警銜制度改革芻議
——對本單位警銜銜級結(jié)構(gòu)的分析

陶 軼

(上海鐵路公安局政治部組織干部處 ,上海 200071)

警銜制度改革芻議
——對本單位警銜銜級結(jié)構(gòu)的分析

陶 軼

(上海鐵路公安局政治部組織干部處 ,上海 200071)

警銜制度是警察隊伍正規(guī)化建設(shè)的重要措施,在警察管理中發(fā)揮了重要作用。依據(jù)對一單位銜級結(jié)構(gòu)的分析,可見當(dāng)前形勢下現(xiàn)行警銜制度存在著諸多問題和不足,有改革完善的必要。對此,從警銜結(jié)構(gòu)設(shè)計、行政職務(wù)對應(yīng)、評價體系獨立性等方面提出了制度改革的設(shè)想。

警銜管理;結(jié)構(gòu)分析;制度改革

自 1992年起實行的警銜制度是人民警察隊伍正規(guī)化建設(shè)的重要措施,它以《人民警察法》、《人民警察警銜條例》、《警銜工作管理辦法》等一整套法律法規(guī)形式得以確立,在當(dāng)前警察隊伍管理中發(fā)揮著重要作用,具有里程碑式的重大意義。警銜作為區(qū)分警察等級、表明警察身份的稱號和標(biāo)志,被視為一種國家給予的榮譽,已普遍被廣大民警所認(rèn)同和珍視。但近年來,隨著公務(wù)員制度建立、現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)等與警銜息息相關(guān)的因素不斷發(fā)生變化,當(dāng)前警銜制度設(shè)計越來越不能適應(yīng)警務(wù)工作的現(xiàn)實需要,“一職多銜”造成的制度性問題愈發(fā)凸顯。筆者通過分析本單位銜級結(jié)構(gòu),總結(jié)警銜管理經(jīng)驗,提出了對現(xiàn)行警銜制度的粗淺看法,并期望以改革、有效規(guī)避既有的問題,更好地促進(jìn)公安隊伍建設(shè)和事業(yè)的發(fā)展。

一、對本局警銜銜級結(jié)構(gòu)的分析

上海鐵路公安局是一個有 6285名已授銜職業(yè)制警察的副局級建制單位,目前行政警銜共有 6257人,其中:警監(jiān)警銜 23人 (其中二級 2人、三級 21人),警督警銜 4504人 (其中一級 815人、二級 1978人、三級 1711人),警司警銜 1483人 (其中一級 450人、二級 499人、三級 534人 ),警員警銜 247人 (其中一級 29人、二級 218人)。警監(jiān)、警督、警司、警員警銜占行政授銜總數(shù)的比例依次為 0.37%、71.98%、23.7%和 3.95%(全局技術(shù)警銜只有 28人,代表性不強,文中不予論述)。

具體從行政警銜銜級與行政職務(wù)、級別、工齡等個體要素的關(guān)系入手剖析,可從多角度體現(xiàn)出“一職多銜”結(jié)構(gòu)下的警銜分布狀態(tài)和特點。

(一 )警銜與職務(wù)

在全部 6257名行政警銜人員中,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有735人,其中警監(jiān) 13人 (1.77%)、警督 635人 (86.39%)、警司 87人 (11.84%),無三級警司和警員警銜;非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有 5522人,其中三級警監(jiān) 10人 (0.18%)、警督 3869人 (70.07%)、警司 1396人 (25.28%)、警員 247人 (4.47%)。在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員中,各銜級具有相似的分布特點,尤其是警督警銜都占了相當(dāng)大的比例,反映出領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在警銜結(jié)構(gòu)上并無實質(zhì)性的差別。

