我國(guó)義務(wù)教育階段教育救助制度的歷史回顧與瞻望

胡旭昌

（濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

新中國(guó)成立之初，我國(guó)中小學(xué)實(shí)行的是幾乎全免費(fèi)的教育政策，中小學(xué)教育免交學(xué)費(fèi)，只收少量雜費(fèi)。［1］20世紀(jì)80年代初，我國(guó)開(kāi)始對(duì)中小學(xué)教育體制進(jìn)行改革，1986年，國(guó)家開(kāi)始普及九年制義務(wù)教育，并逐步確立了義務(wù)教育階段學(xué)生免學(xué)費(fèi)、收雜費(fèi)和非義務(wù)教育階段學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)的政策，初步形成了以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的辦學(xué)機(jī)制。一部分家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生因此而面臨著“上學(xué)貴、上學(xué)難”的問(wèn)題。為幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生能上得起學(xué)，不輟學(xué)，20世紀(jì)80年代中期，國(guó)家開(kāi)始探索建立中小學(xué)階段貧困生教育救助制度。

一、義務(wù)教育階段教育救助制度

（一）貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金制度的建立。

1986年，《義務(wù)教育法》第10條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。國(guó)家設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)。 ”1992年，《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第17條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校可收取雜費(fèi)。……對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)酌情減免雜費(fèi)?！鄙鲜鰞刹糠蔀橹贫x務(wù)教育階段貧困生教育救助制度提供了法律依據(jù)。1995年，國(guó)家教委和財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于健全中小學(xué)學(xué)生助學(xué)金制度的通知》，要求各地“根據(jù)實(shí)際情況，在初級(jí)中等學(xué)校（含職業(yè)初中）和部分小學(xué)（主要是有困難的少數(shù)民族地區(qū)、其他貧困地區(qū)和需要寄宿就讀的地區(qū)）實(shí)行助學(xué)金制度”。

這一時(shí)期，雖然國(guó)家制定了針對(duì)貧困生的教育救助政策，但基于沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，對(duì)中央政府承擔(dān)何種財(cái)政責(zé)任不明確和農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)困難等因素，資助義務(wù)教育階段貧困學(xué)生政策并沒(méi)有得到有效落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年，各級(jí)政府提供的義務(wù)教育獎(jiǎng)、助學(xué)金總額為3.55億元，其中初中為1.18億元，生均2.37元；小學(xué)0.4億元，生均0.3元。政策意義大于實(shí)際意義。［2］

1997年10月，國(guó)家教委、財(cái)政部頒布《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金實(shí)施辦法〉的通知》，決定由中央財(cái)政撥款，設(shè)立“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金”。在其附件《國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金實(shí)施辦法》中，就國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金實(shí)施范圍、享受對(duì)象、條件、標(biāo)準(zhǔn)和用途、資金管理等問(wèn)題作出了規(guī)定。同年，國(guó)家教委、財(cái)政部決定，在“九五”期間從中央財(cái)政安排的“義務(wù)教育補(bǔ)助專(zhuān)款”和“民族教育補(bǔ)助專(zhuān)款”中劃出1.3億元，設(shè)立“國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金”，這項(xiàng)助學(xué)金的實(shí)施范圍是納入“國(guó)家扶貧地區(qū)義務(wù)教育工程”的國(guó)家級(jí)貧困縣，資助對(duì)象是義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生，特別是小學(xué)階段的貧困學(xué)生。這項(xiàng)助學(xué)金計(jì)劃實(shí)施后，每年有60余萬(wàn)因家庭貧困面臨失學(xué)和輟學(xué)的兒童得到了資助。國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金的設(shè)立和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)教育救助制度邁出實(shí)質(zhì)性一步。之后，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)職能部門(mén)又相繼出臺(tái)了一系列政策措施，不斷推進(jìn)義務(wù)教育階段貧困生教育救助制度的發(fā)展。

（二）貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難的中小學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策的形成。

2001年5月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出，對(duì)貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難的中小學(xué)生“采取減免雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)、寄宿費(fèi)等辦法，減輕家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的負(fù)擔(dān)”，搭建了“兩免一補(bǔ)”政策的基本框架。2001年中央財(cái)政安排1億元用于向未完成“普九”的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣中農(nóng)村貧困中小學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)，2002年則增加到2億元，2003年進(jìn)一步增加到4億元。2004年2月，財(cái)政部、教育部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)工作暫行管理辦法〉的通知》，提出：“中央財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)行免費(fèi)提供教科書(shū)的制度?！薄爸醒胴?cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，主要為中西部部分農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)。”免費(fèi)教科書(shū)的對(duì)象逐步擴(kuò)大到了中西部農(nóng)村地區(qū)貧困中小學(xué)生。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001年制度試行到2004年上半年，全國(guó)累計(jì)大約有1700萬(wàn)人次的中小學(xué)生獲得免費(fèi)提供的教科書(shū)。［3］

2005年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、教育部《關(guān)于加快國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣“兩免一補(bǔ)”實(shí)施步伐有關(guān)工作意見(jiàn)》的通知，提出：“中央對(duì)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生實(shí)行‘兩免一補(bǔ)’（免書(shū)本費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)）政策?！?006年2月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出：“2006年對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)其中的貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供課本和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，中央和地方共投入“兩免一補(bǔ)”資金約202億元，共免除了中西部地區(qū)約5200萬(wàn)農(nóng)村中小學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，為3730萬(wàn)名農(nóng)村中小學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)，為780萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助了生活費(fèi)。［4］

（三）城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，落實(shí)貧困生補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)制度。

