政府流程的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控模式研究＊

袁 峰

政府流程的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控模式研究＊

袁 峰

許多國家在電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)上花費(fèi)頗多,目的之一是利用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加強(qiáng)對政府行政過程的監(jiān)控,從而有效遏制腐敗。政府業(yè)務(wù)流程的公開能使政府外部的人也能迅速方便地了解具體負(fù)責(zé)官員的所作所為,能最大限度地減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)前政府流程網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控主要聚焦在公共采購、行政審批、警務(wù)管理、公共工程四個(gè)領(lǐng)域。

政府流程;監(jiān)控;網(wǎng)絡(luò)

中歐信息社會(huì)項(xiàng)目法規(guī)專家托馬斯·哈特博士認(rèn)為:“通過更多地將政府暴露在公眾監(jiān)督的光天化日之下,對那些最容易出現(xiàn)腐敗和濫用職權(quán)(如采購流程)的政府流程的問責(zé)就會(huì)得到改善,并更好地避免浪費(fèi)公眾的資金?！盵1]如果政府流程變得更明確清晰,不良的流程就會(huì)很快被曝光,從而對此類腐敗現(xiàn)象構(gòu)成威懾力,達(dá)到預(yù)防腐敗的作用。近年來我國政府通過學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗(yàn),把廉政要求貫穿于各職能部門的業(yè)務(wù)流程中,對那些最容易出現(xiàn)腐敗和濫用職權(quán)的政府流程進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控。

一、公共采購腐敗及其網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控

公共采購是指政府部門、公有企業(yè)或事業(yè)單位與公司或私人之間達(dá)成的有關(guān)貨物、勞務(wù)和其他服務(wù)的合同。根據(jù)透明國際專家的估計(jì),公共機(jī)構(gòu)對貨物、勞務(wù)和其他服務(wù)的獨(dú)立采購總額平均占國內(nèi)生產(chǎn)總值的15%～30%,在一些國家這個(gè)比例甚至更高。對于腐敗者而言,幾乎沒有任何行為能像公共部門采購一樣有如此大的誘惑和提供如此多的機(jī)會(huì),通常估計(jì)腐敗帶來的危害占合同總價(jià)的10%～20%,而在某些情況下甚至高達(dá)40%～50%[2],公共采購中的腐敗行為已經(jīng)引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。1996年3月29日美洲國家組織通過的《反腐敗公約》中,要求締約國創(chuàng)立、保持和加強(qiáng)確保公開、公平和有效的政府雇傭和采購制度。援助非洲全國聯(lián)盟1999年2月通過的《非洲國家反腐敗原則》中,要求各國政府通過消除行政官僚主義作風(fēng),規(guī)定公開和競爭招標(biāo)政府合同、禁止賄賂和制定解決經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行政許可、買賣及合同裁判的沖突程序,以提高公共采購、買賣及經(jīng)濟(jì)權(quán)利和利益行政許可程序的透明度。

在公共采購過程中的腐敗,通常表現(xiàn)為政府官員在做出有利于投標(biāo)人的官方?jīng)Q策前向其索賄,或者競標(biāo)人向官員主動(dòng)支付賄金作為交換對其有利決定的條件。行賄方與受賄人一般都會(huì)盡力隱藏其犯罪行為,且公共采購中浪費(fèi)的是政府的錢,很少有知道腐敗的人公開舉報(bào),這給揭露與查處罪行帶來難度。由于許多國家在政府采購中缺乏透明度,此類腐敗大多是在不透明處發(fā)生的。因此,希望改變這種現(xiàn)狀的國際社會(huì)及各國政府充分重視并利用互聯(lián)網(wǎng)在信息交流方面高效、低成本、匿名性的特點(diǎn),在公共采購過程中引入以監(jiān)督為目的的透明程序作為降低此類腐敗發(fā)生的一種努力。1994年世界貿(mào)易組織通過了《政府采購協(xié)定》,其中第24條第8款規(guī)定:各參加方應(yīng)經(jīng)常在委員會(huì)中就在政府采購中使用信息技術(shù)的進(jìn)展情況進(jìn)行磋商,如必要還應(yīng)進(jìn)行談判修改本協(xié)定。這些磋商的目的特別在于保證信息技術(shù)的使用通過透明的程序促進(jìn)公開、非歧視和有效的政府采購。

