建設(shè)“法治湖北”的基本原則

王貴東

(黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院,湖北黃岡 438000)

20世紀(jì)90年代中后期,我們黨將“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略并最終以根本法的形式將其固定下來(lái),法治觀念日益深入人心。湖北省委適時(shí)提出了“法治湖北”戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略就是要以社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo),在國(guó)家統(tǒng)一的法治框架下,推進(jìn)依法治國(guó)方略在湖北的具體落實(shí),法治目標(biāo)在湖北的具體實(shí)現(xiàn),法治模式在湖北的具體運(yùn)用,使湖北率先達(dá)到法治化狀態(tài),從而保證國(guó)家憲法和法律在湖北的嚴(yán)格實(shí)施,保證黨的路線方針政策在湖北的貫徹落實(shí),確保湖北省的法治建設(shè)有利于維護(hù)國(guó)家利益,維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局,為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作出貢獻(xiàn)。這一戰(zhàn)略目標(biāo)有兩層含義,時(shí)間維度上,落實(shí)依法治國(guó)方略、執(zhí)行國(guó)家法律方面走在全國(guó)前列;空間維度上,在地方立法權(quán)限內(nèi)創(chuàng)制和實(shí)施解決湖北特殊事項(xiàng)的規(guī)則。為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo),我們認(rèn)為,在法治建設(shè)過(guò)程中,必須始終遵循法制統(tǒng)一、因地制宜和全面法治三個(gè)基本原則,能否堅(jiān)持并落實(shí)這三個(gè)原則,事關(guān)“法治湖北”的成敗與興衰。

一、法制統(tǒng)一原則

法制統(tǒng)一原則,就是要從國(guó)家整體利益出發(fā),充分考慮和維護(hù)人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán),拒絕只強(qiáng)調(diào)本部門和本地方狹隘的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義。法制必須統(tǒng)一,統(tǒng)一于中央,統(tǒng)一于法律。在經(jīng)濟(jì)方面,我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,建立統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,形成全國(guó)統(tǒng)一的、開放的、有序的市場(chǎng)環(huán)境需要堅(jiān)持法制統(tǒng)一;在政治方面,我國(guó)實(shí)行單一制而不是聯(lián)邦制,實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),也需要堅(jiān)持法制統(tǒng)一;而且堅(jiān)持法制統(tǒng)一,在我國(guó)有著厚重的歷史傳統(tǒng),在數(shù)千年的歷史進(jìn)程中,除間或存在少數(shù)分裂割據(jù)的時(shí)期外,法制是統(tǒng)一的。地方法治作為依法治國(guó)的創(chuàng)新和發(fā)展,它的最終目標(biāo)是在國(guó)家這個(gè)統(tǒng)一的法治單元體中完成法治化任務(wù),從而為建設(shè)法治國(guó)家作出貢獻(xiàn),而不是去另搞一個(gè)法治單元體?！胺ㄖ魏薄弊鳛榻ㄔO(shè)社會(huì)主義法治的有機(jī)組成部分,必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則,否則,“法治湖北”將會(huì)走向“地方割據(jù)”,法治將會(huì)破碎支離,人們將會(huì)無(wú)所適從。

堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則,從立法的角度講,要求立法主體必須遵循憲法和立法法,使法制體系內(nèi)部和諧一致,各種法律、法規(guī)、規(guī)章等各種規(guī)范性法律文件盡可能相互配合和補(bǔ)充。就“法治湖北”而言,有著豐富的內(nèi)涵:第一,湖北立法要與中央立法保持高度一致,必須遵循立法法中的“不抵觸原則”,即下位法不得違反上位法,要求湖北省的地方性法規(guī)和政府規(guī)章等不得違反上位的法律、行政法規(guī);第二,湖北省內(nèi)立法也應(yīng)該協(xié)調(diào)一致,同樣要求下位法不得與上位法相違背,具體要求:1.省政府制定的規(guī)章與省人大制定的法規(guī)保持一致;2.武漢市政府制定的規(guī)章以及武漢市人大制定的法規(guī)與省政府制定的規(guī)章以及省人大制定的法規(guī)保持一致;3.武漢市政府制定的規(guī)章與武漢市人大制定的法規(guī)保持一致;4.其他地方人大以及地方政府制定的規(guī)范性文件與省人大制定的法規(guī)以及省政府制定的規(guī)章保持一致。這一要求很重要,如果只強(qiáng)調(diào)湖北立法與中央立法保持一致,省內(nèi)立法卻眾說(shuō)紛紜,“公說(shuō)公有理,婆說(shuō)婆有理”,法治建設(shè)沒(méi)有形成合力,就會(huì)限制法治建設(shè)速度,阻礙法治建設(shè)進(jìn)程;第三,還要協(xié)調(diào)好湖北立法與其他省、直轄市立法的關(guān)系,從法治建設(shè)的角度講,建設(shè)“法治湖北”肯定會(huì)牽扯到其他省、市尤其是湖北周圍省、市的法律制度和執(zhí)法習(xí)慣等,搞好與它們的銜接和協(xié)調(diào)十分重要,否則,法治建設(shè)過(guò)程中本身產(chǎn)生的矛盾沒(méi)有解決,又添加新的問(wèn)題和糾紛,這會(huì)從根本上影響湖北的法治建設(shè),也會(huì)影響中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施。

堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則,從執(zhí)法的角度講,要求所有行政活動(dòng)統(tǒng)一于法律,具體來(lái)說(shuō),當(dāng)有法可依時(shí),行政行為必須遵守法律規(guī)定,當(dāng)無(wú)法可依時(shí),所有行政活動(dòng)都不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突、相違背。因此,在“法治湖北”的內(nèi)涵中,即使是基于區(qū)域特殊性進(jìn)行政府規(guī)制改革維度的創(chuàng)新,也涵攝這樣一種理念:任何改革都必須遵循法制統(tǒng)一原則,不得與國(guó)家制定法相沖突。在《行政許可法》出臺(tái)后,作為地方政府,首先要做的便是“嚴(yán)格依法設(shè)定和實(shí)施行政許可,定期開展行政許可清理工作”,這正是遵循法制統(tǒng)一原則理念的體現(xiàn)。

堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則,從司法的角度講,要求司法權(quán)統(tǒng)一于國(guó)家,防止司法權(quán)的地方化。司法權(quán)的地方化之于法治如“潰堤之蟻穴”,其殺傷力非同小可。例如,山東省高級(jí)人民法院于2003年6月對(duì)外公布了一份《關(guān)于為解放思想、干事創(chuàng)業(yè)、加快發(fā)展服務(wù)的意見》,該意見要求全省法院系統(tǒng)掌握十條法律界限,按照《中華人民共和國(guó)刑法》應(yīng)該追究刑事責(zé)任的一些行為可以不作犯罪處理,將其作為民事糾紛處理。此種做法對(duì)法律面前人人平等原則造成了極度的破壞,讓人觸目驚心,具有相當(dāng)?shù)木咀饔谩＝ㄔO(shè)“法治湖北”,要防止省內(nèi)司法改革進(jìn)入誤區(qū)、破壞法制統(tǒng)一,特別要防止地方法院變成了地方的法院?！胺ㄖ魏薄睂用嫠鶑?qiáng)調(diào)的司法改革,只是基于部分程序事項(xiàng)的操作制度先行或者試驗(yàn),旨在使司法活動(dòng)進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化,在其他方面則應(yīng)堅(jiān)決排除部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義對(duì)司法活動(dòng)的干擾。

二、因地制宜原則

法治的歷史告訴我們,法治有著共同的理念——法律至上,但沒(méi)有固定的模式,美國(guó)有美國(guó)的法治模式,德國(guó)有德國(guó)的法治模式,日本有日本的法治模式,每個(gè)國(guó)家的法治模式并不相同,這是因?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)要依賴于一國(guó)的實(shí)際情況,如生產(chǎn)方式、國(guó)家制度、科學(xué)文化、歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境、人口狀況等等。地方法治建設(shè)也要依賴于該地方的實(shí)際情況。根據(jù)本地方的實(shí)際情況,科學(xué)合理地解決本地方的實(shí)際問(wèn)題,這就是因地制宜原則。湖北省在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各個(gè)方面,有其自身的特點(diǎn),要想在法治建設(shè)領(lǐng)域走在前列,率先實(shí)現(xiàn)法治,既要服從中央、服務(wù)大局,又要兼顧自身、靈活創(chuàng)新,從湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā),根據(jù)湖北的實(shí)際情況制定合適的治省方略。

因地制宜原則意味著建設(shè)“法治湖北”必須反映湖北的地域特色,為此,首先要求我們要善于調(diào)查,調(diào)查湖北的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等具體情況;其次要求我們善于比較,比較湖北與其他省、直轄市等具體情況有何不同,抓住我們的主要問(wèn)題所在;最后要求我們善于建設(shè),建設(shè)一個(gè)具體的法治,適合湖北實(shí)際情況的法治,使法治能充分反映湖北經(jīng)濟(jì)、政治、文化、風(fēng)俗、民情等的需要,同解決湖北的實(shí)際問(wèn)題結(jié)合起來(lái),能夠解決湖北突出的而中央沒(méi)有或不宜解決的問(wèn)題。

