完善國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)制度

許海雷

國(guó)有獨(dú)資公司是指國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或國(guó)家授權(quán)的部門(mén)單獨(dú)投資設(shè)立的有限責(zé)任公司。作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的一種方式，國(guó)有獨(dú)資公司融國(guó)有、獨(dú)資、股東有限責(zé)任于一體，它具有國(guó)家為唯一股東的特殊性,因此，它在法律性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)特征、治理結(jié)構(gòu)、適用范圍等方面都有自己的特點(diǎn)。如何使監(jiān)事會(huì)制度在國(guó)有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu)中起到制衡作用，達(dá)到使國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，本文將結(jié)合國(guó)外法例，聯(lián)系我國(guó)實(shí)踐，提出一些自己的看法。

一、國(guó)外監(jiān)事會(huì)：美國(guó)、日本、德國(guó)的監(jiān)督模式

（一）美國(guó)公司的監(jiān)事會(huì)：內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)的組成與職責(zé)。美國(guó)的公司并不設(shè)立完全獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)來(lái)專(zhuān)門(mén)充當(dāng)監(jiān)督部門(mén)，而是通過(guò)在董事會(huì)內(nèi)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)（相對(duì)獨(dú)立的委員會(huì)）來(lái)履行監(jiān)督職能。內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)是美國(guó)公司董事會(huì)的重要組成部分，其成員既是董事會(huì)成員，（成員均由獨(dú)立的外部董事組成），有權(quán)參加董事會(huì)會(huì)議并享有議案表決權(quán)，同時(shí)，又具有相對(duì)的獨(dú)立性，主司監(jiān)督審查工作。

由于美國(guó)公司審計(jì)委員會(huì)的成員同時(shí)又是董事會(huì)成員，參加企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，所以，它只是具有相對(duì)的獨(dú)立性，缺乏完全獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)來(lái)行使監(jiān)督職能。盡管美國(guó)公司內(nèi)部監(jiān)督存在這樣明顯的不足，但在企業(yè)外部存在一個(gè)非常有效的監(jiān)督機(jī)制——“惡意收購(gòu)”。當(dāng)一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善或者表現(xiàn)欠佳時(shí)，其它企業(yè)就有可能提出以較高價(jià)格向股東收購(gòu)其股份。當(dāng)收購(gòu)到足夠成為最大股東的股份時(shí)，收購(gòu)者就有權(quán)召開(kāi)臨時(shí)股東大會(huì)并要求通過(guò)投票來(lái)改組董事會(huì)，隨著企業(yè)的被接管，現(xiàn)有董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)人員大都可能被撤換。事實(shí)上，美國(guó)公司的監(jiān)督就是同時(shí)依靠?jī)?nèi)部審計(jì)委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督和“惡意收購(gòu)”的外部監(jiān)督，從而使企業(yè)能有效運(yùn)行的。

（二）日本公司的監(jiān)事會(huì)：獨(dú)立監(jiān)察人制度。日本公司的監(jiān)督機(jī)制完全不同于美國(guó)。在日本，由于企業(yè)的股東主要是其它法人和銀行，加上企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的相互持股，其早期的主要監(jiān)督手段是通過(guò)互派代表進(jìn)入對(duì)方董事會(huì)來(lái)進(jìn)行相互監(jiān)督。

企業(yè)相互持股從而互派經(jīng)營(yíng)者充任對(duì)方董事，往往導(dǎo)致的不是相互監(jiān)督，而是相互信任。所以，除銀行對(duì)企業(yè)的監(jiān)督作用較大以外，其相互監(jiān)督效果甚微。為彌補(bǔ)這一缺陷，日本同時(shí)還實(shí)行獨(dú)立監(jiān)察人制度。獨(dú)立監(jiān)察人制度構(gòu)成了日本富有特色的公司監(jiān)督機(jī)制。