(一)信息查看。只要政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)主動(dòng)發(fā)布信息,減少或消除不透明的區(qū)域,就會(huì)使腐敗難以隱藏。為了監(jiān)控政府重大撥款項(xiàng)目的實(shí)施,巴西設(shè)立了聯(lián)邦政府透明網(wǎng)站以及聯(lián)邦政府各部委的透明網(wǎng)站,要求在網(wǎng)上公布聯(lián)邦政府對各州、市的撥款和對各大型工程及社會(huì)項(xiàng)目的投資和使用情況,任何公民均可上網(wǎng)查看預(yù)算執(zhí)行情況、各種合同、采購招標(biāo)及各項(xiàng)行政開支等內(nèi)容,發(fā)現(xiàn)問題可以向監(jiān)察部或檢察院舉報(bào)。智利、哥倫比亞、新西蘭、韓國允許任何人通過互聯(lián)網(wǎng)查看包括采購機(jī)會(huì)、招標(biāo)文件、相關(guān)法律和程序以及投標(biāo)結(jié)果在內(nèi)的全部信息。如果人人能夠?qū)崟r(shí)檢查哪些合同是發(fā)包人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)以什么條件授標(biāo),誰是競標(biāo)人以及出價(jià)是多少,那么暗箱操作的機(jī)會(huì)和賄賂的透惑將大大減少。加拿大政府部門采購也實(shí)行公開招標(biāo)制度,凡是2.5萬加元以上的政府物質(zhì)采購合同,必須按照《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的要求,采用電子招標(biāo)系統(tǒng)公開招標(biāo)。我國《政府采購信息公告管理辦法》第四章第二十七條規(guī)定:財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體中的網(wǎng)絡(luò)媒體,應(yīng)當(dāng)在收到公告信息之日起1個(gè)工作日內(nèi)上網(wǎng)公布;指定的報(bào)紙,應(yīng)當(dāng)在收到公告信息之日起3個(gè)工作日內(nèi)公布。這對于解決采購運(yùn)作中出現(xiàn)的“信息孤島”現(xiàn)象,能夠發(fā)揮一定的作用。英聯(lián)邦國家制定的《英聯(lián)邦促進(jìn)良好管治和打擊貪污腐敗原則框架》中,對公共采購專門進(jìn)行了規(guī)定。該文件指出:收集和發(fā)布由各部門定期大量收集的有關(guān)公共采購物品及同類服務(wù)的價(jià)格的數(shù)據(jù)對減少腐敗有至關(guān)重要的影響?？煽亢涂刹榈挠嘘P(guān)實(shí)施腐敗的投標(biāo)人的黑名單是尤為有效的反腐敗武器。世界銀行為了約束商業(yè)人士的腐敗行為,將一些被指認(rèn)存在犯罪行為的經(jīng)營者列入黑名單,并將其通過網(wǎng)絡(luò)公開,以便政府部門查看黑名單紀(jì)錄,對其授標(biāo)行為進(jìn)行必要控制。黑名單紀(jì)錄的管理者世界銀行將腐敗參與者的供詞作為列入黑名單的重要證據(jù),如果被指認(rèn)公司無力反駁即構(gòu)成定論。當(dāng)然,也有學(xué)者提出,當(dāng)受罰公司處分了腐敗責(zé)任人、進(jìn)行了損失賠償、更新了內(nèi)部管理程序,可以考慮將其從黑名單中取消。新西蘭反腐學(xué)者杰瑞米·波普指出:“將進(jìn)行賄賂的公司列入黑名單,會(huì)是一個(gè)有力的反腐武器。當(dāng)然,這就要求遵守合適的程序,而且懲罰要與其行賄數(shù)額成正比。有一點(diǎn)是毫無疑問的,20世紀(jì)90年代被新加坡列入黑名單的跨國公司受到了相當(dāng)大的震撼,從而使以后其他公司要給新加坡的官員行賄時(shí)都要三思而后行了?！@個(gè)方法在那些法治原則得到認(rèn)真遵守,同時(shí)并且有適當(dāng)?shù)纳显V機(jī)制的國家應(yīng)用效果最好?！盵3]我國《政府采購信息公告管理辦法》第二章第八條規(guī)定:采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商不良行為記錄名單作為政府采購信息必須公告。自2009年起,上海市針對政府采購招投標(biāo)活動(dòng)中采購人、政府采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商以及評標(biāo)委員會(huì)的違法行為做出行政處理決定的,將在上海市政府采購管理信息平臺(tái)“違法行為記錄公告”上予以公告。