因地制宜原則還意味著建設(shè)“法治湖北”必須解決我省當(dāng)前法治建設(shè)中存在的主要問(wèn)題。這些年來(lái),我省的法治建設(shè)取得了許多成績(jī),但與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展要求相比,還存在一些問(wèn)題。從立法上看,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,立法質(zhì)量和立法方法有待進(jìn)一步提高,比如,立法前期協(xié)調(diào)不足,立法過(guò)程中的調(diào)查研究和論證不充分,民主立法程度需要強(qiáng)化,對(duì)地方立法質(zhì)量的評(píng)估制度沒(méi)有建立起來(lái),立法不平衡,側(cè)重于經(jīng)濟(jì)立法,忽視社會(huì)立法等等;第二,還要加強(qiáng)對(duì)政府制定的規(guī)章和發(fā)布的決定、命令的備案審查工作,切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。從執(zhí)法上看,執(zhí)法打架、多頭執(zhí)法和多層執(zhí)法,執(zhí)法資源浪費(fèi)相當(dāng)嚴(yán)重;行政機(jī)關(guān)違紀(jì)違規(guī)使用資金現(xiàn)象也很嚴(yán)重;行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不力、違法執(zhí)法等現(xiàn)象;違法用地現(xiàn)象仍然比較突出,未批先用、邊報(bào)邊用、土地閑置現(xiàn)象屢禁不止,以租代征有所抬頭,非法批地時(shí)有發(fā)生,征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償不到位和開發(fā)園區(qū)用地粗放等情況仍然存在。從司法上看,一是司法能力、司法水平與人民群眾的要求有較大差距,司法方式還不能滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的司法需求;二是司法隊(duì)伍管理上存在薄弱環(huán)節(jié),執(zhí)法不嚴(yán)格、不公正、不廉潔、不規(guī)范的問(wèn)題仍有發(fā)生,工作作風(fēng)上耍特權(quán)、抖威風(fēng)、不文明、對(duì)待人民群眾“冷硬橫推”的現(xiàn)象依然存在?，F(xiàn)階段,我們必須圍繞這些立法、執(zhí)法和司法中存在的問(wèn)題,進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè),各個(gè)擊破。

同時(shí)我們必須注意:堅(jiān)持因地制宜原則,但不能為特色而特色,畢竟有特色并非地方法治建設(shè)的追求目標(biāo)而僅僅是其表現(xiàn)形式,堅(jiān)持因地制宜原則并不否定適當(dāng)借鑒其他地方優(yōu)秀的法治經(jīng)驗(yàn)。

三、全面法治原則

“法治又是整體的,它與秩序、政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化意識(shí)、道德現(xiàn)狀、國(guó)際法治環(huán)境等各個(gè)因素之間相互聯(lián)系、相互整合或多重組合”。可見,法治建設(shè)注定是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建設(shè)“法治湖北”必須從社會(huì)生活的方方面面、法治的環(huán)環(huán)節(jié)節(jié)著手,唯有如此,“法治湖北”才能落到實(shí)處,走在前列。

建設(shè)“法治湖北”,從靜態(tài)上,必須涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)等各個(gè)方面,必須通過(guò)全面、扎實(shí)有效的工作,推進(jìn)湖北的法治化進(jìn)程。

強(qiáng)化黨的意識(shí)、執(zhí)政意識(shí)、政權(quán)意識(shí),要把遵守憲法、法律與樹立黨章意識(shí)統(tǒng)一起來(lái),在實(shí)踐中通過(guò)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式來(lái)更有效地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),通過(guò)完善黨的執(zhí)政方式來(lái)更有效地提高黨的依法執(zhí)政能力,做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法,使黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式符合法治要求。推進(jìn)我省社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化、程序化,把人民群眾的民主要求納入法治化軌道,積極引導(dǎo)人民群眾合法、負(fù)責(zé)、理性、有序地參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理,充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。

加大經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的力度,使法律成為政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的根本性手段,成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要依據(jù)與最高準(zhǔn)則;用法律解決制約我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問(wèn)題,促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè),促進(jìn)科技發(fā)展和增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí),促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等的法律法規(guī);完善與基本經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的法律制度,尤其是稅收、土地、信貸、環(huán)保方面的配套政策,清理限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策規(guī)定,依法維護(hù)各類市場(chǎng)主體的合法權(quán)益,積極營(yíng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法治環(huán)境,促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)推進(jìn)科學(xué)文化發(fā)展的法制建設(shè),明晰公私界限,建立文化成果的生成機(jī)制,提高文化效率,建立文化產(chǎn)業(yè)的培育機(jī)制,引入平等正義觀,建立文化權(quán)益的分配機(jī)制,拓展救濟(jì)途徑,建立文化爭(zhēng)端的解決機(jī)制,把湖北建設(shè)成一流的文化大省、文明大省。加強(qiáng)推進(jìn)社會(huì)管理的法制建設(shè),大力扶持社會(huì)組織,增強(qiáng)它們的主體意識(shí),鼓勵(lì)它們參與社會(huì)管理,實(shí)現(xiàn)行業(yè)自治,使政府從直接的社會(huì)管理者變成社會(huì)治理的主導(dǎo)者,建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間良性互動(dòng)的新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

