論我國城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化的法制對策

張洪洋,張紅霞

(1.武鋼黨校管院 科研圖書情報部,湖北武漢430081; 2.洪湖市博物館,湖北洪湖433200)

一、中國農(nóng)民市民化的內(nèi)涵與外延

(一)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的中國農(nóng)民與市民

在不同類型的國家,農(nóng)民和市民的界定是不同的。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,由于城市化己經(jīng)實(shí)現(xiàn),城鄉(xiāng)差別很小,因此市民的含義基本上就是國民,農(nóng)民只是從職業(yè)上對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力給予界定,即在勞動力中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群體。而在有些國家,比如美國,對這一群體不是稱做農(nóng)民,而是稱做農(nóng)業(yè)工人。大多數(shù)發(fā)展中國家,比如中國,在蘇聯(lián)模式的嚴(yán)重影響下,自從1958年全國人大常委會頒布《中華人民共和國戶口登記條例》后,中國便開始長期實(shí)行城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口的法定隔離制度,逐步形成城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu),使得中國公民也被人為地相應(yīng)劃分農(nóng)民、市民兩種身份。二元社會結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)為,中國公民依市民與農(nóng)民兩種不同的身份有差別地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。筆者認(rèn)為,結(jié)合中國特殊的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及長期形成的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度,可以將農(nóng)民和市民做如下界定：市民指的是在城市(城鎮(zhèn))生活、長期在城市非農(nóng)部門并具有城市(城鎮(zhèn))戶口的居民;而農(nóng)民指的是在農(nóng)村生活、長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動并具有農(nóng)業(yè)戶口的居民。農(nóng)民與市民的區(qū)別在于：一是居住地,前者一般居住在農(nóng)村,后者一般居住在城市或集鎮(zhèn);二是收入來源,農(nóng)民的主要收入來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而市民則主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè);三是意識、行為方式和生活方式：前者與農(nóng)村文化相連,有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)文化特征,后者與城市文化相連。相對市民而言,農(nóng)民在政治上,缺少參與的平等機(jī)會;在政策上,農(nóng)民是被動的接收者;在行政上,農(nóng)民是被管理的對象;在經(jīng)濟(jì)上,農(nóng)民像一袋馬鈴薯,形不成集團(tuán)力量;在就業(yè)上,農(nóng)民受到各種限制,沒有流動的自由和權(quán)利;在公共服務(wù)上,農(nóng)民屬于最后考慮的范疇,往往是可望而不可及;在社會保障和國家福利上,農(nóng)民處于自然狀態(tài)等。

(二)向一元制轉(zhuǎn)變中的“市民化”農(nóng)民

美國發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯指出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動力主要來自現(xiàn)代部門,二元經(jīng)濟(jì)工業(yè)化的過程就是剩余勞動力從傳統(tǒng)部門轉(zhuǎn)向現(xiàn)代部門的過程。”換言之,在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換過程中,核心是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動力向現(xiàn)代非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移,必然要求農(nóng)業(yè)人口向城市人口的轉(zhuǎn)移,即實(shí)現(xiàn)農(nóng)民勞動力向城市市民的轉(zhuǎn)變?！翱紤]二元制下我國農(nóng)民和市民的區(qū)別,農(nóng)民市民化可以看做在我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中農(nóng)村居民向城市居民轉(zhuǎn)化的一個過程,這種過程不是簡單的身份和職業(yè)上的轉(zhuǎn)換,而是一個多方面的角色轉(zhuǎn)變?！盵1]由于農(nóng)民市民化包括諸多方面,所以它預(yù)示著農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變不會是一個短暫的過程,而是一個長期漸進(jìn)的過程。

在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期,聯(lián)系中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的客觀情況,有必要重構(gòu)“市民”概念,“農(nóng)民市民化”也就有相應(yīng)更加廣泛的內(nèi)涵概念。筆者認(rèn)為,農(nóng)民市民化,指的是在城市化進(jìn)程中,讓生活在農(nóng)村的大部分農(nóng)民,離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),其身份、地位、價值觀念及工作生活方式和交際方式向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)社會過程。農(nóng)民市民化不等于農(nóng)民身份向城市居民身份的轉(zhuǎn)變過程,不等于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的過程,不等于由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為從事非農(nóng)生產(chǎn)的過程。簡單說,農(nóng)民市民化不能簡單地等同于三個轉(zhuǎn)化：戶籍轉(zhuǎn)變、地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換?？傊?農(nóng)民市民化不僅包括農(nóng)民的身份、地域、職業(yè)、生活方式等方面的轉(zhuǎn)變,還包括相關(guān)社會結(jié)構(gòu)與法律制度的變遷。

