農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題分析

呂明霞

（武漢紡織大學(xué)，湖北武漢 430073）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題分析

呂明霞

（武漢紡織大學(xué)，湖北武漢 430073）

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中存在著市場(chǎng)不夠健全、流轉(zhuǎn)方式有爭(zhēng)議、流轉(zhuǎn)規(guī)范性差等許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。究其原因，主要是由于我國(guó)目前土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷、土地征用機(jī)制不完善、社會(huì)保障體系不健全所致。因此有必要改革現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度，完善土地征用法律規(guī)范、建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；農(nóng)村社會(huì)保障

近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民正迅速擴(kuò)大成一個(gè)較之社會(huì)上已有的弱勢(shì)群體如城市農(nóng)民工、下崗失業(yè)工人、城市貧民處境更為艱難的新群體。因?yàn)楫?dāng)這些失地農(nóng)民在失去了他們賴(lài)以生存的土地之后，不僅失去了基本的生活保障，而且連作為普通公民理應(yīng)享有的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)等基本權(quán)益也受到了威脅。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題

1.1 土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)還不夠健全，規(guī)范性有待加強(qiáng)

在新農(nóng)村中，土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)還沒(méi)有建立完善。對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓信息難以及時(shí)了解，主要通過(guò)認(rèn)識(shí)的親人朋友提供信息，這就必然導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)租不方便，土地流轉(zhuǎn)交易缺少一個(gè)必要的平臺(tái)。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)還涉及如土地評(píng)估、談判、簽約、公證和登記等各個(gè)環(huán)節(jié)，而這些重要環(huán)節(jié)并不是農(nóng)民和村組干部就能夠完成的，它還需要各類(lèi)中介服務(wù)組織的參與，才能使土地的流轉(zhuǎn)行為更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，目前農(nóng)村在這些方面還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的中介機(jī)構(gòu)。在土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性上，有些地方流轉(zhuǎn)缺乏契約約束，農(nóng)戶間的自由流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，缺少書(shū)面合同；私下流轉(zhuǎn)大多不申請(qǐng)、不登記、不報(bào)告，集體經(jīng)濟(jì)組織也少加干預(yù)，流轉(zhuǎn)無(wú)序。還有些地方依靠行政手段強(qiáng)行推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而哪些是可以流轉(zhuǎn)的，哪些又是不能流轉(zhuǎn)的，怎么流轉(zhuǎn)，要辦哪些手續(xù)才能合法化，這都需要一定的規(guī)定和操作辦法，目前這方面的規(guī)范還存在一定的問(wèn)題。

1.2 土地流轉(zhuǎn)方式與農(nóng)民意愿不符且土地征用難以及時(shí)獲得補(bǔ)償

有的地方政府以加快城市工業(yè)化、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為由，以大大低于市場(chǎng)的價(jià)格硬行將農(nóng)民的土地征收過(guò)來(lái)，再轉(zhuǎn)手賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，用于經(jīng)營(yíng)，與農(nóng)民爭(zhēng)奪利益，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。對(duì)土地流轉(zhuǎn)所得也沒(méi)有公開(kāi)透明，沒(méi)有按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)轿唬寮?jí)擅自將資金滯留挪作它用，很多村民土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)和養(yǎng)老問(wèn)題都沒(méi)有很好的解決。土地征用補(bǔ)償費(fèi)用歸屬問(wèn)題得不到及時(shí)解決，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有:宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，也即土地的所有權(quán)通過(guò)村委會(huì)直接行使，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行的是層層下?lián)艿捏w制，而不是款項(xiàng)一次發(fā)放到戶，中間經(jīng)過(guò)多級(jí)行政機(jī)關(guān)，克扣時(shí)常難免。

1.3 土地流轉(zhuǎn)的配套措施滯后

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市民的醫(yī)療、勞保、喪葬、撫恤、退休金等社會(huì)保障制度已逐步建立起來(lái)，但農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。很多農(nóng)村居民雖然在城市生活很久但依然無(wú)法根植于城市。農(nóng)村的承包地寧愿拋荒也不放棄或流轉(zhuǎn)，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

1.4 農(nóng)民維權(quán)意識(shí)較差

當(dāng)前農(nóng)村的整體素質(zhì)偏低，農(nóng)民的民主意識(shí)和法制觀念都很淡薄，缺乏依法自我保護(hù)能力，不能很好地適應(yīng)作為法律主體和市場(chǎng)主體的要求，也不利于村民自治制度的落實(shí)。不少農(nóng)民把土地集體所有當(dāng)成村委會(huì)所有，對(duì)村委會(huì)未按法定程序作出的決定和安排都一一順應(yīng)，在合法權(quán)益遭到侵害時(shí)，不能及時(shí)尋求行政或司法救助，助長(zhǎng)了農(nóng)村基層組織的違法行為。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的主要原因