獨(dú)立監(jiān)察人制度的基本內(nèi)容是：

第一，公司設(shè)立監(jiān)察人，專(zhuān)司監(jiān)督之職。不同監(jiān)察人之間彼此獨(dú)立地享有權(quán)力和承擔(dān)義務(wù)。大公司的監(jiān)察人同時(shí)具有業(yè)務(wù)監(jiān)察和會(huì)計(jì)監(jiān)察的權(quán)力，有的大公司還另外設(shè)立專(zhuān)司會(huì)計(jì)監(jiān)察職能的會(huì)計(jì)監(jiān)察人。會(huì)計(jì)監(jiān)察人有保留在股東大會(huì)上發(fā)表不同于監(jiān)察人意見(jiàn)的權(quán)力。監(jiān)察人和會(huì)計(jì)監(jiān)察人之間彼此互相承擔(dān)連帶責(zé)任。第二，強(qiáng)化監(jiān)察人的獨(dú)立性。1993年，日本商法修改，在企業(yè)引入了公司外監(jiān)察人的監(jiān)察人會(huì)制度。監(jiān)察人會(huì)是指為避免監(jiān)察人制的低效率，大公司必須建立由全體監(jiān)察人組成的監(jiān)察人會(huì)。監(jiān)察人會(huì)只是協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)，并不影響監(jiān)察人的獨(dú)立性。監(jiān)察人會(huì)的決議對(duì)監(jiān)察人的個(gè)別的活動(dòng)不具有限制力。監(jiān)察人在監(jiān)察人會(huì)的決議妨礙自己監(jiān)察權(quán)力的行使時(shí)，可以無(wú)視該決議而自主行動(dòng)。但是，監(jiān)察人必須就其執(zhí)行職務(wù)的情況向監(jiān)察人會(huì)報(bào)告，監(jiān)察人會(huì)根據(jù)監(jiān)察人的監(jiān)察結(jié)果制作監(jiān)察報(bào)告書(shū)。

（三）德國(guó)公司的監(jiān)事會(huì)：雙層董事會(huì)中的監(jiān)督董事會(huì)。德國(guó)公司的治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為獨(dú)特的雙層董事會(huì)制度。由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生監(jiān)督董事會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)為監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)制度是德國(guó)發(fā)明的），再由監(jiān)督董事會(huì)（監(jiān)事會(huì)）公開(kāi)招聘管理董事會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)為理事會(huì)）成員組成理事會(huì)。理事會(huì)負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，其職能相當(dāng)于美國(guó)公司的經(jīng)理人員。監(jiān)事會(huì)則主要代表股東利益監(jiān)督管理董事會(huì),但并不直接參加企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)管理，其職能相當(dāng)于美國(guó)公司的董事會(huì)。（英、美國(guó)家為了學(xué)習(xí)德國(guó)公司制度的這一優(yōu)點(diǎn)而引入了獨(dú)立董事制度，形成了單層董事會(huì)的二元化趨勢(shì)。）其獨(dú)特之處主要表現(xiàn)在監(jiān)事會(huì)的職能和組成兩個(gè)方面：一是德國(guó)公司監(jiān)事會(huì)的強(qiáng)大職能：決策與評(píng)價(jià)監(jiān)督并存。二是德國(guó)公司監(jiān)事會(huì)的獨(dú)特結(jié)構(gòu)：股東監(jiān)事與雇員監(jiān)事各半。

當(dāng)今世界各國(guó)，盡管社會(huì)基本制度不同，但都擁有一定數(shù)量可供國(guó)家所有、支配和使用的國(guó)有資產(chǎn)，因此，客觀上都存在國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)活動(dòng)以及與之相適應(yīng)的一定數(shù)量的國(guó)有企業(yè)。眾所周知，國(guó)有企業(yè)其根本特征在于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，經(jīng)營(yíng)權(quán)由企業(yè)的經(jīng)理（廠(chǎng)長(zhǎng)）階層掌握。在兩權(quán)分離之前，就必須設(shè)置一種有效的約束機(jī)制，比如設(shè)置監(jiān)事會(huì)，以確保所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。它山之石，可以攻玉。國(guó)外監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)告訴我們：一個(gè)好的公司法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該有一個(gè)健全而又有效的監(jiān)督機(jī)制，最大化地實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益。

