江口東岸城市群的帶頭作用，在構(gòu)建粵港澳“世界級新經(jīng)濟區(qū)”、“世界級城市群”進程中，更好地發(fā)揮深圳的核心功能和重要作用，不斷形成和增強深圳的國際商務(wù)、金融服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新和制度整合等獨特功能，最終形成以深港都會為先導(dǎo)和核心、依托并帶動珠三角城市群發(fā)展、成為亞太地區(qū)最具活力和競爭力的世界級城市群。

注釋：

①五次黨代會均明確提出國際化發(fā)展思路：第一次黨代會提出建設(shè)外向型多功能的國際性城市；第二次黨代會提出建設(shè)現(xiàn)代化國際性城市；第三次黨代會提出努力建設(shè)園林式花園式現(xiàn)代化國際性城市；第四次黨代會強調(diào)建設(shè)國際化城市；第五次黨代會提出當(dāng)好科學(xué)發(fā)展排頭兵，加快建設(shè)現(xiàn)代化國際化先進城市。

②考察創(chuàng)辦于1980年的中國4個經(jīng)濟特區(qū)可能發(fā)現(xiàn)，截止到2010年之前，除深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍一直沒有變動以外，其他3個特區(qū)的空間范圍都先后進行過不同次數(shù)的調(diào)整，如汕頭特區(qū)先后于1984年、1991年兩次擴容，特區(qū)面積從1.6平方公里擴大到234平方公里；珠海特區(qū)經(jīng)1989年調(diào)整后面積從6.7平方公里擴大到121平方公里；廈門特區(qū)經(jīng)1985年調(diào)整特區(qū)面積從2.5平方公里擴大到131平方公里，2010年與深圳特區(qū)一樣特區(qū)面積擴大到全市。

③課題組以2002年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過定性和定量相結(jié)合的測算，特區(qū)內(nèi)外二元指數(shù)為0.51左右（數(shù)值越接近于0表明差距越大，越接近于1表明差距越?。渲谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施及服務(wù)差距最大（二元指數(shù)為0.25）、法律與制度差距次之（二元指數(shù)為0.4）、其后是人口與社會服務(wù)差距（二元指數(shù)為0.58），相比之下產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟的差距較?。ǘ笖?shù)為0.66）。

④例如，2009年深圳特區(qū)內(nèi)外生產(chǎn)總值比為1.21，特區(qū)外每平方公里產(chǎn)值僅相當(dāng)于特區(qū)內(nèi)的21%；在道路方面，特區(qū)關(guān)內(nèi)規(guī)劃道路建成率接近100%，而寶安區(qū)為70%、龍崗更是只有40%；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，全市萬人病床擁有量為17.6張，而龍崗區(qū)只有9.4張；在教育方面，特區(qū)內(nèi)高中生人均教育事業(yè)費支出是16437元，龍崗為11906元；此外，在養(yǎng)老保險、最低工資標準、低保福利等涉及民生政策的各個領(lǐng)域幾乎同樣存在明顯差距。

⑤譚剛：《深圳的國家戰(zhàn)略定位與國際化發(fā)展路徑選擇》，《特區(qū)實踐與理論》2009年第2期。

（作者：深圳社會主義學(xué)院副院長、研究員）