教育公平視野下的農(nóng)民工子女義務(wù)教育

張意忠

(江西師范大學(xué),江西 南昌 330022)

教育公平視野下的農(nóng)民工子女義務(wù)教育

張意忠

(江西師范大學(xué),江西 南昌 330022)

義務(wù)教育是國家對適齡兒童和青少年免費實施一定年限的強(qiáng)迫教育,它具有教育公平的特點。然而,農(nóng)民工子女與城市少年兒童相比,他們在入學(xué)機(jī)會、教育過程與教育結(jié)果方面凸顯教育公平的欠缺,這主要歸因于城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度、義務(wù)教育經(jīng)費投入不足與義務(wù)教育管理體制缺陷等。對此,只有改革義務(wù)教育管理體制,保障農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費,改革學(xué)校內(nèi)部的管理體制,才能保障農(nóng)民工子女享有公平的義務(wù)教育。

教育公平;農(nóng)民工子女;義務(wù)教育

一、教育公平與義務(wù)教育

(一)教育公平的界定

公平在《現(xiàn)代漢語詞典》中是指“處理事情合情合理,不偏袒哪一方面?！盵1]公平是調(diào)節(jié)人與人之間利益關(guān)系的規(guī)范和準(zhǔn)則。教育公平是指在特定的社會條件下,人人享有平等的受教育權(quán)利和機(jī)會,促使其自身潛能得到最充分的自由與發(fā)展的教育理想。教育公平包括教育權(quán)利、教育機(jī)會、教育過程和教育結(jié)果的公平。教育權(quán)利公平,指個體的教育權(quán)利不因其種族、民族、性別、職業(yè)、家庭出身、財產(chǎn)狀況、宗教信仰的不同而不同,即每個人都享有受教育的權(quán)利?！堵?lián)合國人權(quán)宣言》明確規(guī)定,不論社會階層,不論經(jīng)濟(jì)條件,也不論父母的居住地,所有兒童都有受教育的權(quán)利。教育機(jī)會公平,指每個受教育者接受教育的機(jī)會是平等的。教育過程公平,指每個受教育者接受教育的歷程是平等的,符合其個性發(fā)展與身心成長規(guī)律。教育結(jié)果公平,是指受教育者在教育過程結(jié)束后,獲得培養(yǎng)目標(biāo)所規(guī)定的知識、能力與道德,個性得到全面發(fā)展。教育公平是人類社會的永恒追求,人類總是在對現(xiàn)有教育現(xiàn)狀進(jìn)行反思、批判的基礎(chǔ)上追求更高層次的公平,教育公平是一個永無止境的過程。

教育公平是建立在一定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上的,不是隨心所欲的,用亞里斯多德的話就是“平等地對待平等的,不平等地對待不平等的?！苯逃骄哂邢鄬π?。教育公平是在承認(rèn)教育差別的前提下進(jìn)行探討的,它總是在一定程度和范圍內(nèi)的公平,不存在絕對的公平,離開一定的環(huán)境和條件談教育公平毫無意義,也無法實現(xiàn)。教育公平是教育改革和發(fā)展始終堅持的一個指導(dǎo)原則,也是制定教育方針政策的基本出發(fā)點,是社會公平的重要組成部分,是社會公平在教育領(lǐng)域的體現(xiàn),是實現(xiàn)社會公平的有效途徑。

(二 )義務(wù)教育

義務(wù)教育是國家以法律政策的形式,規(guī)定對適齡兒童和青少年免費實施一定程度的學(xué)校教育,其實質(zhì)是國家依照法律的規(guī)定對適齡兒童和青少年實施一定年限強(qiáng)迫教育的制度。義務(wù)教育的主體是家長和政府,父母與家庭有使學(xué)齡兒童就學(xué)的義務(wù),國家有設(shè)立學(xué)校為國民提供滿足合適教育的義務(wù),所以,義務(wù)教育又稱強(qiáng)迫教育和免費義務(wù)教育。新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四條規(guī)定:“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年,不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等,依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利?！彼哂袕?qiáng)制性、免費性、普及性的特點。