二、我國(guó)國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)的特點(diǎn)

我國(guó)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)事會(huì)具有自己的獨(dú)特性，既不同于美國(guó)，也不同于日本和德國(guó)。但在設(shè)立方式上又有些接近于日本，在監(jiān)事會(huì)人員構(gòu)成方面又與德國(guó)類(lèi)似。

首先，監(jiān)事會(huì)設(shè)立方式完全不同于美國(guó)和德國(guó)，而在一定程度上接近于日本的監(jiān)察人會(huì)，但又不同于后者。日本的監(jiān)察人會(huì)只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，監(jiān)察人會(huì)的決議并不妨礙監(jiān)察人的個(gè)別監(jiān)察行動(dòng)。而我國(guó)的監(jiān)事會(huì)是一個(gè)典型的會(huì)議體機(jī)關(guān)，各位監(jiān)事沒(méi)有獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)。我國(guó)《公司法》只是規(guī)定了監(jiān)事會(huì)作為一個(gè)整體的職權(quán)，對(duì)監(jiān)事個(gè)人的職權(quán)沒(méi)有規(guī)定。

其次，我國(guó)監(jiān)事會(huì)雖然在設(shè)立方式上不同于德國(guó)，但監(jiān)事會(huì)人員構(gòu)成方面又與德國(guó)類(lèi)似。在德國(guó)，公司監(jiān)事會(huì)是由股東代表和雇員代表兩方組成，而且比例各半。在我國(guó)，《公司法》也明確規(guī)定，監(jiān)事會(huì)由股東代表和適當(dāng)比例的公司職工代表組成。

以上是我國(guó)監(jiān)事會(huì)在設(shè)立方式和組成上的特點(diǎn)。那么在實(shí)踐上，我國(guó)監(jiān)事會(huì)狀況如何呢？可以說(shuō)，由于法律上對(duì)監(jiān)事會(huì)運(yùn)作程序的疏漏及公司體制轉(zhuǎn)軌中的問(wèn)題，再加上缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得我國(guó)監(jiān)事會(huì)在運(yùn)行中功能失效。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）由于法律上缺乏監(jiān)事會(huì)實(shí)施監(jiān)督的程序規(guī)定，加之我國(guó)公司制企業(yè)目前大多采用監(jiān)事會(huì)年會(huì)制，使公司監(jiān)事的知情權(quán)、查詢(xún)權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到極大的限制，監(jiān)事沒(méi)有明確的程序和更多的機(jī)會(huì)行使其應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。

（2）監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)限與黨委會(huì)、職代會(huì)的監(jiān)督權(quán)邊界不清，不僅監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性得不到保障，而且三者之間缺乏有效協(xié)作，甚至各行其是。

（3）由于監(jiān)事個(gè)人在知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力方面的缺陷，無(wú)法起到監(jiān)督公司業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)狀況的作用，職工監(jiān)事與公司存在隸屬關(guān)系，很難行使監(jiān)察權(quán)，致使職工監(jiān)事成了一種擺設(shè)。

（4）監(jiān)事會(huì)無(wú)選任和解聘董事及經(jīng)理的權(quán)限，該權(quán)限仍保留在向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事的國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)或部門(mén)之手中，同時(shí)，我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制歷來(lái)是按行政權(quán)大于監(jiān)督權(quán)設(shè)置的。這樣董事會(huì)實(shí)際上就間接的控制了監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)也就成了“看董事臉色行事”的機(jī)構(gòu)。