(二)信息公示。阿根廷科技教育部2002年在為公立學(xué)校貧困學(xué)生采購高中課本的過程中,許多出版公司對參與評定的專家品質(zhì)提出了質(zhì)疑,導(dǎo)致采購過程失效。于是,科技教育部邀請透明國際阿根廷分會(huì)參與設(shè)計(jì)整個(gè)采購過程,其中的一項(xiàng)設(shè)計(jì)就是將評定委員會(huì)委員個(gè)人科研和學(xué)術(shù)經(jīng)歷、教學(xué)經(jīng)歷、在公共機(jī)構(gòu)和私人商務(wù)中擔(dān)任過的職務(wù)、個(gè)人主要出版物、與出版公司關(guān)系、版稅來源等內(nèi)容的聲明信息在透明國際網(wǎng)站上公示,以便人們識(shí)別潛在的利益沖突,選擇合適的評定委員參加評審。我國也已規(guī)定政府采購評審專家名單必須在財(cái)政部指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告,也可以同時(shí)在省級(jí)財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告,并且要求評審專家不得參加與自己有利害關(guān)系的政府采購項(xiàng)目的評審活動(dòng)。這里的“有利害關(guān)系”主要是指三年內(nèi)曾在參加該采購項(xiàng)目供應(yīng)商中任職或擔(dān)任顧問,配偶或直系親屬在參加該采購項(xiàng)目的供應(yīng)商中任職或擔(dān)任顧問,與參加該采購項(xiàng)目供應(yīng)商發(fā)生過法律糾紛,以及其他可能影響公正評標(biāo)的情況。對于只有唯一供應(yīng)商的政府采購項(xiàng)目實(shí)行單一來源公示制度對于預(yù)防腐敗也是具有重要意義的。2009年上海市對于預(yù)算單位因只有唯一供應(yīng)商而采取單一來源方式的政府采購項(xiàng)目,采購前必須先在上海政府采購網(wǎng)進(jìn)行公示。在7個(gè)工作日的公示期內(nèi),若無供應(yīng)商向預(yù)算單位、采購代理機(jī)構(gòu)提出異議,才可實(shí)施采購。

(三)網(wǎng)上采購。英聯(lián)邦國家制定的《英聯(lián)邦促進(jìn)良好管治和打擊貪污腐敗原則框架》指出:為了提高政府采購的效率、公正性和經(jīng)濟(jì)效益,政府應(yīng)當(dāng)采用標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)文件、建立公開招標(biāo)的程序和客觀評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)及審查投標(biāo)的制度。這些要求只有通過透明化操作,才能使相關(guān)方在觀察、檢驗(yàn)基礎(chǔ)上加以認(rèn)可。網(wǎng)上政府采購是指利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、密碼技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信技術(shù)完成采購過程,進(jìn)行采購管理和決策的信息化、自動(dòng)化和數(shù)字化。在網(wǎng)上完成采購的整個(gè)流程(公布采購信息、供應(yīng)商注冊并公示、招標(biāo)文件上網(wǎng)、競標(biāo)人下載標(biāo)書、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)以及采購?fù)瓿梢院蟮尿?yàn)收、投訴、監(jiān)管等),不僅可以提高采購的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、降低采購成本,而且杜絕了私下交易、節(jié)約了交易成本。以往在信息屏蔽和信息不對稱情況下,監(jiān)督部門對采購過程只能進(jìn)行有限的程序監(jiān)督和事后監(jiān)督,容易產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。當(dāng)前,監(jiān)管部門可以通過自動(dòng)預(yù)警、監(jiān)控等模塊功能,對所有現(xiàn)時(shí)交易信息進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤,建立對采購活動(dòng)全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。因此,通過政府上網(wǎng)采購,采購單位、供應(yīng)商、政府部門的操作步驟及時(shí)間節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)上清晰可見,體現(xiàn)了公開透明的原則,易于接受行政、司法及社會(huì)公眾的網(wǎng)上全面、全程和動(dòng)態(tài)監(jiān)督,真正實(shí)現(xiàn)“陽光下的交易”。在墨西哥和阿根廷,公民可以在網(wǎng)上跟蹤政府采購和重要工程承包建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié),參與有關(guān)問題的討論并查看工作環(huán)節(jié)中是否存在可疑之處。羅馬尼亞的一些政府官員和工作人員以往在采購過程中經(jīng)常通過拉關(guān)系、拿回扣的辦法使采購的物品和接受服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格高昂,2002年政府開設(shè)采購網(wǎng)站,通過公開招標(biāo)已為國家節(jié)約7000萬歐元。近年來,印度陸軍中出現(xiàn)了一系列肉、蛋、豆類等食品配給以次充好的丑聞,就連陸軍中將級(jí)別的官員也被控卷入此類丑聞?，F(xiàn)在,印度主計(jì)審計(jì)長公署發(fā)現(xiàn)陸軍的整個(gè)“食品配給供應(yīng)鏈管理”有漏洞,主計(jì)審計(jì)長公署的報(bào)告呼吁對現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革,包括實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)化,改進(jìn)采購程序等。政府采購的效益是政府采購的收益與成本的對比關(guān)系。盡管實(shí)施透明程序一開始顯得耗時(shí)與昂貴,但可以有效遏制暗箱操作、堵塞漏洞,節(jié)約大量財(cái)政資金,消除公眾抵制情緒,避免項(xiàng)目延誤,從長遠(yuǎn)來看是節(jié)省時(shí)間和成本的。

