加快推進鐵路建設(shè)前期工作的實踐與思考

王連春

（呼和浩特鐵路局 副局長、總工程師，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010057）

1 內(nèi)蒙古鐵路發(fā)展現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處祖國北疆，地貌以蒙古高原為主體，具有復(fù)雜多樣的形態(tài)，東西直線距離2 400 km，南北跨度 1 700 km，土地面積118.3萬 km2，與俄羅斯、蒙古國接壤，國境線長4 221 km，有18個邊境口岸；毗鄰8個省區(qū)，緊靠京津，具有承東啟西、北開南聯(lián)的區(qū)位優(yōu)勢。吸引區(qū)范圍內(nèi)礦藏資源豐富，探明的煤炭儲量6 580億t，居全國第一位，且集中分布在鄂爾多斯市、錫林郭勒盟等地區(qū)。旅游資源也十分豐富，境內(nèi)有森林、草原、沙漠、湖泊，歷史文化、民族風(fēng)情等豐富多彩的自然景觀和人文景觀，正在成為我國旅游熱點地區(qū)。自治區(qū)經(jīng)濟保持快速發(fā)展勢頭，全區(qū)生產(chǎn)總值增速已連續(xù)7年保持全國第一，能源、化工、冶金等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)到2009年底已形成6.5億t煤炭、5 400萬kW電力裝機、1 000萬t化工產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。鐵路運輸在內(nèi)蒙古自治區(qū)綜合交通體系中具有舉足輕重的作用。

“十一五”以來，在鐵道部、內(nèi)蒙古自治區(qū)的大力支持下，內(nèi)蒙古鐵路建設(shè)加快步伐，在資源比較集中的中西部地區(qū)，2006—2009年，先后開工建設(shè)了集寧至張家口、臨河至策克、包西鐵路省界段、集包增建第二雙線、錫林浩特至烏蘭浩特、鄂爾多斯南部、沿河鐵路和呼和浩特火車東站等重點項目，全區(qū)鐵路行業(yè)累計完成固定資產(chǎn)投資667億元，是“十五”期間的6倍多。到2009年底，全區(qū)鐵路運營里程達到8 504 km，其中，復(fù)線里程1 630 km，電氣化里程1 644 km。

在國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整方案的指導(dǎo)下，“十一五”期間，內(nèi)蒙古中西部地區(qū)呼和浩特鐵路局，依托大包、包蘭、集通、集二等干線鐵路在鐵路網(wǎng)中的網(wǎng)絡(luò)和輻射作用，大力開展主軸通道及兩翼線路擴展戰(zhàn)略。以構(gòu)建東西大通道、出區(qū)通道、資源開發(fā)通道和口岸通道為重點，形成一條依托京包、包蘭、臨策鐵路，連接華北地區(qū)與西北地區(qū)的鐵路通道，蒙西地區(qū)經(jīng)準格爾、呼和浩特、烏蘭察布、張家口、北京至唐山的煤運重載通道，推進形成鄂爾多斯地區(qū)“三橫四縱”、錫林郭勒盟“三橫五縱十支線”和呼包鄂城際軌道交通圈，以及二連浩特、滿都拉、甘其毛道、策克和珠恩嘎達布5個對外開放鐵路口岸。規(guī)劃新建鐵路7 000多km。到2015年，內(nèi)蒙古中西部地區(qū)客運能力將實現(xiàn)呼和浩特、包頭、鄂爾多斯3～4 h到達北京，融入中部發(fā)達地區(qū)的高速鐵路網(wǎng)；蒙西對外通道的輸送能力將達到6億t以上，總營業(yè)里程1萬km以上。目前，已完成前期工作開工項目28個，建設(shè)里程3 554 km，正在開展前期工作項目18個。幾年的鐵路建設(shè)實踐證明，鐵路建設(shè)項目前期工作是全面快速推進鐵路建設(shè)項目的關(guān)鍵，抓好前期工作，對于優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)，加快建設(shè)進度，確保工程質(zhì)量，發(fā)揮投資效益，具有十分重要的意義和作用。

2 內(nèi)蒙古鐵路建設(shè)存在的主要問題

隨著大量新建鐵路項目開工建設(shè)并投入運營，長期制約內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展的鐵路網(wǎng)規(guī)模偏小、技術(shù)標(biāo)準低、鐵路干線運輸能力緊張，煤運通道、出區(qū)通道不暢等問題，將會逐步得到改善和緩解，但目前內(nèi)蒙古在鐵路建設(shè)上還有以下幾方面問題。