二、現(xiàn)行法制對中國農(nóng)民市民化的掣肘

(一)戶籍制度方面的法律障礙

城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制,是農(nóng)民市民化中要盡快解決的一個核心問題。中國的戶籍制度是在特定的歷史條件下形成的,我國的戶籍制度最主要特點(diǎn)就是將人群分為兩類：城市戶口和農(nóng)村戶口。

1955年《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》對遷移登記作了如下規(guī)定：“在原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)以內(nèi)變動常駐所的,報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會,只作住所變更的登記,不辦遷出手續(xù);遷出原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)但不出縣境的,應(yīng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會領(lǐng)取遷移證,并由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會登入遷出登記冊;遷出縣境的,應(yīng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會或由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會介紹到上一級戶口主管機(jī)關(guān)領(lǐng)取遷移證,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會登入遷出登記冊。外出六個月以上的應(yīng)辦理遷出手續(xù)?！?958年《中華人民共和國戶口登記條例》在當(dāng)時的主要目標(biāo)還是為了建立全國統(tǒng)一的出生、死亡、遷移和暫住人口變動登記制度,以此控制城市戶口的規(guī)模,并不像后來在實(shí)際運(yùn)作過程中的戶籍制度那樣,對城鄉(xiāng)戶口進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)分,并對戶口遷移和轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格限制。與1955年的《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》相比,1958年《條例》增加了遷入地和準(zhǔn)遷單位的審批程序,以致后來成為各種行政部門限制或控制個人遷徙和居住自由,以及接近和占有資源、權(quán)利的法律依據(jù)。

“20世紀(jì)50年代建立起來的戶籍管理制度,在控制人口過度膨脹、防止農(nóng)民大規(guī)模涌入城市等方面發(fā)揮了積極作用,但它又極大地阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。戶籍制度人為地把農(nóng)民禁錮于鄉(xiāng)村土地之上,拒之于城市大門之外[2]。”此戶籍制度本質(zhì)上是一種“社會屏障”制度,它將占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民排斥在城市的社會資源分享主體范圍之外。雖然,近年來城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度有所松動,但是戶籍制度作為人口登記和人口管理的基本職能沒有改變,尤其是在短期內(nèi),戶口作為穩(wěn)定現(xiàn)有人口狀況,控制農(nóng)村人口大量流入大城市的職能不會有太大的改變,目前戶籍制度改革力度仍然很不適應(yīng)市民化的要求。

(二)土地制度方面的法律障礙

現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償制度是嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程的重要因素。土地制度從實(shí)質(zhì)上說就是土地產(chǎn)權(quán)制度,是社會對以土地為對象的各種權(quán)利的安排和規(guī)定,并借以影響和激勵人們的行為。在我國農(nóng)用土地承擔(dān)著兩項(xiàng)重要的社會功能,即保障農(nóng)村居民基本生活、就業(yè)權(quán)利和國家農(nóng)業(yè)安全。20世紀(jì)80年代實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,在一定程度上調(diào)整了農(nóng)民與土地的關(guān)系,激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性,而且為了確保農(nóng)村的穩(wěn)定,黨和政府實(shí)行幾十年不變的承包政策,不準(zhǔn)土地自由買賣、自由轉(zhuǎn)移,這是完全必要的。但目前的主要問題是土地產(chǎn)權(quán)不清晰,管理權(quán)混亂等弊端,這就很難理順農(nóng)民與土地的關(guān)系。

1.土地流轉(zhuǎn)制度不清晰

所有權(quán)內(nèi)容是權(quán)利人主體對其所有物享有的權(quán)利,就是財產(chǎn)所有人對他的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但農(nóng)民集體對土地的所有權(quán)僅僅是一種有限的所有權(quán),并非是完全的所有權(quán),土地作為一種特殊的資源不能完全按照市場機(jī)制進(jìn)行配置,這一點(diǎn)在《憲法》中有所體現(xiàn)?！稇椃ā返谑畻l第四款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣、或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條這樣規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后,該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”這些都表明了農(nóng)民或者是農(nóng)民集體對手中擁有的土地使用權(quán)是無權(quán)自主轉(zhuǎn)讓的,法律限制了農(nóng)民對土地享有的完整權(quán)利。日前的土地承包經(jīng)營權(quán)不過是一種地上耕作的權(quán)利,并不是完整意義上的所有權(quán)形式,除了承包土地的行為權(quán)利屬于農(nóng)民已經(jīng)明確外,有關(guān)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等其他土地權(quán)利均末明確,土地的使用、收益、處置等的權(quán)利行為主體也末明確。