(二 )警銜與級別

值得注意的是,在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員中,正處級干部共有 20人,除 11人已授三級警監(jiān)和 5名一級警督已報選升待批復(fù)外,還有 3人系二級警督、1人晉升為一級警督不滿 2年;另外,在 210名副處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員中尚有三級警督 23人、二級警督 22人,合計占 21.43%。而在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員中,10名調(diào)研員(正處級)均為三級警監(jiān),32名副調(diào)研員 (副處級)均為一級警督,481名主任科員中已授一級警督者達(dá)到 456人 (94.8%),2236名副主任科員中已授二級警督者達(dá)到 1807人 (80.8%)。副科級以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員共計 2759人,其中 2305人已達(dá)到職務(wù)等級編制的最高警銜,所占比例高達(dá) 83.54%。甚至在 2507名科員中,達(dá)到職務(wù)等級編制最高警銜三級警督者也有 1273人,占到 50.78%。較高級別領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)低警銜、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和較低級別領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高警銜,是“職銜倒掛”現(xiàn)象的兩種表現(xiàn)。

(三 )警銜與工齡

在 6257人中,工齡 30年以上的有 2670人,其中除了 6名長病假人員外,其余 2664人均為警督以上警銜,其中又以二級警督為主,有 1432人,居半數(shù)以上;工齡 20至 29年的有 1760人,其中警督警銜1681人,其余 79人為一級警司和二級警司,警督中又以三級警督為主,占到近六成。由此可見,工齡和警銜是正向遞增的關(guān)系,只要工齡超過 20年,大多能順利晉升到三級警督以上,此類人員總數(shù)為 4430人,占行政警銜總?cè)藬?shù)的 70.8%。

(四 )警銜與年齡

年齡和工齡有較高的一致性,因而警銜與年齡也呈現(xiàn)正向遞增的關(guān)系。目前,我局行政警銜人員的平均年齡為 42歲,而 40歲以上的共有 4042人,占 64.6%,其中僅有 17人未達(dá)到警督警銜;而在司員級警銜中,29歲以下年輕民警占主流,僅有 1041人,只占行政警銜總數(shù)的 16.6%?？傮w上看,隊伍整體年齡偏大,警銜偏高,年齡結(jié)構(gòu)偏向老化與銜級結(jié)構(gòu)偏高之間也有必然關(guān)系。

上述警銜結(jié)構(gòu)分析雖然只是我局的個案,但在相同的制度設(shè)計下,它所呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)特點在一定程度上也反映了全國公安機關(guān)警銜分布的現(xiàn)狀。

二、現(xiàn)行警銜制度存在的問題

現(xiàn)行警銜制度的歷史作用和現(xiàn)實意義應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞挚隙?同時對于該制度存在的問題也應(yīng)有清醒認(rèn)識。從我局的警銜銜級結(jié)構(gòu)分析中,可以看到“一職多銜”的制度設(shè)計存在難以避免的缺陷和不足,主要有:一是銜級結(jié)構(gòu)不合理,隊伍整體警銜偏高,缺少自下而上的晉升空間。

在全部行政警銜中,警督總數(shù)已占到近 72%的比例,而警司、警員合計比例不到 28%,尤其是警員警銜僅有不足 4%。倘若在本局范圍內(nèi)隨機抽調(diào)100人集中行動,其中警督、警司、警員銜級由高到低將分別有 72人、28人、4人。從系統(tǒng)管理的角度講,這樣的“倒金字塔式”結(jié)構(gòu)極不合理,不利于對個體的有效指揮、管理和約束。當(dāng)大多數(shù)人已經(jīng)到達(dá)其職務(wù)等級編制的最高銜后,晉升空間便被封死,會使民警本人喪失對警銜變動的關(guān)注,進(jìn)而造成警銜“空殼化”,成為警服上僅僅用以表明身份的裝飾。