（5）監(jiān)事會(huì)行使職權(quán)無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)和必要的實(shí)施手段。我國(guó)《公司法》雖然也規(guī)定了監(jiān)事會(huì)對(duì)公司財(cái)務(wù)的檢察權(quán)，對(duì)董事、經(jīng)理違法、違規(guī)、違章行為的監(jiān)督權(quán)，對(duì)董事、經(jīng)理?yè)p害公司利益行為的請(qǐng)求糾正權(quán)，但對(duì)這些法定職權(quán)如何得以有效行使，立法并未提供充足的保障手段。如當(dāng)發(fā)生董事、經(jīng)理?yè)p害公司利益的行為時(shí)，監(jiān)事會(huì)行使了請(qǐng)求糾正權(quán)，而董事、經(jīng)理拒絕糾正，對(duì)此監(jiān)事會(huì)將如何對(duì)待？法律對(duì)此并無(wú)規(guī)定。

（6）監(jiān)事會(huì)中缺乏真正的資產(chǎn)代表者，監(jiān)事對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)效益缺乏一種內(nèi)在關(guān)切，沒(méi)有足夠動(dòng)力履行監(jiān)督義務(wù)。

（7）1999年4月國(guó)務(wù)院決定向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽察特派員，稽察特派員制度是在借鑒現(xiàn)代公司監(jiān)事會(huì)制度等經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上建立的，因此，它們之間在設(shè)立目的、制度性質(zhì)、行使權(quán)力形式及任職期限等都大致相同。這一制度盡管與美、日、法等國(guó)稽查員制度在監(jiān)察內(nèi)容上并無(wú)二致，都是對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)和國(guó)家法律法規(guī)執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)督，但在稽查員任職資格和制度適應(yīng)范圍上存在較大差異。依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，稽察特派員任職資格只有行政級(jí)別要求，即稽察特派員必須為行政副部級(jí)，其助理必須是司局級(jí)，并無(wú)專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景要求。有別于西方國(guó)家稽察員的任職資格必須具有某一方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)的背景要求。這樣稽查特派員的行權(quán)能力和方式不能不受到其自身的限制，其監(jiān)督力度不能不打折扣。加之稽查特派員制度只適用國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)，從整體來(lái)看，該制度的效力更為有限。我國(guó)國(guó)有投資主體對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)層監(jiān)控法律規(guī)范的上述特點(diǎn)，使外部監(jiān)督力度有限或形同虛設(shè)，監(jiān)督客體常常處于“無(wú)外部監(jiān)控”狀態(tài)。

三、完善國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)的幾點(diǎn)建議

鑒于國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)功能失效的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該采取以下幾方面的改進(jìn)措施：

（一）強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性，借鑒日本的獨(dú)任監(jiān)察人制，實(shí)行獨(dú)任監(jiān)事制，以保證監(jiān)事會(huì)的客觀和公正。企業(yè)監(jiān)督機(jī)制是否有效，最根本的就在于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及監(jiān)督人本身的獨(dú)立性?？梢越梃b日本的獨(dú)任監(jiān)察人制，建立我國(guó)的獨(dú)任監(jiān)事制。一方面，使監(jiān)事會(huì)完全獨(dú)立于董事會(huì)和經(jīng)理；另一方面，保證各監(jiān)事獨(dú)立行使其監(jiān)督權(quán)。

（二）加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)工作程序規(guī)定，取消現(xiàn)有監(jiān)事會(huì)年會(huì)制，建立經(jīng)常工作制。目前，上海市有些上市公司已設(shè)立監(jiān)事室、監(jiān)審室等，作為公司監(jiān)事會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。取消兼職監(jiān)事，①改為監(jiān)事會(huì)成員不少于3名專(zhuān)職監(jiān)事，監(jiān)事成員主要來(lái)源于：（1）產(chǎn)權(quán)單位委派；（2）從有關(guān)部門(mén)和單位選任（主要為各類(lèi)專(zhuān)家，特別是會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律方面的專(zhuān)家）；（3）職工內(nèi)部選舉產(chǎn)生。

