淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

黑龍江 張滿華

淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

黑龍江 張滿華

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的組成部分，是行政單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程。會計內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要核心，其主要內(nèi)容是為了提高會計信息質(zhì)量、保護(hù)單位財產(chǎn)安全、確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行，而制定和實施的一系列管理規(guī)則、措施和程序。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，行政事業(yè)單位資金來源呈現(xiàn)多渠道、多層次、多元化的特點，各項資金的安全運行對內(nèi)部控制提出了更高的要求。但是，現(xiàn)階段在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面，還存在不少漏洞,造成財務(wù)收支失控、會計信息失真、職務(wù)消費漏洞等諸多弊端。

一、現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識薄弱。首先是許多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認(rèn)識不夠，抱著有沒有無所謂的態(tài)度。比如，有的單位負(fù)責(zé)人簡單地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了。內(nèi)部控制降格為“印在紙上，掛在墻上”應(yīng)付檢查的裝飾品，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）內(nèi)部控制制度不健全。我國現(xiàn)在很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度并不全面，沒有覆蓋到單位的所有人員和多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，管理的隨意性較大。個別規(guī)模較小的單位，缺乏明確的崗位責(zé)任制度，財務(wù)人員對其所處崗位職責(zé)內(nèi)容不詳，職權(quán)不明確，責(zé)任不清楚。近年來，特別是固定資產(chǎn)內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)象在行政事業(yè)單位尤為突出，單位的固定資產(chǎn)的卡片無人登記，甚至有部分固定資產(chǎn)沒有入賬，造成家底不清、賬務(wù)不符，單位固定資產(chǎn)長期處于無專人管理狀態(tài)。損壞和丟失現(xiàn)象時有發(fā)生。對一些大額的固定資產(chǎn)購置沒有進(jìn)行民主決策，有時甚至繞過政府采購管理部門，自己擅自購買，以牟取暴利。

（三）預(yù)算控制比較薄弱。隨著我國部門預(yù)算改革的推進(jìn)，預(yù)算控制得到了一定程度的加強(qiáng)，但在一些行政事業(yè)單位的控制仍較薄弱。主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制比較粗糙。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財政狀況、上年收支實績、預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求；二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

（四）監(jiān)督約束弱化。目前很多行政事業(yè)單位無內(nèi)審機(jī)構(gòu)或形同虛設(shè)，能起到對會計工作和經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督作用的極少。部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)由一把手親自抓財務(wù)，實行“一支筆”審批，而一般設(shè)立單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員均是單位領(lǐng)導(dǎo)委任，其隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益均受到單位領(lǐng)導(dǎo)人的制約，這自然對內(nèi)審人員的監(jiān)督行為構(gòu)成約束，造成外部監(jiān)督機(jī)制弱化，使內(nèi)部控制失效。同時，財政部門重預(yù)算分配、輕資金使用的監(jiān)督，忽視了預(yù)算單位的財務(wù)管理，對查出問題的處罰，往往就事不就人，重人情而輕規(guī)定，執(zhí)法的剛性被扭曲。

（五）部分單位人員素質(zhì)不高。人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素，內(nèi)部控制工作也同樣，內(nèi)控制度的制定和貫徹落實都離不開人，尤其需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員，但現(xiàn)階段，由于行政事業(yè)單位會計核算較為簡單，財務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對會計業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不如企業(yè)那么高。還有許多單位的財務(wù)人員由業(yè)務(wù)人員兼任，對財務(wù)知識不了解，難以實施內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督任。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視。在制定內(nèi)部控制有關(guān)規(guī)定時，要明確單位負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)的責(zé)任，只有這樣，才能使單位由上而下共同執(zhí)行內(nèi)部控制要求，從而推動內(nèi)部控制的健康發(fā)展。還可以在事業(yè)單位內(nèi)部推行法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將責(zé)任風(fēng)險直接與決策層掛鉤。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制即按領(lǐng)導(dǎo)分工予以縱橫監(jiān)控，規(guī)定職責(zé)，相應(yīng)授權(quán)，從而實現(xiàn)各盡其職、相互協(xié)調(diào)、相互制約的控制目的。同時，要建立必要的信息披露制度，接受社會公眾的監(jiān)督和約束。政府也應(yīng)把內(nèi)部控制作為一項日常工作來抓，可以把內(nèi)部控制的好壞作為領(lǐng)導(dǎo)政績的一個方面。使單位負(fù)責(zé)人真正確立起對財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，重視內(nèi)部會計控制制度建設(shè)，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）完善內(nèi)部控制制度。推進(jìn)內(nèi)部會計控制制度建設(shè)，是維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律、抓好增收節(jié)支、強(qiáng)化財政管理職能的重要措施。通過制定不同方面內(nèi)部會計控制制度，使各行政單位在內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等方面有章可循，形成內(nèi)部會計機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置合理、職責(zé)權(quán)限劃分明確、不相容職務(wù)相互分離、各崗位之間相互制約、相互監(jiān)督的完善的內(nèi)部會計控制制度。通過該制度的全面實施，減少資產(chǎn)損失風(fēng)險。切實規(guī)范行政單位的會計行為，提高財政資金的使用效益。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理。預(yù)算管理師行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個單位的業(yè)務(wù)活動，加強(qiáng)預(yù)算管理，是確保業(yè)務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)的重要手段，是各項事業(yè)健康發(fā)展的保障。在管理中，一是在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要在實施綜合財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。特別是在編制支出預(yù)算時，應(yīng)從單位當(dāng)年實際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財力狀況，核定具體支出額度，明確各項支出的方向和用途；二是在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，應(yīng)在支付環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

（四）實施動態(tài)監(jiān)控。內(nèi)部控制是動態(tài)的、持續(xù)的，也是不平衡的。內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關(guān)人員的自主執(zhí)行是不夠的，常常會因為相關(guān)部門和相關(guān)人員的串通作弊或不作為而失效。因此，還需要建立健全監(jiān)督機(jī)制，對內(nèi)部控制運行質(zhì)量不斷進(jìn)行評估，即對內(nèi)部控制活動加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，最有效的手段就是開展內(nèi)部控制審計。內(nèi)部控制審計通過審查和評價內(nèi)部控制的健全性和有效性，評價相關(guān)部門和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況，監(jiān)督其充分、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

（五）發(fā)揮財政與審計部門作用，完善單位內(nèi)部控制體系。財政部門是會計與內(nèi)部控制工作的主管部門，審計部門是重要的保證體系，因此，在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過程中，財政和審計部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用。各級財政部門應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo)，并撥出專項經(jīng)費、為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供經(jīng)費支持。

總之，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一項不斷推陳出新、任重道遠(yuǎn)的工作。隨著時代的不斷變化，內(nèi)部控制制度也要跟著不斷的修改，以達(dá)到其有效性，切實控制各種漏洞的發(fā)生。

（作者單位：黑龍江省農(nóng)墾北安分局黨校）