一是客運通道規(guī)劃和建設(shè)需進一步加快。國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整，內(nèi)蒙古成為全國少數(shù)沒有鐵路客運專線的省區(qū)之一，呼和浩特至北京的旅客列車目前還要運行10 h以上。在鐵道部和內(nèi)蒙古自治區(qū)共同努力下，呼張快速客運通道及赤峰、通遼至京沈客專聯(lián)絡(luò)線等項目前期工作已經(jīng)啟動，但內(nèi)蒙古包頭、臨河、烏海、鄂爾多斯等主要城市還沒有納入國家快速客運鐵路網(wǎng)輻射范圍，與全國其他省區(qū)相比，規(guī)劃及前期工作已經(jīng)滯后。

二是煤運通道建設(shè)速度需進一步加快。在既有鐵路外運能力嚴重不足的情況下，目前大包、包惠鐵路煤炭和“白貨”運輸比例已高達8誜2，內(nèi)蒙古鐵路貨物運輸滿足率不足50%，自治區(qū)西部約1億t煤炭需經(jīng)公路外運，京包高速公路擁堵現(xiàn)象嚴重，使得內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重制約。而蒙西煤運重載通道的張家口至唐山鐵路正在建設(shè)，承擔(dān)“北煤南運”的包西鐵路運輸通道南段正在建設(shè)，內(nèi)蒙古西部通往華中地區(qū)的煤運通道還沒有打通，運力緊張的矛盾仍然得不到解決。

三是電氣化鐵路的比例還比較低。內(nèi)蒙古自治區(qū)是能源大省，電力裝機很大，有發(fā)展電氣化鐵路的天然優(yōu)勢，但目前全區(qū)鐵路電氣化比例只有19.3%，很多盟市目前沒有一條運營的電氣化鐵路。

3 以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快推進項目前期工作

3.1 必須高度重視前期工作

未來3年，是實施鐵路“十一五”規(guī)劃關(guān)鍵時期，面對繁重的任務(wù)和嚴峻的挑戰(zhàn)，前期工作要進一步增強責(zé)任感和緊迫感，牢牢把握當(dāng)前鐵路建設(shè)內(nèi)外部環(huán)境極為有利的難得機遇，立足當(dāng)前，著眼長遠，抓緊抓好。發(fā)揮好國家關(guān)注、政府支持、企業(yè)和社會廣泛參與的優(yōu)勢，牢固樹立抓早趕前的思想，打破常規(guī)、高效推進。抓住低成本建設(shè)的難得時機，集中力量、集中優(yōu)勢、集中財力快建多建，切實做到早投入早主動，不懈怠、不丟項、不掉隊。因此，鐵路建設(shè)前期工作，需要牢牢把握鐵路建設(shè)發(fā)展的時序和重點，科學(xué)選線定標(biāo)，強本簡末，做好投資控制，加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任，各方協(xié)力，采取切實有效的措施，才能確保項目早日開工、早日運營。

隨著建設(shè)任務(wù)的全面深入推進，新情況、新問題層出不窮，需要前期工作人員科學(xué)研判、精準把握，妥善應(yīng)對。充分發(fā)揚求真務(wù)實的作風(fēng)，堅持從客觀實際出發(fā)，深入基層、深入實踐、深入一線，廣泛了解實際情況。對專業(yè)性、技術(shù)性強的重大問題，認真組織專業(yè)人員論證和技術(shù)咨詢，為科學(xué)決策提供可靠依據(jù)，不武斷、不盲從，確保設(shè)計標(biāo)準源頭質(zhì)量，努力打造經(jīng)得起實踐和歷史檢驗的精品工程。

3.2 必須加強組織領(lǐng)導(dǎo)

推進建設(shè)項目前期工作，必須加強鐵路建設(shè)項目前期工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保建設(shè)項目前期工作高效、有序、協(xié)調(diào)推進。成立建設(shè)項目前期工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由鐵路局主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任常務(wù)副組長，相關(guān)部門及合資鐵路公司（籌備組）負責(zé)人擔(dān)任副組長，有關(guān)部門和單位為組員，下設(shè)前期工作辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)總體推進工作，督促指導(dǎo)各合資鐵路公司嚴格按照局定的推進計劃開展工作，協(xié)調(diào)解決推進過程中遇到的各種問題和困難，并制定解決方案。實施牽頭部門項目總體負責(zé)制，按設(shè)計階段及工作內(nèi)容劃分，牽頭部門和單位本著發(fā)揮優(yōu)勢、分工負責(zé)的思路，加快推進分管項目前期工作。各合資鐵路公司（籌備組）比照成立項目前期工作推進小組，對項目前期工作要實行第一責(zé)任人（總經(jīng)理）負責(zé)制管理，固定一名副總專項負責(zé)全面工作，安排專人做好日常工作組織，對于工作節(jié)點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確任務(wù)，責(zé)任到人。