2.征地補(bǔ)償管理混亂

至今沒有一個專門的失地農(nóng)民補(bǔ)償法律法規(guī),征地補(bǔ)償費(fèi)以及土地增值收益的分配、使用和管理沒有一個規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。在集體土地產(chǎn)權(quán)不明、使用制度殘缺背景下,在政府一貫處于強(qiáng)勢的現(xiàn)狀面前,政府在征用農(nóng)村土地時,征地方(政府)和被征地方(農(nóng)民)的地位從一開始就不對等。政府一直扮演土地的決策者、管理者角色,往往凌駕于農(nóng)民之上,原本的土地權(quán)利主體——農(nóng)民反而成了被管理對象。政府在實(shí)施征地行為時,無論是否出于公共利益需要,是否必須,征用多少,征地價格等等,被征地方(農(nóng)民)都只能被迫接受,沒有不同意和討價還價的權(quán)利,導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生了巨大的收益,但在分享土地的轉(zhuǎn)讓收益時卻往往忽視了土地的天然擁有者—農(nóng)民。據(jù)中國國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組所作的調(diào)查顯示：土地增值部分的收益分配,有20%～30%留在鄉(xiāng)以下,其中,農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%～10%;城市政府拿走土地增值20%～30%;各類城市房地產(chǎn)公司、開發(fā)區(qū)、外商投資公司等,拿走土地增值收益的大頭,占40%～50%。

(三)社會保障方面的法律障礙

土地對農(nóng)民提供的保障以及城市對農(nóng)民社會保障的滯后,阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程?！拔覈壳吧鐣Ｕ系膶ο蠡旧鲜且猿鞘新毠橹?進(jìn)城農(nóng)民基本上得不到保障,即使有一些社會保障的內(nèi)容涉及到進(jìn)城農(nóng)民,但在實(shí)際操作中往往含糊不清,最終很少有農(nóng)民真正享受到社會保障的好處?！盵3]社會保障制度資源向城鎮(zhèn)傾斜,社會保障制度內(nèi)容的公平性、保障性、社會性和實(shí)效性更多地體現(xiàn)于城鎮(zhèn)社會保障而非農(nóng)村社會保障。

1.從法律淵源而言。近十多年來,保障城鎮(zhèn)居民權(quán)益的制度不斷制定與完善,1986年《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同暫行規(guī)定》、1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》,1988年《女職工保護(hù)規(guī)定》,1991年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》、1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》, 1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(征求意見稿),1997年《建立城市居民最低生活保障制度的通知》,以及1999年《失業(yè)保險條例》、《社會保險費(fèi)征繳條例》。而農(nóng)村社會保障制度幾近空白,除了國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》以外,其他主要的社會保障項(xiàng)目,例如,最低生活保障、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等,大多是政府以規(guī)范性文件的形式下發(fā)的,具有強(qiáng)烈政策指導(dǎo)性與實(shí)驗(yàn)性,缺乏法律的強(qiáng)制性與穩(wěn)定性,阻礙農(nóng)村社會保障法制化進(jìn)程。

2.就層次而言。城鎮(zhèn)社會保障既有基本保障層次的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險,也有補(bǔ)充層次的年金保險和個人商業(yè)保險。農(nóng)村社會保障層次單一,基本保障殘缺不全,無法滿足廣大農(nóng)民生存和發(fā)展的不同層次需要,絕大多數(shù)農(nóng)民的生存、生活風(fēng)險主要依靠家庭保障和土地保障。

3.從項(xiàng)目類別而言。城鎮(zhèn)社會保障既包括繳費(fèi)型的社會保險,也包括非繳費(fèi)型的社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等類型。農(nóng)村社會保障制度以非繳費(fèi)型的社會救助為主,繳費(fèi)型的社會保險項(xiàng)目殘缺,只有養(yǎng)老和醫(yī)療兩類,其中的養(yǎng)老保險難以符合社會保險的“社會”本質(zhì),只是一種變相的商業(yè)儲蓄。