2006年6月，新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)?！?007年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中提出：“2007年全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，有條件的地方可擴(kuò)大免、補(bǔ)實(shí)施范圍。”2007年11月，財(cái)政部、教育部《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》規(guī)定：“從2007年秋季學(xué)期開(kāi)始，向全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供國(guó)家課程的教科書(shū)，所需資金由中央財(cái)政承擔(dān)。從2008年春季學(xué)期開(kāi)始，免費(fèi)提供地方課程的教科書(shū)，所需資金由地方財(cái)政承擔(dān)?！敝行W(xué)義務(wù)教育階段教育救助制度由中西部貧困地區(qū)擴(kuò)大到全國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)。

2008年8月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》規(guī)定：“從2008年秋季學(xué)期開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)全部免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。”對(duì)享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生和家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿學(xué)生補(bǔ)助寄宿生活費(fèi)；“對(duì)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，在公辦學(xué)校就讀，免除學(xué)雜費(fèi)，不收借讀費(fèi)”。至此，教育救助制度惠及全國(guó)廣大城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的所有貧困學(xué)生。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，使貧困生補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)制度在全國(guó)得到落實(shí)。截止到2008年10月，全國(guó)農(nóng)村共有1.5億義務(wù)教育階段的學(xué)生全部免除了學(xué)雜費(fèi)，并且獲得了免費(fèi)的教科書(shū)，有1100萬(wàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生享受到了一定的生活補(bǔ)助，全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育。［5］免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)正在全國(guó)范圍內(nèi)順利實(shí)施，截止到2008年8月，共惠及2.59萬(wàn)所城市義務(wù)教育學(xué)校（不含縣鎮(zhèn)）2821萬(wàn)人。［6］

二、我國(guó)中小學(xué)教育救助制度瞻望

我國(guó)教育救助制度的建立與發(fā)展，在緩解貧困生上學(xué)難，保障貧困生的受教育權(quán)利，促進(jìn)教育公平等方面起到了積極的作用。但是，由于我國(guó)教育救助制度建立時(shí)間短，缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐方面還存在許多問(wèn)題，如教育救助制度體系不完善、教育救助資金投入偏低、救助面偏窄、救助強(qiáng)度偏低等，導(dǎo)致相當(dāng)一部分家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生沒(méi)有得到有效救助。

針對(duì)教育救助制度實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，今后一個(gè)時(shí)期，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步建立健全中小學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生教育救助制度體系。

（一）加大政府財(cái)政投入，建立起完善的以政府為主導(dǎo)的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系。

政府是教育救助的主體，資助困難學(xué)生公平獲得受教育的機(jī)會(huì)是政府的責(zé)任，因此，政府應(yīng)按照建立公共財(cái)政體制的要求，大幅度增加財(cái)政投入，建立起完善的以政府為主導(dǎo)的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系。

（二）進(jìn)一步建立和完善多元混合資助制度。

社會(huì)捐助是教育救助資金的重要補(bǔ)充。政府部門(mén)應(yīng)制定鼓勵(lì)政策，廣泛吸引社會(huì)力量，通過(guò)為義務(wù)教育階段學(xué)生設(shè)立助學(xué)金、困難救助金等形式，對(duì)中小學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生進(jìn)行資助。各地教育行政部門(mén)和學(xué)?？梢越Y(jié)合本地、本校實(shí)際，整合各種教育救助資源，統(tǒng)籌解決學(xué)生所面臨的家庭經(jīng)濟(jì)困難問(wèn)題。

（三）建立中央與地方政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

對(duì)中小學(xué)階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的教育救助是各級(jí)政府的責(zé)任。在“分稅制”的基本財(cái)政稅收制度下，應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立中小學(xué)階段教育救助中央政府與地方政府間財(cái)政投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，明確中央政府與地方政府的財(cái)政供款責(zé)任，并建立中央政府對(duì)地方財(cái)政薄弱地區(qū)的教育救助的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。以法規(guī)、制度來(lái)保證中小學(xué)階段教育救助的穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入，確保家庭困難學(xué)生公平地享受教育救助。

（四）逐步將高中教育納入義務(wù)教育，把對(duì)高中階段貧困生的救助，納入義務(wù)教育救助制度體系。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府對(duì)義務(wù)教育投入的不斷加大，把高中教育納入義務(wù)教育是大勢(shì)所趨。政府應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，盡早將高中教育納入義務(wù)教育。一旦高中教育納入義務(wù)教育，就可以將對(duì)高中階段貧困生的教育救助納入到當(dāng)前義務(wù)教育救助制度體系中來(lái)，從根本上改變目前國(guó)家高中階段貧困生教育救助制度的政策“盲區(qū)”。

［1］任潔瓊，陳陽(yáng).教育救助（上）.社會(huì)福利，2002，（11）.

［2］袁連生，劉澤云.我國(guó)義務(wù)教育貧困學(xué)生資助制度分析.北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（5）.

［3］教育部.免費(fèi)教科書(shū)惠及貧困生3年來(lái)全國(guó)累計(jì)1700萬(wàn)人次中小學(xué)生受益.http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/77/info3177.htm，2004-5-10.

［4］教育部：黨的十六大以來(lái)教育改革與發(fā)展成就系列材料之二，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助工作成效顯著，http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/37/info33737.htm，2007.10.

［5］教育部2008年第10次例行新聞發(fā)布會(huì).介紹我國(guó)農(nóng)村教育事業(yè)改革發(fā)展有關(guān)情況.教育部網(wǎng)站，http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/04/info1225084332209104.htm，2008-10-28.

［6］溫紅彥.教育部官員解讀免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)政策.人民日?qǐng)?bào)，2008-8-1.

本文系2009年民政部社會(huì)救助司項(xiàng)目“新中國(guó)城市社會(huì)救助的發(fā)展及有關(guān)問(wèn)題研究”的部分成果。