(三)義務(wù)教育凸顯教育公平

義務(wù)教育的強(qiáng)制性、免費性、普及性的特點表明它具有公共產(chǎn)品屬性。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的特點。薩繆爾森指出,所謂公共產(chǎn)品是“每個人對這種產(chǎn)品的消費,并不能減少任何他人也對于該產(chǎn)品的消費?！绷x務(wù)教育是強(qiáng)制的、免費的,不是通過市場交換來提供的,具有消費上的非排他性和競爭性,這種教育是全體公民共享的,不會因為有人因貧窮而被排除在義務(wù)教育之外。任何的適齡兒童都有權(quán)利接受政府免費提供的義務(wù)教育,因而對每一個人而言都是機(jī)會均等,是公平、公正的。如果沒有免費的義務(wù)教育,貧困家庭和弱勢群體的青少年兒童就很難有機(jī)會上學(xué),也上不起學(xué),人人平等就是一句空話。目前在改革開放“讓一部分人先富起來”的政策指導(dǎo)下,貧富差距進(jìn)一步加大,我國的東西部之間以及城鄉(xiāng)之間的貧富差距在擴(kuò)大,義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的分配存在不均衡、不合理的狀況,如果這一問題沒有得到妥善的解決,義務(wù)教育難以落實,教育公平將受到挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)民工子女義務(wù)教育不公平

按照我國的義務(wù)教育法,適齡兒童具有接受教育的權(quán)利,但現(xiàn)實情況是,農(nóng)民工子女跟隨家長來到城市求學(xué),接受義務(wù)教育,在求學(xué)過程中存在著諸多的不公平。

(一)入學(xué)機(jī)會不公平

城市教育資源雖然優(yōu)質(zhì),但畢竟有限,不是任何人想讀書就能夠進(jìn)入的,因此,采用收取農(nóng)民工子女借讀費、贊助費等來提高入學(xué)門檻,少則幾百元,多則上千元、幾千元。借讀費門檻使農(nóng)民工子女只好選擇到條件較差的城鄉(xiāng)結(jié)合部公辦學(xué)校或農(nóng)民工子女學(xué)校就讀。盡管國家已經(jīng)出臺相關(guān)政策,要求取消借讀費,但許多學(xué)校仍是樂此不疲,照收不誤。這些費用不僅加重了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),而且收費本身就是一種歧視性政策,使其在教育機(jī)會的獲得上與城市孩子處于不平等的地位,有悖于教育公平原則。

另外,農(nóng)民工子女入學(xué)手續(xù)非常繁瑣,需要交納諸多的證件來證明身份。然而要辦齊這些手續(xù)所需要的時間、精力與財力是農(nóng)民工難以承受的,致使一些農(nóng)民工子女不能如愿進(jìn)入公辦學(xué)校就讀,或者失學(xué)在家,或者進(jìn)入條件簡陋的農(nóng)民工子弟學(xué)校。

(二)教育過程不公平

農(nóng)民工子女就讀的子弟學(xué)校,與公辦學(xué)校相比,無論是在教學(xué)資源的硬件上還是軟件上都有明顯的差距,主要表現(xiàn)在校舍條件差、實驗設(shè)備不全、教學(xué)設(shè)施不足、課程開設(shè)不全、班級名額爆滿、師資力量薄弱、安全隱患突出等。農(nóng)民工子女在這樣的環(huán)境條件下,教育質(zhì)量得不到保障,甚至人身安全都存在著顧慮,他們所接受的教育無法與城市學(xué)校的孩子相比,顯然這樣的教育過程是不公平的。