(四)開發(fā)電子匿名舉報(bào)系統(tǒng)。最可能知道公共采購“內(nèi)幕”信息的,或是政府官員或是競標(biāo)公司內(nèi)部人員。他們通常會(huì)顧及上級(jí)或同事的態(tài)度以及對他們的各種不利影響,除非對他們的舉報(bào)行為給予充分的保護(hù)以及獎(jiǎng)勵(lì),否則反腐機(jī)構(gòu)很難從他們那里得到有效的信息。這些信息包括:中標(biāo)供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交;采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商;向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)行賄或者提供其它不正當(dāng)利益;用腐敗手段促使撤回投標(biāo)等。因此,必須制定易于舉報(bào)對象接受的措施,以鼓勵(lì)廣大公眾,特別是機(jī)構(gòu)工作人員對腐敗現(xiàn)象進(jìn)行舉報(bào)。1990年第八屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過的《反腐敗的實(shí)際措施》指出:雖然在一些社會(huì)中公民無需懼怕因檢舉違法行為而受報(bào)復(fù),有關(guān)腐敗行為的情報(bào)來源充足而可無視匿名來源的揭發(fā),但對生活在不那么幸運(yùn)的情況下的大多數(shù)來說,匿名舉報(bào)仍然有其價(jià)值。德國政府專門建立了電子信息收集系統(tǒng),接受舉報(bào)者發(fā)出的匿名信息,以便在匿名的狀況下通過電子郵件與舉報(bào)者進(jìn)行持續(xù)的信息交流。許多匿名信息后來被證明是真實(shí)、可靠的。這一系統(tǒng)的開發(fā)使那些希望改變現(xiàn)狀的人們更容易行動(dòng)。為了防止在政府采購信息公告內(nèi)容提供上出現(xiàn)腐敗行為,我國《政府采購信息公告管理辦法》第五章第三十四條規(guī)定:任何單位或個(gè)人發(fā)現(xiàn)政府采購信息發(fā)布活動(dòng)不符合本辦法規(guī)定的,有權(quán)向同級(jí)人民政府財(cái)政部門控告和檢舉,有關(guān)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法予以處理。

(五)社會(huì)見證人發(fā)布監(jiān)督報(bào)告。接受公民社會(huì)組織的成員作為獨(dú)立監(jiān)督人參與采購所有階段的監(jiān)督工作,這種做法已在世界上一些地方被采用。2002年4月,韓國政府表示愿意與非官方組織合作打擊腐敗,政府采購機(jī)關(guān)設(shè)立檢察委員會(huì)及廉潔采購委員會(huì),新的采購機(jī)關(guān)將聘用公民社會(huì)組織成員、教授、技術(shù)員,以便監(jiān)督委托招標(biāo)和投標(biāo)過程,提高透明度。獨(dú)立監(jiān)督人在墨西哥的水電站工程項(xiàng)目中也得到執(zhí)行。這些獨(dú)立監(jiān)督人被稱為社會(huì)見證人,具有專業(yè)知織與社會(huì)聲望,能夠避免利益沖突,獨(dú)立于發(fā)包方與投標(biāo)人之外。他們與發(fā)包方簽定合作協(xié)議,監(jiān)督運(yùn)行成本由所有競標(biāo)人與中標(biāo)人各承擔(dān)一半。他們被賦予接觸所有過程信息的機(jī)會(huì),定期以一定方式(包括網(wǎng)絡(luò))對外公布招標(biāo)、評標(biāo)進(jìn)展情況,并向公眾公開最終報(bào)告。

(六)國際聯(lián)網(wǎng)。當(dāng)一家國內(nèi)公司到海外通過賄賂外國公職人員獲得采購合同或訂單時(shí),如何獲得相關(guān)證據(jù)進(jìn)行處罰?對于國內(nèi)反貪機(jī)構(gòu)而言,是否能夠?qū)υ诤Ｍ赓V賂行為的懲罰力度與其國內(nèi)的相關(guān)違法違紀(jì)行為的懲罰力度保持一致?當(dāng)前國際社會(huì)正在通過彼此間訂立公約的方式協(xié)調(diào)行動(dòng),通過聯(lián)網(wǎng)獲得審查案件所必需的情報(bào)與證據(jù)。1997年11月21日,30個(gè)OECD成員國加上其他5個(gè)出口國簽署了《禁止在國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員公約》,其中第一章第一款要求締約方應(yīng)當(dāng)采取必要措施依法追究下列行為的刑事責(zé)任:為了在國際貿(mào)易往來中得到或保留合同訂單或其它不當(dāng)利益,直接或通過第三方蓄意向外國公職人員或?yàn)橥鈬毴藛T或第三者提供、允諾、滿足不當(dāng)?shù)美推渌锰?以期影響公職人員在履行公務(wù)時(shí)作為或不作為[4](P35)。透明國際的創(chuàng)始人之一彼得·艾根先生曾指出:當(dāng)一家慕尼黑公司企圖在南非通過賄賂得到一項(xiàng)訂單;又比如,一個(gè)石勒蘇益格-荷爾斯泰因州的公司在立陶宛向其潛在客戶行賄。無法審查的原因之一在于,聯(lián)邦刑事調(diào)查局沒有聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)資料[4](P39)。