這種“倒金字塔式”銜級結(jié)構(gòu)的形成,與近年來特別是“二十公”以來公安隊伍建設(shè)快速發(fā)展、民警政治待遇普遍提升有直接關(guān)系。目前,我局科員職務(wù)較為普遍,而科員職務(wù)等級編制的最高警銜就是三級警督;另外,副科級以上民警比例相對于“二十公”前也有大幅度提高,目前達(dá)到 55.84%,以致二級警督以上銜級比例也相應(yīng)提高。按照目前警銜晉升條件,即使從二級警員起逐級按期晉升,工作滿17年 (40歲左右)即可進(jìn)入到警督行列中來。況且在提科員職務(wù)時警銜還可晉職晉升至三級警司,更加縮短了晉督的時限。

二是警銜與職務(wù)序列的對應(yīng)關(guān)系比較混亂,職位等級標(biāo)示不明,缺乏有效的組織指揮功能。

《警銜條例》第一條明確了設(shè)立警銜制度的目的之一是要“有利于人民警察的指揮、管理和執(zhí)行職務(wù)”,而第五條則明確了在警銜和職務(wù)高低不同情形下的上下級隸屬關(guān)系。因此,警銜的首要功能應(yīng)當(dāng)是明確上下級關(guān)系、等級和職務(wù),在必要時起到落實組織、管理、協(xié)調(diào)等執(zhí)行力的標(biāo)示作用。然而,現(xiàn)實情況是難以從警銜上明確區(qū)分職級和上下級關(guān)系的,“一職多銜”引發(fā)的“職銜倒掛”現(xiàn)象嚴(yán)重。

例如,對年紀(jì)比較輕、僅晉升到二級警督的正處職領(lǐng)導(dǎo)干部 (我局現(xiàn)有 3人)而言,他們所處崗位決定其必然要經(jīng)常深入下屬單位部署、指導(dǎo)、開展工作,但在各種著裝場合,他們遇到行政職級低于自己但警銜高于自己的領(lǐng)導(dǎo)或非領(lǐng)導(dǎo)人員的概率卻相當(dāng)大,全局有 809人,而銜級與其相同的則多達(dá) 1975人。換言之,警銜與職務(wù)的等級關(guān)系在 44.5%的概率情形下是顛倒或不對稱的,因而自然不能以警銜判定職位的高低。作為一支特別強調(diào)組織紀(jì)律性的國家武裝力量,公安機關(guān)卻缺乏一套直接、有效的指揮體系和等級標(biāo)志,這不僅會讓普通群眾對繁多的銜級稱謂感到困惑,而且很可能會給現(xiàn)實警務(wù)活動尤其是突發(fā)性、臨時性、多警種協(xié)作的現(xiàn)場處置帶來不少指揮、協(xié)調(diào)上的困擾。

三是警銜過重依附于行政職級和工齡,組織榮譽感趨弱,缺乏應(yīng)有的激勵競爭作用。普遍的現(xiàn)象是,民警年紀(jì)越大,對于警銜的重視和關(guān)注度越低,其中的許多人對于能否晉升、何時晉升、如何晉升等抱著無所謂態(tài)度,認(rèn)為這些都是組織上的事情,總能“期到必成”。深究其因,《警銜條例》規(guī)定的“職務(wù)等級編制”和“晉級期限”過于寬泛應(yīng)該是問題的制度根源。雖然《條例》也同步限定了一些“晉級條件”,諸如“遵紀(jì)守法、勝任本職工作、聯(lián)系群眾,廉潔奉公、作風(fēng)正派”等,但都過于籠統(tǒng),沒有可操作性,幾乎人人可以過關(guān)。