農(nóng)民工子女就讀的一些公辦學(xué)校,都是一些條件較差或是地處城郊結(jié)合部的薄弱學(xué)校,即使是在這樣的一些學(xué)校,農(nóng)民工子女也沒有受到公正的對待。農(nóng)民工子女戶口在出生地,他們以借讀生的方式在公辦學(xué)校就讀,因而沒有正式學(xué)籍,只有臨時學(xué)籍,給中途轉(zhuǎn)學(xué)帶來不便。為了追求升學(xué)率,面對這些學(xué)習(xí)成績不甚理想的農(nóng)村孩子,學(xué)校將他們單獨分班,以免影響城里孩子的學(xué)習(xí)。師資力量方面學(xué)校不是安排教學(xué)經(jīng)驗豐富、教學(xué)水平高的老教師任教,而是安排一些年輕教師,或是教學(xué)水平有待提高的教師任教。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師對他們的基本原則是讓其放任自流,只要不出事就行。他們的學(xué)習(xí)成績不在學(xué)校的考評范圍之列,評獎、評優(yōu)、參與活動等方面都受到限制。

(三)教育結(jié)果不公平

有學(xué)者提出,衡量一個學(xué)生所受教育的結(jié)果是否公平有兩個標(biāo)準(zhǔn):一是學(xué)業(yè)情況,這個方面的一個重要衡量指標(biāo)就是義務(wù)教育階段完成后是否升學(xué)及升學(xué)情況;二是綜合素質(zhì),包括特長和心理素質(zhì)、性格等方面。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)分析,農(nóng)民工子女所受教育的結(jié)果是不公平的。一方面,他們接受完義務(wù)教育之后很難在城市高中就讀,按照相關(guān)政策,需要回到戶籍所在地參加中考,在戶籍所在地進(jìn)一步接受教育。由于農(nóng)村教育資源受到限制,能夠進(jìn)入高中深造的機(jī)會與同齡的城里孩子相比,差距較大,大多數(shù)只能回家務(wù)農(nóng)或外出打工。另一方面,綜合素質(zhì)的發(fā)展上,農(nóng)民工子女也無法與城里的孩子相比。農(nóng)民工子女不論是在農(nóng)民工子女學(xué)校還是城市公立學(xué)校,所享受的優(yōu)質(zhì)教育資源都是非常貧乏的,而且在這種環(huán)境下常常受到老師和同學(xué)的嘲笑、諷刺、挖苦、歧視,不僅知識、技能的獲得難有長進(jìn),反而由于長期的壓抑,導(dǎo)致心理存在缺陷,性格扭曲,身心的健康發(fā)展受到影響。

三、農(nóng)民工子女教育不公平的原因分析

(一)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度

1958年 1月頒布的《中華人民共和國戶口管理條例》嚴(yán)格控制了農(nóng)村人口向城市遷移,由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制,形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。

與戶籍制度相一致,我國的義務(wù)教育也不可避免地具有二元特征。學(xué)生按照戶籍所在地就近入學(xué),教育經(jīng)費的投入也是按照本地戶籍學(xué)生的規(guī)模進(jìn)行核算。所以,農(nóng)民工子女一旦脫離農(nóng)村,來到城市就學(xué),就變成了“兩不管”的對象,一方面戶籍所在地的教育經(jīng)費投入無法享受,另一方面又不能享受城市的待遇,在城里上學(xué)更不能享受權(quán)利平等?！皯艏瓌t”成為流入地政府和學(xué)校排斥、拒收農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的擋箭牌?！皯艏軐W(xué)籍”有悖教育公平。

(二)義務(wù)教育經(jīng)費投入的制約

一是教育經(jīng)費投入過低。從國際比較來看,世界各國教育經(jīng)費投入占該國 GDP比重平均約為4%～5%,發(fā)達(dá)國家高達(dá) 5%～6%,中等收入國家平均為 4%左右,低收入國家平均為 3%左右,而我國財政性教育經(jīng)費占 GDP的比例卻一直在低位徘徊,2002年到 2006年國家財政性教育經(jīng)費所占GDP比例分別是 3.41%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界的平均水平,也與我國提出的國家財政性教育經(jīng)費支出在 20世紀(jì)末占 GDP的比例達(dá)到 4%這一標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)。然而,就是這有限的經(jīng)費投入,卻又過度地向高等教育傾斜,使義務(wù)教育投入總量不足、比重偏低。所以,一些學(xué)校收取擇校費、贊助費也就不足為怪了。因此,在義務(wù)教育投入不足、供給程度較低的情況下期望解決農(nóng)民工子女的教育問題,無疑是困難重重。