3.3 必須明確各層級職責(zé)分工

按照“分類指導(dǎo)、分層負責(zé)、分權(quán)分責(zé)”的原則，逐級明確推進項目前期工作的主體責(zé)任，形成共同推進項目前期工作的強大合力。計劃部門負責(zé)組織路局參與項目的方案競選、預(yù)可行性研究、項目建議書、可行性研究編制上報工作；組織參加建設(shè)項目環(huán)境影響評價、水土保持方案的預(yù)審并牽頭辦理相關(guān)報批手續(xù)等工作?？偣げ块T負責(zé)組織路局各有關(guān)部門和單位參與項目的可行性研究、初步設(shè)計文件審查，組織可行性研究、初步設(shè)計文件的初審和上報工作。建設(shè)部門負責(zé)組織施工圖審查及初設(shè)批復(fù)后、開工建設(shè)前的各項準備工作。合資部門負責(zé)合資公司籌備、組建等工作。主要業(yè)務(wù)部門要深入研究，形成審查意見。合資鐵路公司、籌備組或指揮部做好溝通協(xié)調(diào)工作，在環(huán)評水保、土地預(yù)審、征地拆遷、跨線穿路、壓礦評估等工作中加快進度。積極配合勘察設(shè)計單位工作，提供技術(shù)基礎(chǔ)資料，幫助分析鐵路發(fā)展規(guī)劃與地方發(fā)展的密切關(guān)系，提出技術(shù)可行、經(jīng)濟合理、社會認同的設(shè)計方案。

3.4 必須建立規(guī)范的專項工作制度

每個部門都要規(guī)范本部門的專項工作制度。按照工作要求，加強與上級部門及相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，提前鋪排工作計劃，做好相關(guān)項目建議書上報、預(yù)可、可研、初設(shè)審查各階段工作，為項目早日開工打下堅實基礎(chǔ)。建設(shè)部門、合資鐵路公司發(fā)揮優(yōu)勢，積極主動做好推進工作，對確定的重點項目在整體推進的基礎(chǔ)上，堅持成熟一條開建一條，所有項目力爭早日開工建設(shè)。合資鐵路公司建立前期推進情況動態(tài)上報制度、定期匯報制度，向領(lǐng)導(dǎo)小組專題匯報建設(shè)項目前期工作進度及重點問題。前期工作辦公室密切加強與鐵道部、內(nèi)蒙古自治區(qū)的聯(lián)系溝通，準確掌握國家、鐵道部在鐵路建設(shè)方面的最新信息和動態(tài)，并及時向上級部門反饋前期工作中取得的新進展、新成果，提高工作效率，加快工作節(jié)奏。

3.5 必須制定強有力的保障措施

鐵路建設(shè)前期工作必須依靠強有力的保障措施，統(tǒng)籌各方力量和優(yōu)勢資源，打破常規(guī)，創(chuàng)新推進。發(fā)揮主導(dǎo)優(yōu)勢，在項目推進的各個階段，主動匯報和溝通，積極加強與設(shè)計單位的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。加快建立一支業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、人員相對固定、綜合素質(zhì)較強的前期工作隊伍，每個階段都要在鐵道部審查會召開之前，與設(shè)計單位進行充分的技術(shù)交底。審查會中主動與設(shè)計單位有效對接，審查會后全程跟蹤設(shè)計方案，主動為設(shè)計單位提供詳實精準的基礎(chǔ)資料，確保設(shè)計方案客觀實際地反映運輸生產(chǎn)需求。前期工作推進辦公室每周組織召開一次前期工作進度分析會，分析影響進度的原因，制定改進措施、明確下一步工作重點。定期召開前期工作例會，每半月由主管局領(lǐng)導(dǎo)組織召開一次前期工作例會，協(xié)調(diào)解決前期工作推進過程中遇到的困難問題。

3.6 必須建立嚴格的考核機制

優(yōu)質(zhì)高效完成建設(shè)項目前期工作任務(wù)目標(biāo)，必須形成一整套高效務(wù)實的管理考核機制，以提高工作人員前期工作的積極性、創(chuàng)造性，提升工作質(zhì)量。《基本建設(shè)項目前期工作考核辦法》分質(zhì)量和效率兩大指標(biāo)，質(zhì)量指標(biāo)主要是考核對前期工作重視程度，能否結(jié)合生產(chǎn)實際，深入研究設(shè)計方案、技術(shù)標(biāo)準；效率指標(biāo)主要是考核在推進計劃確定時間內(nèi)，完成土地預(yù)審、環(huán)評水保、壓覆資源評估、文物評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)履行審批程序，組建合資公司等工作情況。采用階段打分和總體評價，實施百分制，對項目前期工作推進迅速、高效、按期或提前完成的將給予獎勵，對前期工作中把關(guān)不嚴、審查不細、研究不透、工作不到位、質(zhì)量不高的，給予相應(yīng)處罰，分A、B、C、D、E 5個檔次進行等級評定進行獎懲,以期達到獎優(yōu)罰劣，提高前期工作質(zhì)量及推進速度的目的。若評定為E檔通報批評，進行談話誡勉并限期整改；整改效果不明顯的，進行組織處理。通過采用一系列的考核機制，進一步規(guī)范推進項目前期工作各階段的審查程序和工作標(biāo)準，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，細化職責(zé)分工，明確階段任務(wù)目標(biāo)，增強前期工作的指導(dǎo)性、有效性、規(guī)范性和制度性。