2.1 農(nóng)民集體土地所有權(quán)被曲解、土地所有權(quán)殘缺

對(duì)于農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體究竟應(yīng)該是誰(shuí)，許多人不清楚。一種意見(jiàn)認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從根本上講屬于國(guó)家所有，還有一種意見(jiàn)認(rèn)為農(nóng)民集體所有與農(nóng)民所有不是同一概念，農(nóng)民個(gè)體并不擁有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利。 這正迎合政府官員用土地作文章，突顯自己成績(jī)等心理土地作為己用。人們把土地承包經(jīng)營(yíng)等同于其他各種形式的承包制，為各方面利益集團(tuán)侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了便利。而所有權(quán)的的殘缺主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，表現(xiàn)在土地的用途上，農(nóng)民集體所有土地只能作為農(nóng)業(yè)用地，對(duì)農(nóng)民有一定的局限性；其次，表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)集體土地的征用，采取強(qiáng)制的行政手段，支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償費(fèi)，將農(nóng)民集體所有的土地變更為國(guó)有。

2.2 社會(huì)保障體系法律、法規(guī)不健全

一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重落后城鎮(zhèn)。究其原因是我國(guó)將改革的重點(diǎn)放在城市，而農(nóng)村處在次要位置。對(duì)農(nóng)民而言，他們主要有三大社會(huì)保障，即子女，土地和儲(chǔ)蓄。而土地作為農(nóng)民的“活命田”、“保險(xiǎn)田”,是他們根本保障。當(dāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)無(wú)法保障基本生活時(shí)，土地就是農(nóng)民生活的基本保障。從立法現(xiàn)狀來(lái)看, 當(dāng)前，調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律有《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》；行政法規(guī)有《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》(國(guó)發(fā)[1995] 7號(hào))、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(中辦發(fā)[1997] 16號(hào));部委規(guī)章有《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包政策法律貫徹執(zhí)行情況檢查的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2003] 8號(hào)),此外，還有一些地方規(guī)章。這些法律或者規(guī)范性文件對(duì)調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有重要意義，但還不完善。以《農(nóng)村土地承包法》為例，它對(duì)土地流轉(zhuǎn)的原則、程序和土地流轉(zhuǎn)合同的重要條款做出了概括性的規(guī)定，但這些規(guī)定只是適應(yīng)新的要求做出的滯后性調(diào)整，而且過(guò)于抽象，對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)中的種種問(wèn)題還相差甚遠(yuǎn)。

2.3 對(duì)政府部門(mén)、集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力缺乏有效的制約機(jī)制

在我國(guó)農(nóng)村土地仍屬于集體所有,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分在一定程度上受村集體的限制。同時(shí),由于政府部門(mén)在其中又起指導(dǎo)作用,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)又必然受到政府部門(mén)的制約。實(shí)際上,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)受到政府部門(mén)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包人三方制約。政府部門(mén)的指導(dǎo)、村集體經(jīng)濟(jì)組織的限制本應(yīng)無(wú)可厚非,但是,由于實(shí)踐中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清,對(duì)相關(guān)制度(如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)認(rèn)識(shí)不清,導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利及權(quán)利之間的界限模糊,造成在實(shí)際操作中的政府部門(mén)、村集體濫用權(quán)利,侵害農(nóng)民利益。

2.4 農(nóng)民集中居住和宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)農(nóng)民權(quán)益的傷害

在這一過(guò)程中忽視了農(nóng)民的土地權(quán)益。一是農(nóng)民集中居住后節(jié)約出來(lái)的大量土地，依照《土地管理法》應(yīng)該屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)。但在實(shí)際操作中，這部分土地的所有權(quán)性質(zhì)難模糊不清。二是地方政府收走農(nóng)民的宅基地，基本沒(méi)有補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少，這損害了農(nóng)民的利益。三是加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。拆遷農(nóng)民房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都低于安置房的價(jià)格，農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)相同面積住房資金大大增加。四是減少了農(nóng)民收入。對(duì)于城郊農(nóng)民，房租收入曾經(jīng)是農(nóng)民家庭收入的主要支柱，即所謂“房東經(jīng)濟(jì)”，有的城郊幾乎每個(gè)家庭都會(huì)以出租房屋補(bǔ)貼基本生活。集中居住后，這些農(nóng)民的房租收益可能落空。五是這些土地用于工業(yè)和商業(yè)用地，必然大大升值，但是升值所得收入農(nóng)民卻難以得到。