4.就勞動用工、子女教育和住房等現(xiàn)狀而言。城市政府出于代表城市市民群體利益考慮,在政策制度的安排上,大多數(shù)是以城市市民的心態(tài)對待進(jìn)城農(nóng)民,重城市就業(yè)輕農(nóng)民工安排,以所在城市勞動力充分就業(yè)為重要目標(biāo),在對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)問題上實(shí)行排斥和抑制政策的多,鼓勵和支持政策的少。目前進(jìn)城農(nóng)民在從事的行業(yè)、職業(yè)、工種,甚至是企業(yè)使用人員中農(nóng)民工所占的比例等方面均遭遇種種限制性規(guī)定,造成進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)手續(xù)煩瑣、不享有城市居民的社會保障等現(xiàn)狀。除此之外,受城鄉(xiāng)兩種戶籍制度的影響,加上城市公辦學(xué)校資源有限,公辦學(xué)校對進(jìn)城農(nóng)民的子女收取借讀費(fèi)、學(xué)校贊助費(fèi)以及相關(guān)一些不合理的費(fèi)用,使得大多數(shù)進(jìn)城的農(nóng)民工子女難以享有《憲法》和《義務(wù)教育法》所賦予平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。同時,在住房問題上對進(jìn)城農(nóng)民提供優(yōu)惠,使進(jìn)城農(nóng)民有居可定,是農(nóng)民市民化必須解決的現(xiàn)實(shí)問題之一。

三、促進(jìn)中國農(nóng)民市民化的主要法律對策

中國的農(nóng)民市民化是一個龐大的系統(tǒng)工程,它涉及到方方面面。政府需要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),盡快改革完善土地、戶籍和社會保障等法律制度,消除影響農(nóng)民市民化進(jìn)程中的現(xiàn)行法律制約因素,不斷優(yōu)化農(nóng)民市民化的社會法制環(huán)境。

(一)改革中國戶籍制度

目前在農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的中國,國家徹底取消現(xiàn)行的戶籍管理制度和相應(yīng)各種配套管理措施,既可能引起管理上混亂也不現(xiàn)實(shí)。因此政府對現(xiàn)有的戶籍管理制度從兩方面同時入手,進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。

1.進(jìn)一步調(diào)整放寬農(nóng)民進(jìn)城成為市民的戶口管理政策,實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定收入為主要依據(jù)申報城市戶口的政策。近年來,全國各地都開始啟動了戶籍制度改革。2001年,河北省石家莊市成為第一個全面放開市區(qū)戶口準(zhǔn)入限制的省會城市。2002年,江蘇省取消農(nóng)業(yè)戶口和進(jìn)城人口計劃指標(biāo),實(shí)行戶口遷移條件準(zhǔn)入制,只要有合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè),就可進(jìn)城定居。同一時期,浙江、遼寧、山東等十幾個省市也相繼進(jìn)行了類似的戶籍改革。特別引人注意的是重慶、南京、西安、昆明、深圳等大中城市取消城市入戶限制條件,實(shí)行以實(shí)際居住地登記戶口的政策,加快城市及近郊地區(qū)無地、少地農(nóng)民的轉(zhuǎn)戶步伐,使更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。

2.逐步弱化城市戶口的作用,將利益要素與逐步戶口剝離。如果不將子女入學(xué)、就業(yè)、社會保障等利益與戶口剝離,戶籍制度改革就無法取得突破性進(jìn)展。一紙城市戶口如果不能給農(nóng)民帶來進(jìn)城后的住房、就業(yè)和相應(yīng)的城市福利,農(nóng)民是不會冒著巨大的風(fēng)險,盲目地選擇進(jìn)城的。長期看,戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該是取消依附在戶口關(guān)系上的各種利益,剔除依附在戶口關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟(jì)差別,最終達(dá)到戶籍與各種福利待遇的完全脫節(jié)。

(二)完善中國土地流轉(zhuǎn)制度和補(bǔ)償法律制度

中國現(xiàn)有的土地制度,雖然為農(nóng)民提供了一種社會保障或就業(yè)保障,但是也從另一方面制約了農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；膶?shí)現(xiàn)。土地制度改革的根本途徑,是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償法律制度。