二、行政審批腐敗及其網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控

凡是掌握公共權(quán)力的官員都會(huì)與需要辦事的個(gè)人或企業(yè)保持必要的工作關(guān)系,在這種情況下有關(guān)官員與他們有可能在私下建立個(gè)人關(guān)系,從而可能產(chǎn)生危及公共利益的沖突,危害人民的福利。根據(jù)黎巴嫩最大的英文報(bào)紙《每日星報(bào)》報(bào)道,黎巴嫩一幢住宅的建筑許可賄金超出2000美元。黎巴嫩的透明國際分會(huì)出版了一本小冊子,講如何簡化申請建筑許可繁瑣冗長的手續(xù),并列出了必要的證明文件、費(fèi)用及平均等待時(shí)間[4](P150)。行政審批規(guī)則約束力不強(qiáng)、隨意性較大是導(dǎo)致這一領(lǐng)域腐敗的主要原因。我國在行政審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)的以權(quán)謀私、錢權(quán)交易主要以違規(guī)收費(fèi)、超時(shí)辦理、增設(shè)審批條件、違反審批程序等形式出現(xiàn)。以往對于此類腐敗,事后查處糾正的情況比較多,事前和事中監(jiān)督因缺乏有效的手段和方法而難以開展。如何使行政許可事項(xiàng)必須嚴(yán)格按照設(shè)定的規(guī)則來實(shí)施,是治理這一領(lǐng)域腐敗問題的關(guān)鍵點(diǎn)。計(jì)算機(jī)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)總是嚴(yán)格遵循已有的程序設(shè)計(jì),具有非人化特性,可以有效地屏蔽人為因素干擾。因此,以計(jì)算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)為工具的反腐敗設(shè)計(jì)是一種正確的思路,可以有效增強(qiáng)監(jiān)督和約束的剛性。我國正在探索的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)以行政許可事項(xiàng)法定化為基礎(chǔ),以信息技術(shù)為手段,可以對行政許可實(shí)施的全過程進(jìn)行監(jiān)督,其主要功能如下。

(一)數(shù)字化監(jiān)控。由于受理的行政許可事項(xiàng)的內(nèi)容、法律依據(jù)、審批條件、收費(fèi)、步驟、承辦時(shí)限等都被數(shù)據(jù)化,一旦某個(gè)事項(xiàng)的辦理過程中出現(xiàn)行政審批超時(shí)辦理、違規(guī)收費(fèi)、增設(shè)審批條件、違反審批程序等情況,數(shù)字化管理系統(tǒng)將根據(jù)違規(guī)程度發(fā)出預(yù)警信號(hào)。例如,當(dāng)行政審批事項(xiàng)臨近辦理時(shí)限,該系統(tǒng)能夠通過手機(jī)短信通知實(shí)施機(jī)關(guān)和首問責(zé)任人;對超過時(shí)限的自動(dòng)出示黃牌,生成相關(guān)文書發(fā)送給實(shí)施機(jī)關(guān)和首問責(zé)任人,限期辦理;對超過期限仍未辦結(jié)的,系統(tǒng)將自動(dòng)出示紅牌并發(fā)出建議書,督促有關(guān)部門追究有關(guān)人員行政過錯(cuò)責(zé)任并落實(shí)整改。

(二)視頻監(jiān)控。在行政服務(wù)現(xiàn)場設(shè)置視頻監(jiān)控點(diǎn),對服務(wù)窗口工作人員的工作作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度和辦事效率等動(dòng)態(tài)情況通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)全程實(shí)時(shí)遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控。系統(tǒng)對視頻內(nèi)容進(jìn)行自動(dòng)保存,監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員可以根據(jù)需要調(diào)看其中任何一個(gè)服務(wù)窗口的工作情況。由于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和視頻雙監(jiān)控,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以直接查看系統(tǒng)提供的每個(gè)審批事項(xiàng)的全過程運(yùn)行和痕跡記錄,做到即時(shí)、同步、全面監(jiān)控行政審批的實(shí)施過程。