建設(shè)“法治湖北”,從動(dòng)態(tài)上,必須抓好立法、執(zhí)法、司法、普法、守法和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié),任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題,法治不可能實(shí)現(xiàn),必須做到“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”,把依法治國(guó)的基本理念體現(xiàn)在法治的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。

立法是法治的基礎(chǔ)。要根據(jù)憲法和立法法,加快我省立法步伐,不斷完善與國(guó)家法律法規(guī)相配套、具有湖北特色的地方性法規(guī)、規(guī)章體系,適應(yīng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。要把提高立法質(zhì)量放在首位,牢固樹立以人為本的立法理念,圍繞人民群眾關(guān)心的問(wèn)題,堅(jiān)持為人民立法、靠人民立法,正確處理立法工作中程序民主和實(shí)質(zhì)民主的關(guān)系,不斷提高立法的民主化、科學(xué)化水平。

依法行政是法治的核心要素,推進(jìn)法治政府建設(shè)是建設(shè)“法治湖北”的關(guān)鍵所在。我們要認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,按照“職權(quán)法定、依法行政、有效監(jiān)督、高效便民”的要求,深化行政管理體制改革,加快政府職能轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)的關(guān)系,不斷強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,努力建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府。

司法公正是法治的最后防線。要以維護(hù)司法公正為目標(biāo),樹立公平正義和保護(hù)人權(quán)的司法理念,堅(jiān)持法律面前人人平等,做到實(shí)體公正與程序公正并重。進(jìn)一步加強(qiáng)司法體制和工作機(jī)制建設(shè),從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán),規(guī)范審判行為和檢察執(zhí)法行為,增強(qiáng)司法的權(quán)威性和社會(huì)公信力。要不斷完善與司法工作相配套的法律服務(wù)體系,加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè),確保讓每一位群眾遇到矛盾之時(shí)先去調(diào)解,調(diào)解不成也愿意打“官司”,懂得打“官司”,打得起“官司”,對(duì)打“官司”的最終結(jié)果能夠信服。

普及法律是法治的關(guān)鍵,要利用各種行之有效的形式普法,普及各種法律,使法律進(jìn)入市縣鄉(xiāng)村、各行各業(yè),惠及我省的每一個(gè)公民,培養(yǎng)他們的法治精神,使他們產(chǎn)生對(duì)法律的依賴,在全社會(huì)樹立法治信仰、形成法治風(fēng)尚,努力把法治精神、法治意識(shí)、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中,體現(xiàn)于人們的日常行為之中。

法制統(tǒng)一原則、因地制宜原則和全面法治原則,三者緊密相連,缺一不可。法制統(tǒng)一原則強(qiáng)調(diào)法制建設(shè)的統(tǒng)一、和諧與穩(wěn)定,是地方法治建設(shè)的必要限度,確保地方法治建設(shè)不偏離方向、不變質(zhì),是“法治湖北”建設(shè)的靈魂,是首要的基本原則,不能動(dòng)搖,不堅(jiān)持這個(gè)基本原則,肯定對(duì)“法治湖北”造成負(fù)面影響,甚至?xí)茐膰?guó)家法治建設(shè);因地制宜原則強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)的創(chuàng)新和發(fā)展,在法治穩(wěn)定、統(tǒng)一、不變質(zhì)的基礎(chǔ)上追求一種特色的具體的法治,是建設(shè)“法治湖北”的關(guān)鍵原則,如果只講究法制統(tǒng)一,不追求因地制宜,建設(shè)“法治湖北”就沒(méi)有針對(duì)性和重點(diǎn)性,不能解決湖北的實(shí)際問(wèn)題,法治建設(shè)就最終沒(méi)有活力,不僅不能走在全國(guó)法治建設(shè)的前列,反而會(huì)削弱人們?cè)袑?duì)法治的信仰;全面法治原則是因地制宜原則的必要補(bǔ)充,如果說(shuō)因地制宜原則強(qiáng)調(diào)“法治湖北”建設(shè)的個(gè)性,那么,全面法治原則則是強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)的共性,全面法治原則對(duì)建設(shè)“法治湖北”提出量的要求,法治建設(shè)要注意社會(huì)生活的各個(gè)方面、法治的各個(gè)環(huán)節(jié),沒(méi)有全面的法治建設(shè),“法治湖北”的質(zhì)很難得到保證。

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