（三）明確獨(dú)任監(jiān)事的職權(quán)，加強(qiáng)有效監(jiān)督力度。我國(guó)《公司法》只是規(guī)定了監(jiān)事會(huì)作為一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)，而對(duì)監(jiān)事個(gè)人的職權(quán)沒(méi)有明確的規(guī)定。在建立起獨(dú)任監(jiān)事制后，獨(dú)任監(jiān)事的職權(quán)至少應(yīng)該包括：（1）業(yè)務(wù)執(zhí)行監(jiān)督權(quán)；（2）會(huì)計(jì)審核權(quán)。（3）停止違法違規(guī)行為的請(qǐng)求權(quán)及訴訟權(quán)；（4）人事彈劾建議權(quán)。

（四）開(kāi)展民主管理，前提是最大化發(fā)揮職工監(jiān)事的監(jiān)督作用。借鑒德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，采取“同等代表制”，即在監(jiān)事會(huì)中股東代表和職工代表各占一半，雙方地位完全平等，勢(shì)均力敵?！盁o(wú)救濟(jì)，則無(wú)權(quán)利”，必須將職工監(jiān)事因行使監(jiān)察權(quán)而可能受到利益侵害時(shí)救濟(jì)和保障措施以法律形式固定下來(lái)，只有這樣，職工的主動(dòng)性，積極性才能得以持久而有效的發(fā)揮。職工的主人翁地位才能得以切實(shí)體現(xiàn)。

上海市總工會(huì)曾對(duì)企業(yè)職工開(kāi)展了職工滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，調(diào)查顯示，職工對(duì)薪酬、公平、尊重民意的滿(mǎn)意度低。對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)隊(duì)精神、內(nèi)部管理三個(gè)方面評(píng)價(jià)相對(duì)較低，其中企業(yè)內(nèi)部管理的總體評(píng)價(jià)最低。可見(jiàn)“專(zhuān)制”絕對(duì)拒絕“監(jiān)督”。“民主”必然接納“約束”。

（五）應(yīng)對(duì)監(jiān)事違背相關(guān)義務(wù)的行為設(shè)定行政、民事和刑事責(zé)任。《公司法》第59條對(duì)監(jiān)事義務(wù)作了原則規(guī)定，從學(xué)理上概括主要是忠實(shí)義務(wù)、注意義務(wù)、善良管理義務(wù)，但忽略了對(duì)違背義務(wù)民事責(zé)任的規(guī)定，這就容易形成“義務(wù)落空”，或違背義務(wù)而得不到追究。第214條對(duì)監(jiān)事利用職權(quán)收受賄賂、其它非法收入或者侵占公司財(cái)產(chǎn)的行為，規(guī)定了相應(yīng)的行政、民事、刑事責(zé)任。對(duì)瀆職行為造成公司財(cái)產(chǎn)損失卻沒(méi)有任何承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定?！秶?guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》第24條相關(guān)規(guī)定在這方面有所彌補(bǔ)。德國(guó)股份法第111條規(guī)定：監(jiān)事有義務(wù)行使職權(quán)監(jiān)督董事的經(jīng)營(yíng)行為。監(jiān)事不履行監(jiān)督義務(wù)或監(jiān)督失職應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，甚至某些情況出現(xiàn)時(shí)還要與董事、經(jīng)理負(fù)連帶賠償責(zé)任。這無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化監(jiān)事履行職責(zé)的動(dòng)機(jī)。使監(jiān)事努力履行其職責(zé)，認(rèn)真監(jiān)督公司事務(wù)，正是這切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制使國(guó)有公司董事經(jīng)理的權(quán)限和活動(dòng)受到了有效的監(jiān)督和限制。西方國(guó)家公司法等法律對(duì)監(jiān)事會(huì)的法律規(guī)定盡管形式各異，然而監(jiān)事權(quán)利義務(wù)一致及監(jiān)事失職應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任是其共同特點(diǎn)。正是這一特征使監(jiān)事有足夠法律動(dòng)力履行監(jiān)督義務(wù)和行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而對(duì)經(jīng)營(yíng)層形成強(qiáng)力監(jiān)控。我國(guó)應(yīng)在即將修改的《公司法》中，加強(qiáng)相關(guān)立法規(guī)定。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》第14條。