(三)異常監(jiān)控。在對行政許可、審批和處罰進(jìn)行監(jiān)察時(shí),電子監(jiān)察系統(tǒng)會(huì)將多次補(bǔ)正、退回、暫停、關(guān)鍵數(shù)據(jù)未上網(wǎng)、超越法律法規(guī)限定及自由裁量限定的處罰決定等預(yù)先設(shè)定為不合法或不合理操作。設(shè)置“拒受理(審批)數(shù)據(jù)庫”,防治“該受理不受理,該審批不審批”的問題。將不予許可、不予受理、補(bǔ)交材料等情形視為異常情況從業(yè)務(wù)流程中篩選分離出來,分類排列在監(jiān)察業(yè)務(wù)待處理事務(wù)欄中,由工作人員進(jìn)行處理。這樣的設(shè)計(jì)可以使暗箱操作的情況大為減少。

(四)社會(huì)監(jiān)控。系統(tǒng)開設(shè)行政許可互聯(lián)網(wǎng)站,公眾、企業(yè)通過網(wǎng)站一方面可以了解有關(guān)行政審批的法律法規(guī)以及審批條件、承辦期限等具體辦理要求信息,另一方面可查詢審批事項(xiàng)的實(shí)際辦理情況信息,對超時(shí)辦理、違規(guī)收費(fèi)、增設(shè)審批條件、違反審批程序等違規(guī)行為進(jìn)行網(wǎng)上投訴,主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。這有助于監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)行政審批程序中的薄弱環(huán)節(jié),為改進(jìn)行政流程、促進(jìn)流程再造提供依據(jù)。

三、警務(wù)腐敗及其網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控

警界腐敗已成為世界范圍內(nèi)一大話題。根據(jù)透明國際肯尼亞分會(huì)的問卷調(diào)查,肯尼亞城市的行賄指數(shù)表明,平均每個(gè)居民每月支付16次賄金,累計(jì)每月總金額為8185肯尼亞先令(104美元)——與此相比,被詢問者的月平均收入只有26000肯尼亞先令(331美元)。受賄最多的是國家公務(wù)員,他們收受了賄金中的99%。情況最糟的是警察:有60%的居民承認(rèn)向警察塞過錢。他們希望在高舉反腐敗旗幟的新政府的領(lǐng)導(dǎo)下,局面會(huì)有所改觀[4](P153)。2001年12月,澳洲西部的皇家委員會(huì)投入力量,審查對警察的受賄指控。歷時(shí)18個(gè)月的調(diào)查在2002年3月開始,同時(shí)宣布對在2002年5月31日之前書面承認(rèn)腐敗行為和刑事犯罪行為并愿意提供證據(jù)和線索的警察不予追究,實(shí)行特赦。2005年7月發(fā)布的一份調(diào)查報(bào)告顯示,印度行賄者每年向11個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)行賄的金額達(dá)46億美元。調(diào)查顯示,居于職務(wù)腐敗名單之首的是警察,之后是司法、土地管理、醫(yī)院和電力官員[5]。假設(shè)這些國家預(yù)防腐敗的措施得以完善,警界腐敗蔓延的情況可能會(huì)得以避免,事后追查的成本也會(huì)大大降低。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督功能、推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督透明化會(huì)有助于改善執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作作風(fēng)和成效、發(fā)揮預(yù)防腐敗的作用。當(dāng)前我國政府正在嘗試以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)積極推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開和警務(wù)公開,同時(shí)加強(qiáng)司法系統(tǒng)信息化建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)司法公正。當(dāng)基層警務(wù)人員經(jīng)受不住對權(quán)力的腐蝕力量、經(jīng)受不住與權(quán)力俱來的營私舞弊大好機(jī)會(huì)的誘惑,立案不實(shí)、數(shù)據(jù)失真、管理失控、結(jié)案失常就會(huì)成為困撓基層警務(wù)系統(tǒng)的重要問題。目前在我國一些地方針對當(dāng)?shù)貒?yán)重的警察腐敗問題,正在推動(dòng)建設(shè)陽光警務(wù)查詢監(jiān)督系統(tǒng)。2009年重慶市公安局開始全面推進(jìn)該系統(tǒng)的建設(shè)及運(yùn)行管理,已經(jīng)將數(shù)千臺(tái)陽光警務(wù)查詢監(jiān)督系統(tǒng)終端機(jī)安裝在該市繁華鬧市、社區(qū)等地,以方便老百姓報(bào)案、查詢、監(jiān)督,推動(dòng)立案、破案工作進(jìn)入常態(tài)化的軌道,其主要功能如下。

(一)落實(shí)報(bào)警。群眾可通過系統(tǒng)終端主界面選擇報(bào)警功能按紐,根據(jù)提示進(jìn)行二代身份證識(shí)別或輸入身份證號(hào)碼,輸入有效聯(lián)系電話,根據(jù)實(shí)際情況選擇“被毆打”、“被詐騙”、“被搶劫”等12種常見警情類型,就可以即時(shí)報(bào)警。如果系統(tǒng)提示報(bào)警成功,系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)生成查詢編碼,作為報(bào)警群眾查詢、投訴的憑據(jù)。系統(tǒng)同時(shí)提供接警單位聯(lián)系電話、郵編和詳細(xì)地址。