現(xiàn)行警銜制度無論是首授還是晉升方面的設(shè)計,都過多倚重于行政職級和工齡 (工齡以“任職年限”為表現(xiàn)形式),所產(chǎn)生的不利影響顯而易見。在這些決定警銜的要素中,工齡與年齡同步遞增,都是先天性的決定因素,不依人的意志而改變,因此與調(diào)動個體積極性無關(guān);而職務(wù)和級別雖是需要通過后天努力才能提升的,但由于受到單位建制、職位設(shè)置等特定因素的制約,也與個體主觀意愿聯(lián)系不大。在一個單位中,年過 40而仍處于普通民警崗位者比比皆是,他們的警銜往往已達(dá)頂端,謀求晉升的積極性和原動力顯然不足。因此,大多數(shù)民警實際上都難以充分認(rèn)識和深刻理解警銜作為一種警察榮譽所承載的特殊意義,也難以引起內(nèi)心的職業(yè)榮譽感、責(zé)任感和使命感。警銜成了職級和工齡的“副產(chǎn)品”,而非國家對警察個體能力、績效、貢獻(xiàn)的適度評價;警銜制度本應(yīng)具有的激發(fā)民警工作熱情、提升工作績效的設(shè)計初衷被漸漸淡化,本應(yīng)發(fā)揮的激勵競爭作用也消失于無形。

總之,現(xiàn)行警銜制度歷經(jīng)近 20年的發(fā)展,確已無法滿足當(dāng)前公安隊伍正規(guī)化建設(shè)和現(xiàn)代警務(wù)機制建設(shè)的迫切需要,其后頒布實施的《人民警察法》、《公務(wù)員法》、《公安機關(guān)組織管理條例》更使得原初的警銜設(shè)置與行政職務(wù)序列、組織制度等日益脫節(jié),所引發(fā)的矛盾和問題愈發(fā)明顯了。

三、對警銜制度改革的幾點設(shè)想

警銜銜級結(jié)構(gòu)問題及其反映的制度性問題需要通過改革來解決,改革的必要性和緊迫性毋庸置疑。重要的是,如何實行改革、怎樣設(shè)計制度才能有效規(guī)避既有弊端。對此,筆者從一名基層警銜工作者的視角,談幾點粗淺的設(shè)想。

(一)新警銜制度宜采用“一職二銜”銜級結(jié)構(gòu)

警銜既然是一種區(qū)分警察等級、表明警察身份的稱號和標(biāo)志,必然與行政職務(wù)和級別高度相關(guān),并應(yīng)保持等級相對一致,不應(yīng)出現(xiàn)“職銜倒掛”現(xiàn)象。而這正是當(dāng)前“一職多銜”警銜結(jié)構(gòu)的主要弊病。鑒于此,不少人主張借鑒香港等地的警銜制度,將警銜與職級的對應(yīng)關(guān)系設(shè)為“一職一銜”、職銜完全對應(yīng),然而這也似有矯枉過正之嫌。警銜應(yīng)當(dāng)能區(qū)分行政職級,但又不應(yīng)僅僅作為職級的標(biāo)志或代號,還需考慮到同一職級內(nèi)的不同資歷、績效等情況,加以適度評價和區(qū)別對待,從而賦予警銜自身獨立的特質(zhì)和功能。這是對現(xiàn)行警銜制度中一些好的設(shè)計思維、設(shè)計理念的繼承與發(fā)揚,也應(yīng)是符合大多數(shù)民警對于警銜的看法或期望的。

按照“一職二銜”模式來改革警銜制度,是一種能夠解決問題的妥善方案,有助于消除“職銜倒掛”現(xiàn)象。對此,現(xiàn)行軍銜制度提供了有力佐證。1994年訂立的《中國人民解放軍軍官軍銜條例》將軍銜設(shè)為“三等十級”,并按照“一職二銜”確定軍銜與軍官職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系,使職銜保持相對一致,保證了軍隊系統(tǒng)等級有序、軍令暢通。

同時,設(shè)立“一職二銜”結(jié)構(gòu),還可以有效改善銜級結(jié)構(gòu),使當(dāng)前“倒金字塔式”結(jié)構(gòu)內(nèi)的銜級主體向下位移,(在基本不改變目前銜級稱謂的情況下)使警司而非警督警銜成為銜級結(jié)構(gòu)中的主體。