1.修改現(xiàn)行有關(guān)征地方面的法律條款,明確“公共利益”的界定。由專門指定的合法機(jī)構(gòu)審核征地項(xiàng)目是否屬于公共利益用途,同時對土地出讓市場進(jìn)行“兩級市場”的區(qū)分。一方面是對經(jīng)專門機(jī)構(gòu)審核的符合公共利益和準(zhǔn)公共利益用途的土地可依照相關(guān)征用制度進(jìn)行;另一方面是對于確定是非公益性目的的用地,可賦予農(nóng)民更多的自主權(quán)如“談判權(quán)、知情權(quán)、自由交易權(quán)等,同時國家要充分發(fā)揮管理者的職能,制定并完善相關(guān)交易規(guī)則、制度以及稅收政策,并以此制約一些地方權(quán)力部門受經(jīng)濟(jì)利益和“政績工程”驅(qū)動而采取的“低征高售、違規(guī)征用”等違法違規(guī)的現(xiàn)象。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。要積極推動農(nóng)村土地使用制度改革,可以根據(jù)農(nóng)民的意愿,保留進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)分享集體積累收益的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù);按照城鄉(xiāng)土地市場的一體化,探索農(nóng)村集體建設(shè)用地入股、租賃的辦法,使土地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓,加快土地向種田能手集中,促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展;也可以進(jìn)一步創(chuàng)新、靈活土地政策,例如實(shí)行土地置換,建立政府性的土地置換與管理公司,進(jìn)城農(nóng)民可以將農(nóng)村承包土地使用權(quán)與城市住房按照一定比例置換,也可鼓勵進(jìn)城農(nóng)民將土地交土地管理中心,總之,要創(chuàng)造各種條件讓農(nóng)民放心大膽地盡快向市民轉(zhuǎn)變。

3.加強(qiáng)征用程序制約機(jī)制。程序是實(shí)體權(quán)利保護(hù)和制約的有力工具,沒有程序上公正也就不會有實(shí)體意義上的公正。因此在立法中應(yīng)加強(qiáng)程序完善,具體而言,就是在立法中進(jìn)一步完善國家征用土地中申請、審查、批準(zhǔn)、公告的程序。特別是在行使征用批準(zhǔn)權(quán)時,必須尊重權(quán)利人的主體權(quán),同時要與集體土地所有權(quán)人及他權(quán)利人進(jìn)行充分并有效地協(xié)商。

4.確立公平補(bǔ)償制度。征用補(bǔ)償通常不僅要包括相當(dāng)于市場價格土地價值的土地征用費(fèi),還應(yīng)包括對土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐恋刭r償額。因此,建立土地市場補(bǔ)償制度和土地價格評估制度,應(yīng)是解決補(bǔ)償問題的有效途徑。首先,明確補(bǔ)償?shù)臍w屬和運(yùn)用。補(bǔ)償金應(yīng)做以下三種分配：集體是土地所有權(quán)的法律主體,其應(yīng)在土地的補(bǔ)償中得到其應(yīng)得的一份,其補(bǔ)償金應(yīng)當(dāng)作為整個集體積累的共有財產(chǎn),成為整個集體成員生活的基本保障資金,為了保證基金不被侵吞或挪用,國家應(yīng)建立專項(xiàng)基金管理中心負(fù)責(zé)運(yùn)營,以配合國家正在進(jìn)行的農(nóng)村社會保障制度。其次,改變現(xiàn)行《土地管理法》實(shí)行的“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”原則,對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行區(qū)分公益目的(包括準(zhǔn)公益目的)和經(jīng)營性項(xiàng)目用地。征地補(bǔ)償費(fèi)用,不僅要考慮土地征用前的價值,還應(yīng)考慮土地區(qū)位、交通、環(huán)境、人口、市場供求現(xiàn)狀及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、升值空間等因素,并以此作為付給農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù),使農(nóng)村土地所有權(quán)價格的土地資本及預(yù)期收益,在征地中得到充分反映。第三,在補(bǔ)償政策方面,允許農(nóng)民以土地?fù)Q取保障租金。實(shí)行以地?fù)Q租,變征用土地為租用和租賃土地。租用土地單位可在與農(nóng)民協(xié)商達(dá)成共識的基礎(chǔ)上,利用租賃的方式使用農(nóng)民的土地,同時每年向農(nóng)民定期支付不低于當(dāng)年的土地經(jīng)營收益的租金.這樣既不會降低農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入,又能相應(yīng)地減輕了國家的財政支出壓力。