(二)跟蹤查詢。市民只要在終端上通過使用二代居民身份證或輸入身份證號(hào)碼,就可以查詢有關(guān)法律法規(guī)和辦事流程的信息,也可以實(shí)時(shí)查看報(bào)警信息列表,在此基礎(chǔ)上輸入查詢編號(hào)就可以查看案件的辦理情況和處理結(jié)果。如果群眾上門報(bào)警,接警民警要提供查詢編碼和接報(bào)警回執(zhí)。民警是否將報(bào)警信息按規(guī)定錄入系統(tǒng),群眾也可通過系統(tǒng)終端查詢得知,防治“不及時(shí)錄入、不真實(shí)錄入”的問題。

(三)評價(jià)與投訴。群眾如對辦理結(jié)果不滿意或認(rèn)為公安機(jī)關(guān)存在不如實(shí)立案、超過法定期限辦案等執(zhí)法問題,可通過系統(tǒng)終端進(jìn)行滿意度評價(jià)或投訴,對公安機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員的工作質(zhì)量和工作效率進(jìn)行監(jiān)督。群眾只要在系統(tǒng)主界面上選擇“工作評價(jià)”功能,根據(jù)系統(tǒng)提示刷二代身份證或輸入身份證號(hào)碼,輸入查詢編號(hào),選擇滿意度評價(jià)即可。群眾也可以在終端主界面選擇報(bào)警功能按紐,根據(jù)提示進(jìn)行二代身份證識(shí)別或輸入身份證號(hào)碼,輸入查詢編號(hào),選擇投訴類別就可以投訴。群眾首先可以向辦案單位投訴,其次可以向辦案單位的上級(jí)主管部門投訴,最后可以向重慶市公安局的執(zhí)法監(jiān)督部門投訴。

四、公共工程腐敗及其網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控

哪些建設(shè)項(xiàng)目是值得投資并且是有意義的?世界銀行曾經(jīng)拒絕向科特迪瓦的一個(gè)電信項(xiàng)目支付部分資金,原因是當(dāng)?shù)卣辉笇⒃擁?xiàng)目給予最合適的承包商,而讓一個(gè)有背景且要價(jià)高得多的承包商中標(biāo)。意大利的國家審計(jì)署在調(diào)查涉及腐敗交易的監(jiān)獄建造項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)其最終成本20倍于起初的預(yù)估成本并比原定完成時(shí)間要長20年。按照一位專家的估計(jì),意大利公共工程的80%是不必要的,其中一些甚至是一個(gè)災(zāi)難[6]。1997年莫羅(Mauro)在對94個(gè)樣本國家研究的基礎(chǔ)上,認(rèn)為腐敗可以提高投資/GDP的比率,公共投資可能由于腐敗更容易投向大型投資項(xiàng)目以獲取更多的非法收入,這樣就會(huì)影響政府的支出結(jié)構(gòu),降低政府的教育支出[7]。一些國家的政府官員熱衷于那些完全不必要而且要價(jià)很高的項(xiàng)目(例如,在那些正陷入極度貧困、饑餓與疾病循環(huán)中的貧困國家卻擁有與車流量毫不匹配的壯觀的高速公路),通過腐敗謀取私利才是他們主要的推動(dòng)力。因?yàn)橐鋵?shí)這些不太合理的項(xiàng)目,就得用大量的金錢塞滿決策者的腰包。這些建設(shè)項(xiàng)目很少是用來提高大眾福利的,腐敗行為的獲益者是把高價(jià)項(xiàng)目拿到手的企業(yè)以及收取賄金的政府官員,在不發(fā)達(dá)國家本來就稀缺的公共資源卻被少數(shù)人私吞了。賄金以及給這些國家腐敗官員帶來的誘惑,阻礙了這些國家的可持續(xù)發(fā)展。從世界范圍看,建設(shè)、水利、交通等部門的工程建設(shè)項(xiàng)目是容易產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域。2002年蓋洛普國際協(xié)會(huì)的調(diào)查顯示:最肆無忌憚的腐敗發(fā)生在公共工程、建筑行業(yè)及軍售和國防采購部門。透明國際英國分會(huì)的一份研究報(bào)告以10分表示腐敗發(fā)生的程度最低、0分表示腐敗發(fā)生的程度最高,對最可能發(fā)生腐敗的前五個(gè)行業(yè)進(jìn)行打分:公共工程、建筑(1.3分)、軍售及國防采購(1.9分)、石油和天然氣(2.7分)、房地產(chǎn)(3.5分)、電信(3.7分)[8]。目前,我國也正在推動(dòng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的科技監(jiān)管,嘗試建立全過程電子化監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái),其主要特點(diǎn)如下。