3.7 必須做好溝通協(xié)調(diào)

加強與地方政府聯(lián)系，建立聯(lián)合工作機制，定期召開路地聯(lián)席會議，妥善解決項目推進中出現(xiàn)的問題。充分發(fā)揮地方政府建設(shè)鐵路的積極性，優(yōu)化審批程序，在項目報批、落實出資人、征地拆遷、配套設(shè)施、資金投入等方面創(chuàng)造條件，爭取最大的政策性支持。積極與設(shè)計單位協(xié)調(diào)配合工作，跟蹤項目審查進程，提前著手組建項目管理機構(gòu)，積極謀劃合資方案，制定公司章程和合同等工作，按照勘察設(shè)計安排，倒排進度，優(yōu)化工期，快開快建。在線路走向、技術(shù)標(biāo)準等重點問題上，廣泛征求意見，達成共識，避免項目開工后在設(shè)計上出現(xiàn)大幅度的變更。

4 形成整體優(yōu)化的技術(shù)方案是做好前期工作的根本目標(biāo)

鐵路建設(shè)前期工作綜合體現(xiàn)鐵路的時代特征，突出環(huán)境影響最小、土地保持最好、壓覆礦藏最少、對既有生產(chǎn)力布局影響最小、投入產(chǎn)出合理、與其他交通運輸方式有效銜接等基本原則，在預(yù)可研、項目建議書、可研、初設(shè)等階段嚴格把關(guān)技術(shù)方案，全面提高前期工作質(zhì)量，使綠色鐵路理念在前期工作中得到充分重視和體現(xiàn)。

一是要有拼搏精神和科學(xué)態(tài)度。高標(biāo)準大規(guī)模鐵路建設(shè)，給技術(shù)人才儲備、工程管理經(jīng)驗、設(shè)備工藝水平、資金籌措渠道、溝通協(xié)調(diào)能力等方面帶來了巨大的壓力和嚴峻的挑戰(zhàn)。需要有關(guān)各方齊心協(xié)力，集中優(yōu)勢力量加快推進實施。與此同時，還要全面推進所有項目的前期工作，努力調(diào)動各種資源，特別是發(fā)揮地方政府推進鐵路建設(shè)的優(yōu)勢，加快工作節(jié)奏，提高工作效率，力爭完成全年目標(biāo)任務(wù)。

二是著力構(gòu)建現(xiàn)代化鐵路綜合交通體系。國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整方案，強調(diào)建立和完善現(xiàn)代綜合運輸體系，各種交通方式要優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展。鐵路建設(shè)前期工作要給予重視和兼顧，在呼和浩特、包頭、東勝、集寧等鐵路樞紐建設(shè)中，注重與各種交通方式緊密銜接，與城市發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與工業(yè)和經(jīng)濟布局相結(jié)合，把握功能定位，創(chuàng)新建設(shè)理念。要繼續(xù)用開放的思路、大局的觀念和系統(tǒng)的要求指導(dǎo)鐵路建設(shè)前期工作，整合既有鐵路資源，完善樞紐布局，突出鐵路骨干地位，努力構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通體系。

三是科學(xué)選線定標(biāo)，強本簡末。在加快鐵路建設(shè)前期工作中，注意通過科學(xué)系統(tǒng)確定項目功能定位、技術(shù)標(biāo)準、線路走向、工程措施等來控制投資。項目的技術(shù)標(biāo)準要科學(xué)確定，突出鐵路資源節(jié)約、環(huán)境友好的比較優(yōu)勢，超前考慮未來發(fā)展?jié)摿?，可把線路的平面條件、線間距和橋隧方案等預(yù)留設(shè)計，為適應(yīng)市場需求的發(fā)展、實現(xiàn)運輸質(zhì)量的提升創(chuàng)造條件和預(yù)留空間。

5 結(jié)束語

“十一五”期間是區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)快速發(fā)展時期，是鐵路建設(shè)大發(fā)展的重要時期。緊密圍繞《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2008年調(diào)整）》，主動應(yīng)對內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀實際，全力推進鐵路項目規(guī)劃建設(shè)前期工作十分迫切。做好前期工作，需要付出艱辛努力和集體智慧，需要以強烈的責(zé)任心、緊迫感和使命感，奮發(fā)進取，攻堅克難，全面加快建設(shè)前期各項工作，確保鐵路建設(shè)順利進行，為“十二五”開局打下一個良好的基礎(chǔ)。