(三)建立和健全社會保障制度

當(dāng)前一些省份和部分地方城市相繼開展城市化農(nóng)民社會保障的試點(diǎn)工作,方法措施不一,突顯較大隨意性,很重要原因是由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)和政策支撐,所面臨的問題和困難也是相當(dāng)大,迫切需要相關(guān)決策部門制定統(tǒng)一并切實(shí)可行的相關(guān)失地農(nóng)民基本社會保障的法律制度,為農(nóng)村社會保障體系的健康發(fā)展提供適時的法律支持。

1.建立和完善城市化農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險制度

對于城市化農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險制度,應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn),建立多層次的保障體系。實(shí)行不同對象區(qū)分對待,對于已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)民應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范疇;而對尚未就業(yè)的農(nóng)民,可以推行一套有地方特色的養(yǎng)老保險模式。筆者認(rèn)為,目前城市化農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險尚待解決的問題主要是：第一是養(yǎng)老保險資金的來源問題。養(yǎng)老保險資金可以考慮于國家和地方政府的撥款、用地單位附加費(fèi)用、失地農(nóng)民的一部分安置補(bǔ)助費(fèi)用以及社會保障基金運(yùn)營收入。第二是基金的管理和運(yùn)營問題。首先必須健全相關(guān)的管理制度如財務(wù)核算制度、審計監(jiān)督制度,績效評估制度等,使基金管理規(guī)范化和法制化。其次成立一個專門性的農(nóng)民社會養(yǎng)老保險資金存儲和管理機(jī)構(gòu),加強(qiáng)資金的專門管理。

2.建立城市化農(nóng)民的醫(yī)療保障制度

建立大病住院保障制度是建立城市化農(nóng)民的醫(yī)療保障制度的最迫切的任務(wù),可從以下幾方面進(jìn)行嘗試：“首先,政府應(yīng)加大財政投入,同時積極引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、外資機(jī)構(gòu)和個人等多方面捐助,充實(shí)城市化農(nóng)民醫(yī)療救助基金;其次,參加商業(yè)保險,可以鼓勵和探索由征地方和集體為每一個農(nóng)民投保大病保險;最后積極創(chuàng)立新型合作醫(yī)療保障制度”[4]。

3.建立城市化農(nóng)民最低生活保障制度

政府應(yīng)把失地農(nóng)民納入到城市最低生活保障體系中,合理制訂一個失地農(nóng)民的基本生活保障線,對未達(dá)到保障線的農(nóng)民給予一定補(bǔ)償,關(guān)鍵是確定保障水平,保證農(nóng)民市民化的生活水準(zhǔn)。另外,政府建立專門針對失地農(nóng)民的社會救援制度,其主要包括失地農(nóng)民遭遇天災(zāi)人禍時的緊急救濟(jì),合法權(quán)益受損或遭遇不公平對待時的法律援助以及為流動人口所提供的臨時性工作崗位等。

4.建立和完善城市化農(nóng)民就業(yè)保障制度

建立和完善城市化農(nóng)民就業(yè)保障制度,一是要適當(dāng)實(shí)施保護(hù)性就業(yè)措施。征地單位在用人時,對那些沒有特殊要求的崗位的,可以盡可能優(yōu)先考慮失地農(nóng)民的家庭成員;同時政府對那些雇用被征地人員的企業(yè),可以給予一定的相關(guān)收費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。對于自謀職業(yè)的失地農(nóng)民,政府應(yīng)確保其在就業(yè)方面能夠享有相關(guān)優(yōu)惠政策,如減交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等。二是要設(shè)立失業(yè)農(nóng)民就業(yè)保障金。就業(yè)保障金可以由以下幾塊組成：每年財政撥款為專項(xiàng)基金;從經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目土地出讓金中提取一定比例;社會各界的捐助。三是政府要對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)應(yīng)給予一定的財政補(bǔ)貼,提高失地農(nóng)民自身素質(zhì),開拓其就業(yè)途徑。

[1]張奮勤等.農(nóng)民勞動力非農(nóng)就業(yè)研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2006,78.

[2]姜作培.農(nóng)民市民化必須突破五大障礙[J].城市規(guī)劃, 2003,12.

[3]郭甜.進(jìn)城農(nóng)民的社會保障問題探討[J].金融教學(xué)與研究,2005,4.

[4]錢文亮.失地農(nóng)民社會保障問題的法學(xué)思考[J].山西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2007,2.