3 新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策思考

3.1 建立保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的長(zhǎng)效機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題最危險(xiǎn)的問(wèn)題是忽視甚至不承認(rèn)農(nóng)民對(duì)于集體土地的終極所有權(quán)，這是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益長(zhǎng)期得不到有效保障的根本性原因。因此，從制度和體制上確立農(nóng)民的集體土地所有權(quán)，是建立農(nóng)民土地權(quán)益長(zhǎng)效保障機(jī)制的最首要問(wèn)題[1]。

首先，必須進(jìn)一步確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的觀念。中華人民共和國(guó)憲法、有關(guān)土地法規(guī)都明確規(guī)定“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶在承包期內(nèi)擁有土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)”。于2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》對(duì)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供有力的法律武器。《物權(quán)法》對(duì)土地權(quán)利的規(guī)定，既有對(duì)現(xiàn)行法律制度和政策措施的肯定和繼承，更補(bǔ)充了不足的方面。它完善了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和土地征收補(bǔ)償制度，構(gòu)建了以土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容的土地物權(quán)體系。要糾正只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而忽視農(nóng)民的土地所有權(quán)的傾向。有人認(rèn)為，農(nóng)民集體的概念鑒定不完善，不能將其具體到個(gè)人。實(shí)際上依據(jù)有關(guān)的土地法規(guī)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村（或村民小組）農(nóng)民集體所有。據(jù)此，農(nóng)民集體的邊界非常明確、具體。其次，以股份合作制形式把集體土地的所有權(quán)明晰到村全體成員，從體制上理順集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系，這就為解決保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)土地權(quán)益提供了依據(jù)。再次，建立體現(xiàn)農(nóng)民所有權(quán)的土地股份合作社，即將全部集體土地量化到農(nóng)戶，建立以組或村為基本框架的農(nóng)民土地股份合作社，從制度上保障農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)。如制訂農(nóng)民土地股份合作社章程。在建立農(nóng)民集中居住區(qū)和撤村并村過(guò)程中，確立起農(nóng)民對(duì)集體土地的永久所有權(quán)，嚴(yán)格實(shí)行“并村不并社”[2]。

3.2 逐步完善有關(guān)法律法規(guī)

要盡快制定出臺(tái)農(nóng)村土地承包法實(shí)施辦法，增強(qiáng)這部法律的可操作性同時(shí)，要適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村基層民主和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)土地法、村民委員會(huì)組織法等有關(guān)法律進(jìn)行修訂建議在立法時(shí)對(duì)實(shí)踐中經(jīng)常遇到的下列問(wèn)題加以明確:1.關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)。目前，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)仍然是人民公社時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的構(gòu)架，產(chǎn)權(quán)不夠明晰，鑒于絕大多數(shù)集體土地的所有權(quán)由村民小組行使，為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，建議在法律上統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)一律歸小組所有，并依法由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)；2.關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。依照法律規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員平等地行使承包土地的權(quán)利，并基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有取得征地補(bǔ)償收益的相關(guān)權(quán)利；3.關(guān)于土地調(diào)整。對(duì)屬于自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情況、允許農(nóng)戶承包耕地作適當(dāng)調(diào)整的，應(yīng)作出特殊情形的具體界定，以便操作。除此之外，不得再以任何理由調(diào)整土地；4.關(guān)于國(guó)家征地。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國(guó)家對(duì)集體土地的征用必須符合公共利益，必須征得同意后才能使用。但是，實(shí)際上非公共目的的征用還是存在的。因此應(yīng)在法律上對(duì)公共目的和非公共目的進(jìn)行區(qū)分，并相應(yīng)執(zhí)行不同的土地征用補(bǔ)償辦法。對(duì)于公共目的的征用，應(yīng)調(diào)整補(bǔ)償辦法，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等非公共目的的征用，要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制形成征地價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)[3]。

3.3 完善征地補(bǔ)償辦法，建立被征地農(nóng)民的安置、失業(yè)與基本生活保障的長(zhǎng)效機(jī)制

推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)。為此，要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行公正補(bǔ)償，即安置補(bǔ)助費(fèi)的項(xiàng)目、金額應(yīng)當(dāng)能夠保障失業(yè)農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、教育等方面的必要支出，在保障原來(lái)水平的基礎(chǔ)上更高于原來(lái)水平。