(一)全程監(jiān)控。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目由申報(bào)、審批,到招投標(biāo)、開工建設(shè)、實(shí)施進(jìn)展、資金使用、竣工驗(yàn)收、后評價(jià)等全過程的電子實(shí)時(shí)合規(guī)性監(jiān)控。例如,各級(jí)建設(shè)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門通過網(wǎng)上實(shí)時(shí)全程監(jiān)控系統(tǒng)對招投標(biāo)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)監(jiān)控,能夠有效防范投標(biāo)人之間、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間、投標(biāo)人與評標(biāo)專家之間的串通行為,最大限度減少相關(guān)各方之間的不正當(dāng)聯(lián)系。當(dāng)前對于串標(biāo)行為存在調(diào)查取證難、違規(guī)成本低、當(dāng)事人容易逃避法律制裁的情況,通過制度預(yù)防與技術(shù)預(yù)防相結(jié)合的措施,能夠較好地解決這一治理難題。

(二)多層次監(jiān)管。系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了多元監(jiān)管主體之間的信息共享,實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制,具有集部門控制、政府管理和社會(huì)監(jiān)督為一體的監(jiān)控功能,從而形成監(jiān)管合力,有效預(yù)防了違規(guī)問題的發(fā)生。例如,該系統(tǒng)打破信息壁壘,可以將容納的資金信息有序地向平臺(tái)前臺(tái)發(fā)布,方便群眾查詢。此外,在項(xiàng)目開標(biāo)現(xiàn)場安裝現(xiàn)場視頻直播系統(tǒng)和網(wǎng)上視頻直播系統(tǒng),投標(biāo)人、社會(huì)群眾與招投標(biāo)監(jiān)管人員可以通過平臺(tái)一起監(jiān)督招投標(biāo)中工作人員、評標(biāo)專家的行為。這樣既充分發(fā)揮多元主體的監(jiān)督功能,又能夠滿足群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要。

(三)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。信息獲知是預(yù)警機(jī)制的根本和基礎(chǔ)。將重大工程項(xiàng)目建設(shè)過程中容易發(fā)生問題的薄弱環(huán)節(jié)和苗頭性、傾向性問題設(shè)定為腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),作為預(yù)警信息采集的重點(diǎn)內(nèi)容。這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括政策措施落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、項(xiàng)目規(guī)劃和立項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 、項(xiàng)目審批和執(zhí)行建設(shè)程序的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、項(xiàng)目資金管理使用的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、工程建設(shè)質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、行政事業(yè)性收費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等。監(jiān)管部門可以在內(nèi)部網(wǎng)上通過廉情預(yù)警信息管理平臺(tái)與展示平臺(tái),將項(xiàng)目運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)顯示,發(fā)出預(yù)警信息,明確預(yù)警級(jí)別,確定改革措施,跟蹤整改情況。這樣不僅可以對腐敗風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理,把問題解決在萌芽狀態(tài),提高預(yù)防的前瞻性和針對性,而且可以大大提高違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

(四)遠(yuǎn)程監(jiān)管。對工程項(xiàng)目的標(biāo)后監(jiān)管,是治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題的關(guān)鍵一環(huán)。對于建筑面積和項(xiàng)目投資額達(dá)到一定規(guī)模的政府投融資項(xiàng)目,通過安裝遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng),可以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)存在的質(zhì)量問題。建筑行業(yè)主管部門、監(jiān)察部門、建設(shè)單位等管理人員在系統(tǒng)平臺(tái)上可以借助衛(wèi)星地圖定位功能,隨時(shí)隨地上網(wǎng)查看監(jiān)控信息。如果發(fā)現(xiàn)問題,在網(wǎng)上發(fā)出整改通知的同時(shí),發(fā)送手機(jī)短信要求相關(guān)責(zé)任主體按期整改,并在網(wǎng)上進(jìn)行回復(fù)。系統(tǒng)定期拍下的圖像資料通過處理后作為數(shù)據(jù)檔案保存。擴(kuò)大投資是刺激經(jīng)濟(jì)增長最直接、最有效的手段之一,為了應(yīng)對全球金融風(fēng)暴,我國投入了4萬億人民幣的資金,其中大部分資金是用于各類建設(shè)項(xiàng)目。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)利用信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對4萬億資金的撥付、管理、使用過程的監(jiān)督前移、全程跟蹤、公開透明,減少監(jiān)管盲區(qū)、確保專項(xiàng)資金的使用效益。

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責(zé)任編輯:何敬文

D630.9

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1008-410X(2010)06-0058-07

2010-05-15

袁 峰(1968-),男,浙江上虞人,華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院副院長,教授,博士;上海 201620

*本文為2009年度國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“以互聯(lián)網(wǎng)為工具的反腐敗模式研究”(批準(zhǔn)號(hào)09BZZ014)的階段性研究成果。