二是農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費缺乏保障。前文已述,由于農(nóng)民工子女離開戶籍所在地,無法享受到流出地的教育經(jīng)費;而且農(nóng)民工子女的流動性特點,又使他們難以被納入到流入地常規(guī)的經(jīng)費預(yù)算統(tǒng)計口徑之內(nèi),其義務(wù)教育經(jīng)費來源缺乏保障?，F(xiàn)在很多地方都是通過專項經(jīng)費支出的辦法來解決流動人口子女的義務(wù)教育經(jīng)費問題,這種把農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費單列的方式,缺乏制度保障,增加了其教育經(jīng)費獲得的隨意性。

(三)義務(wù)教育管理體制的缺陷

我國現(xiàn)行的義務(wù)教育實行地方負(fù)責(zé)、分級管理的辦學(xué)體制。2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條指出,“保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”,而針對戶籍不在居住所在地的兒童,僅僅規(guī)定了流入地政府“應(yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”,“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。很明顯,新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》對流入地政府在農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題上的責(zé)任規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊,為流入地政府自主運(yùn)作留下了空間,也為農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育留下了隱患,至今仍未從根本上解決戶籍制度對入學(xué)機(jī)會的限制問題。在這種管理體制下,各級地方政府主要對本地區(qū)戶籍人口中的學(xué)齡兒童提供服務(wù),教育規(guī)劃、學(xué)校布局等以滿足本地教育需求為依據(jù),每年義務(wù)教育撥款也主要依據(jù)本地區(qū)戶籍人口中適齡兒童的數(shù)量而定。按戶口劃分學(xué)區(qū)、分派學(xué)位,就近入學(xué)。一些公立學(xué)校由于沒有得到足夠的財政補(bǔ)助,或者出于學(xué)生質(zhì)量的考慮,往往不愿接納農(nóng)民工子女入學(xué)。

四、保障農(nóng)民工子女教育公平的對策

(一)改革義務(wù)教育管理體制

改革義務(wù)教育入學(xué)制度。長期以來義務(wù)教育實行學(xué)生在戶籍所在地就近入學(xué),這種制度隨著我國改革開放的深入,其弊端日益明顯。戶籍入學(xué)制度不僅有悖城鄉(xiāng)一體化建設(shè),而且影響到農(nóng)民工的合理流動。城市的現(xiàn)代化建設(shè)需要農(nóng)民工,自然,應(yīng)該把他們子女的教育問題納入到城市發(fā)展規(guī)劃之中,打破森嚴(yán)壁壘的戶籍限制,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制,允許農(nóng)民工子女跟隨家長進(jìn)城就讀,接受義務(wù)教育,享受與城市學(xué)生同等的國民待遇。

加強(qiáng)流動兒童的學(xué)籍管理。農(nóng)民工子女進(jìn)城讀書,大多是以借讀的方式進(jìn)行,只設(shè)有臨時學(xué)籍卡,這樣既不平等,流動起來也非常不便。流出、流入地教育行政部門在辦理學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)或返回原籍就讀時,往往手續(xù)繁瑣,程序復(fù)雜,還要收取諸多的費用。對此,建議制定統(tǒng)一的義務(wù)教育學(xué)籍卡,實行網(wǎng)絡(luò)化管理,將學(xué)生的基本情況記錄在卡。一卡通作為享有義務(wù)教育權(quán)利的憑證,對其接受教育的狀況進(jìn)行登記,做到卡隨人走,人動卡也動。這樣能夠簡化程序,取消一些不必要的環(huán)節(jié),減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),確保農(nóng)民工子女不因辦理相關(guān)就學(xué)手續(xù)而耽誤學(xué)業(yè),以保證學(xué)業(yè)記錄的連續(xù)性、完整性。