基于此,筆者提出一項具體方案:將警銜設(shè)為“五等十級”,一等為“總警監(jiān)、副總警監(jiān)”,二等為“高級警監(jiān)、警監(jiān)”,三等為“高級警督,警督”,四等為“高級警司、警司”,五等為“高級警士、警士”(《公安機關(guān)組織管理條例》中已規(guī)定有“警員”職務(wù),建議在警銜銜級設(shè)置中采用“警士”);將警銜與《公安機關(guān)組織管理條例》規(guī)定的行政職級對應(yīng)關(guān)系設(shè)定如下:

省部級正職——總警監(jiān);

省部級副職——副總警監(jiān);

廳局級正職 (巡視員)——高級警監(jiān);

廳局級副職 (副巡視員)——高級警監(jiān)、警監(jiān);

縣處級正職 (調(diào)研員、一級警長)——警監(jiān)、高級警督;

縣處級副職 (副調(diào)研員、二級警長)——高級警督、警督;

鄉(xiāng)科級正職 (主任科員、三級警長)——警督、高級警司;

鄉(xiāng)科級副職 (副主任科員、四級警長)——高級警司、警司;

(科員、一級警員、二級警員 )——警司、高級警士;

(辦事員、二級警員、三級警員)——高級警士、警士。

在以上方案中,副科和科員檔次的人數(shù)最多,以我局為例,共有 4943人 (其中副科 2436人、科員2507人),占全局總數(shù)的 79%,體現(xiàn)在警銜上,警司和警士顯然可以成為銜級結(jié)構(gòu)的主體。同時,這一方案也可徹底避免“職銜倒掛”問題。

(二)警銜制度應(yīng)分開設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)序列

“人民警察必須執(zhí)行上級的決定和命令”,是《人民警察法》明確規(guī)定的“鐵的紀(jì)律”,《公安機關(guān)組織管理條例》則第一次通過國家立法形式建立了規(guī)范的警察職務(wù)序列,將其分為警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)。因此,在警銜序列上明確體現(xiàn)警官 (領(lǐng)導(dǎo))和警員 (非領(lǐng)導(dǎo))職務(wù)的差別,是當(dāng)前警務(wù)體制改革的迫切要求。在“一職二銜”結(jié)構(gòu)中分開設(shè)置警官和警員警銜序列,具體而言有以下理由。

一是有利于進(jìn)一步明確上下級關(guān)系和組織指揮序列。特別是在現(xiàn)場處置工作中,警銜將真正成為確定指揮關(guān)系的主要標(biāo)志。若警官在,警官指揮警員,警官中誰警銜高就由誰指揮;若警官不在,則警員中誰警銜高就由誰指揮。如此則避免了可能出現(xiàn)的被動等待、推諉扯皮、貽誤戰(zhàn)機等現(xiàn)象,公安機關(guān)在各種情形下處理問題、平息事態(tài)、維護(hù)穩(wěn)定的績效必會進(jìn)一步提升。

二是有利于進(jìn)一步增強各類職務(wù)人員的工作責(zé)任感和使命感。特別是當(dāng)較低銜級的領(lǐng)導(dǎo)指揮較高銜級的非領(lǐng)導(dǎo)人員時,因為上下有別、層次分明,所以可在最大程度上避免稱謂混亂和警令不暢,領(lǐng)導(dǎo)梯次作用發(fā)揮將更加明顯,也為各項工作和行動的開展提供了有力的組織保證。

三是分開設(shè)置警銜序列符合加強公安機構(gòu)專項編制管理的改革要求。由于新警銜與行政級別、職務(wù)序列高度相關(guān),因而在一定程度上警銜也是一部門、一所隊機構(gòu)編制現(xiàn)狀的顯性標(biāo)志。在各式各樣的機構(gòu)改革或調(diào)整中,無論是領(lǐng)導(dǎo)還是非領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)超編現(xiàn)象都將會在警銜管理中被充分暴露和及時糾正。