完善征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法。一是提高征地的安置補(bǔ)助費(fèi)，二是改變“以土地?fù)Q保障”的失地農(nóng)民安置方式，失地農(nóng)民的失業(yè)保障基金和再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)資金可以是其全部土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作為。而不必?fù)?dān)心再就業(yè)資金問(wèn)題。失地農(nóng)民的基本生活保障資金應(yīng)主要來(lái)源于政府的土地出讓金和用地單位提供的資金。

創(chuàng)新土地征收安置模式。允許采取“留用地”辦法，將規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)一定面積的建設(shè)用地安排給集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展和壯大村組經(jīng)濟(jì)。建立各種物業(yè)設(shè)施，并以股份的形式把資產(chǎn)量化給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，使被征地較多的村和失地農(nóng)民獲得長(zhǎng)期得益的保障機(jī)制。

3.4 對(duì)政府部門(mén)、村集體和承包人在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的角色進(jìn)行科學(xué)定位

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，政府部門(mén)、村集體之所以侵害承包人的利益，根本的原因就在于三者對(duì)于分工沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的安排。具體而言，三者的分工應(yīng)是:①對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，除轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意外，其他方式的流轉(zhuǎn)由其自己決定，并作為簽訂流轉(zhuǎn)合同的主體與對(duì)方按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)商。②對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織，如村民小組，一是要直接對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有違法現(xiàn)象，提出改正建議，若其成員不同意改正，則上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；二是向其成員傳達(dá)有關(guān)流轉(zhuǎn)信息；三是對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行備案。③對(duì)于政府,其職責(zé)如下：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村集體、縣級(jí)以上的政府對(duì)其下級(jí)政府在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行監(jiān)督，認(rèn)真受理農(nóng)民對(duì)違反土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)行為的檢舉和控告,及時(shí)糾正土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的違法行為；二是省級(jí)人民政府制定合同范本；三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，及時(shí)發(fā)布流轉(zhuǎn)供求信息，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方提供交易場(chǎng)所和提供由省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理部門(mén)依法制定的合同示范文本，無(wú)償開(kāi)展流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和咨詢(xún)服務(wù)[4]。

3.5 建立住宅動(dòng)遷和宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

要從切實(shí)保護(hù)耕地和農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和諧穩(wěn)定的層次上，充分認(rèn)識(shí)保護(hù)農(nóng)村宅基地權(quán)益的重要性。一是對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行確權(quán)登記和發(fā)證。建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)（《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)定義為“物權(quán)”），做好現(xiàn)有宅基地普查登記工作。對(duì)于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊(cè)，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書(shū)。二是不能定指標(biāo)，搞行政命令規(guī)定農(nóng)民居住集問(wèn)題，必須經(jīng)過(guò)農(nóng)民同意。三是在農(nóng)民外出務(wù)工期間，應(yīng)保留其原宅基地，不得強(qiáng)行收回或變更宅基地的使用權(quán)[5]。

[1] 肖方陽(yáng). 集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對(duì)策[J]. 中外法學(xué)，2003,（5）.

[2] 從憲法價(jià)值透視中國(guó)農(nóng)民的土地權(quán)利[J]. 中國(guó)改革論壇，2004,（7）.

[3] 福建省三民市農(nóng)業(yè)局. 從農(nóng)村土地糾紛看農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)[J]. 國(guó)策聚焦，2003,（3）

[4] 常紅曉. 江蘇農(nóng)民集中居住得失[J]. 財(cái)經(jīng)，2006,（12）.

[5] 徐元明. 土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的創(chuàng)新一江蘇省農(nóng)村土地的調(diào)查[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2008,（1）.

Analysis of Legal question appeared in Rural Land Contract operate power circulation

LV Ming-xia
（Wuhan Textile University, Wuhan Hubei 430073，China）

In our country, many realistic problems occurred in the circulation of land contract in rural areas operation power,such as market system imperfect, controversy of circulation pattern, lack of normalization. These problems come from the imperfection of Rural Land Property, faultiness of land statute, uncompleted social security system. Therefore it is necessary to reform the existing land property rights system, improve land acquisition legal norms, establishing a complete rural social security system.

Right to the Contracted Management of Land; circulation; rural social security

D922.3

A

1009－5160(2010)05－0040－04

呂明霞（1987－），女，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理與法律.