(二)保障農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費

農(nóng)民工的流動一般都是從農(nóng)村貧困地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市,加之人口流動頻繁、分散等特點,使流出地政府向流入地政府劃撥流動兒童的義務(wù)教育經(jīng)費既沒有能力,操作起來也困難重重。不可否認(rèn)的是農(nóng)民工為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn),是城市財富的創(chuàng)造者,他們理應(yīng)受到理解和尊重。作為流入地政府承擔(dān)起其子女義務(wù)教育的責(zé)任,把他們的子女納入城市教育領(lǐng)域,享受同等國民待遇,既是對農(nóng)民工付出的一種回報,也是對國家和社會的一種貢獻(xiàn)。因此,地方政府可以打破戶籍限制,不再按照戶籍內(nèi)適齡教育人口為基數(shù)來劃撥義務(wù)教育經(jīng)費,而是以實際在校學(xué)生人數(shù)為基數(shù)劃撥義務(wù)教育經(jīng)費。當(dāng)然,鑒于各地方政府的財力限制,中央財政要加大義務(wù)教育的投入比重。義務(wù)教育是公共產(chǎn)品,國家有責(zé)任和義務(wù)確保義務(wù)教育的正常運(yùn)行。當(dāng)前我國中央政府掌握全國財政收入的 51%,卻只負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的2%,因此,中央政府財政應(yīng)該大幅度增加對義務(wù)教育的投入比重,發(fā)揮中央財政的平衡和調(diào)節(jié)作用,建立農(nóng)民工子女義務(wù)教育財政補(bǔ)償制度,設(shè)立農(nóng)民工子女義務(wù)教育專項經(jīng)費,減輕流入地的財政壓力,消除農(nóng)民工子女因家庭經(jīng)濟(jì)困難而上不起學(xué)、上不了學(xué)的狀況。

(三)改革學(xué)校內(nèi)部的管理體制

接受農(nóng)民工子女的城市公辦學(xué)校,要考慮到學(xué)生的學(xué)習(xí)狀況、心理素質(zhì)及其適應(yīng)能力,創(chuàng)造適合他們學(xué)習(xí)、生活的環(huán)境。學(xué)校的教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)計劃和學(xué)制方面要考慮他們的實際情況,提高教育內(nèi)容的針對性和適切性,使他們盡快地適應(yīng)新環(huán)境下的學(xué)校生活,有針對性地加強(qiáng)個別指導(dǎo)與教育,做到因材施教。加強(qiáng)心理疏導(dǎo),解決心理困惑與苦惱。針對農(nóng)民工流動性強(qiáng)和收入不穩(wěn)定的特點,采取靈活的辦學(xué)方式及靈活的管理辦法,實行在公辦中小學(xué)校隨班就讀,或者為他們單獨編班以適應(yīng)教育環(huán)境和教學(xué)進(jìn)度,待基本適應(yīng)后再插入正常教學(xué)班等接納方式。

[1]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[M].北京:商務(wù)印書館,1983.

[2]北京市朝陽區(qū)全程辦事為民服務(wù)系統(tǒng)[OL/EB].http://qcb.b jchy.gov.cn/web/guide/Process Info.aspx? ID =fcw xc01370).

[責(zé)任編輯:崔一心 ]

On Compulsory Education of Migrant Workers’Children from the Perspective of Education Fairness

ZHANG Yizhong

(Jiangxi Normal University,NanchangJiangxi330022,China)

Compulsory education is an education that is given to school-age children free of charge in a certain number of years,which has the characteristic of education fairness.However,migrant workers’children,compared with their urban counterparts,are unfairly treated in enrollment,education process and education outcomes,which was mainly due to the urban-rural divided household registration system,lack of compulsory education funds deficiency in management system of compulsory education.There fore,only by reforming management system of compulsory education,guaranteeing funds of compulsory education of migrant workers’children,and reforming the internal management system of schools,can migrant workers’children accept fair education.

education fairness;migrant workers’children;compulsory education

G40-052

A

1009-7228(2010)03-0014-04

2010-03-02

張意忠,江西師范大學(xué)副教授,教育學(xué)博士。