(三)警銜制度須保持自身評價體系的獨立性

警銜與行政職級和工齡應(yīng)保持相對一致,職級決定授銜的幅度范圍,工齡判定晉升的年限,這種“高度相關(guān)”也是“一職二銜”結(jié)構(gòu)的內(nèi)在特征。但是,新的警銜制度不應(yīng)過重依附于職級和工齡,不能把職級和工齡作為唯一條件,而是應(yīng)當(dāng)在“一職二銜”框架的基礎(chǔ)上形成對個體的能力、績效、貢獻(xiàn)的獨立評價體系,使警銜管理成為公安隊伍建設(shè)的有力抓手,形成獎優(yōu)罰劣、激勵競爭的良性運行機制。這就要求警銜制度設(shè)計既要以職級和工齡為必要參數(shù),又要充分考慮個體的績效、獎懲等因素,此外,還要積極借鑒現(xiàn)行制度在提前、延期晉升或者降低警銜等方面好的經(jīng)驗和做法。

按照“一職二銜”方案,職級仍是決定警銜變動范圍的第一要素,副局級以下的每個職級各對應(yīng)兩個銜級,職級提升時警銜可晉職晉升至上一幅度的最低銜,反之,職級下降時警銜應(yīng)降低至下一幅度的最高銜;工齡則是第二要素,在職務(wù)等級編制警銜的幅度內(nèi),依工齡來劃定晉升年限,警銜在限定的幅度內(nèi)可按期由較低銜晉升至較高銜;第三要素應(yīng)主要包括公務(wù)員年度考核結(jié)果、立功受獎、行政或黨內(nèi)處分等情況,依此可對晉升的具體環(huán)節(jié)加以調(diào)節(jié),表現(xiàn)為提前或延期晉升等形式,而這正是保持警銜評價體系獨立性、使警銜發(fā)揮功能作用的關(guān)鍵所在。

對于具體的晉升條件,初步設(shè)想了下列幾點:一是將“任現(xiàn)銜級以來公務(wù)員年度考核結(jié)果稱職以上”作為晉升警銜的必要條件,有“基本稱職”的每有一年則延期半年晉升,有“不稱職”的則延期一年晉升;二是將“任現(xiàn)銜級以來榮立個人一等功,獲得二級或一級英模、全國特級優(yōu)警等榮譽”作為提前晉升的條件;三是將“任現(xiàn)銜級以來受到行政或黨內(nèi)處分”作為延期晉升的因素。后二者均可保留現(xiàn)警銜制度中的有關(guān)規(guī)定 (獎勵因素或可適度放寬)。

另外,考慮到警察職業(yè)終身制對年齡結(jié)構(gòu)的影響 (總體年齡偏大),為避免各幅度內(nèi)警銜向高銜級集中,以保持較高銜和較低銜總量相當(dāng),似有必要適當(dāng)增加按期晉升的年限。按照“警士 4年、警司 5年、警督 6年、警監(jiān) 7年”按期晉升應(yīng)是較為適當(dāng)?shù)臈l件設(shè)置。例如:一名全日制大專生 21歲時參加公安工作,22歲定職為辦事員、授予警士警銜,24歲因提科員級晉職晉升至高級警士,29歲按期晉升至警司,30歲前后提為副科級,則可在 34歲按期晉升至高級警司,提為正科級后 40歲按期晉升至警督,如再提到副處級以上則 46歲可達(dá)高級警督、53歲可至警監(jiān)。對于特別優(yōu)秀、業(yè)績突出者,警銜還可隨職級提升得以提前晉升;反之,對于碌碌無為、業(yè)績平平者,即使年齡和工齡不斷增長,警銜也會與職級一起被限定在警司以下幅度之內(nèi)。綜合來看,這一變動軌跡基本上體現(xiàn)了一種較為合理的制度安排。

責(zé)任編輯:儀宏斌

D631

C

1009-3192(2010)04-0100-04

2010-04-20

陶軼,男,安徽定遠(yuǎn)人,上海鐵路公安局政治部組織干部處副主任科員。