港口國監(jiān)督提高檢查標(biāo)準(zhǔn)的原因與應(yīng)對措施

王雪峰

(浙江國際海運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江 舟山 316021)

0 引 言

港口國監(jiān)督 (PSC)是港口國普遍采取的對到達(dá)本國港口的外國船舶的一種監(jiān)督和控制,目的是消除低標(biāo)準(zhǔn)船舶,確保船舶和人員財(cái)產(chǎn)安全,防止海洋污染和提供健康安全的工作環(huán)境等。通過對港口國監(jiān)督檢查中的一般檢查與更詳細(xì)檢查比較,闡述不同的檢查級別的不同要求,分析目前有些港口國監(jiān)督提高檢查要求的原因,指出其這樣做所帶來的問題,同時(shí)為船舶應(yīng)對PSC檢查提供一些應(yīng)對措施。

1 一般檢查的PSC程序及運(yùn)用現(xiàn)狀

1.1 一般檢查的PSC程序

一般檢查是PSCO上船檢查相關(guān)證書的有效性和其它文件,及船舶、設(shè)備和船員的總體狀況。PSC檢查官可根據(jù)適用公約和地區(qū)性備忘錄的規(guī)定對抵港的外國籍船舶開展檢查,或在收到另一成員國當(dāng)局的通知或其他與船舶相關(guān)的人員、組織的投訴后對該船實(shí)施PSC檢查。

各港口國及各備忘錄組織選擇檢查目標(biāo)船舶有不同的規(guī)定與方法,如巴黎備忘錄 (Paris MOU)使用SIRENAC信息系統(tǒng),采用 “綜合目標(biāo)因素法”來確定目標(biāo)船舶;東京備忘錄 (Tokyo MOU)用“目標(biāo)系統(tǒng)”來選擇對高目標(biāo)因素值的船舶優(yōu)先檢查;澳大利亞海事安全局 (AMSA)是將六個(gè)月內(nèi)未被檢查過的船舶 (客船為三個(gè)月)列為 “適檢船舶”,依據(jù)船舶不同種類將目標(biāo)船舶劃分為六類;美國海岸警衛(wèi)隊(duì) (USCG)則采用 “船舶記分法”(Boarding Priority Matrix)來確定目標(biāo)船舶[1]。

一般檢查不需事先通知船舶 (也可以通知),檢查官在登船前觀察船舶外觀印象,登船后檢查船舶相關(guān)證書和文件,如果證書有效,且PSCO對船舶的基本印象和視觀情況可以確定船舶狀況良好,則其檢查將僅限于對已知的或觀察到的缺陷方面,如果沒有類似缺陷,則應(yīng)簽發(fā)檢查報(bào)告。地區(qū)性的備忘錄和各港口國監(jiān)督當(dāng)局都依此而制訂一般檢查的PSC程序,如USCG檢查導(dǎo)則中規(guī)定,如果船舶證書、PSCO觀察船舶沒有發(fā)現(xiàn)明顯缺陷并判定船舶維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)較好,則檢查應(yīng)到此為止[2]。

1.2 一般檢查的運(yùn)用現(xiàn)狀

在一般檢查時(shí),依據(jù)公約規(guī)定,如果沒有明顯缺陷,這些檢查都應(yīng)局限于外觀、船舶和配員的證書和文件、操作程序等。很顯然,目前很多PSC一般檢查行為都超越了這個(gè)規(guī)定,檢察官往往會肆意擴(kuò)大檢查范圍,檢查相當(dāng)于更詳細(xì)檢查要求范圍的設(shè)備,對其中很大部分的設(shè)備還會提出測試要求。

2 更詳細(xì)檢查的選船原則及檢查項(xiàng)目

2.1 更詳細(xì)檢查的含義

更詳細(xì)檢查指當(dāng)存在明顯理由確信船舶、其設(shè)備或船員不符合證書的詳細(xì)要求而執(zhí)行的檢查?！叭绻拔磾y帶有效的證書,或PSCO根據(jù)總體印象或在船上的觀察,有明顯依據(jù)認(rèn)為該船舶的狀況或其設(shè)備實(shí)質(zhì)上與證書所載項(xiàng)目不符,或者船長或船員不熟悉基本的船上程序,PSCO應(yīng)對該船進(jìn)行詳細(xì)檢查”[3]。這表明,更詳細(xì)檢查是在一般檢查時(shí) (或收到投訴及另外當(dāng)局有關(guān)于該船疑似低于標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告),檢察官覺得有必要時(shí)才對船舶采取的一種在檢查范圍上擴(kuò)大、檢查細(xì)節(jié)要求更高的檢查。

2.2 更詳細(xì)檢查的選船原則

如果檢察官具有明顯理由,才可進(jìn)行更詳細(xì)檢查,有 “明顯理由”是選擇更詳細(xì)檢查目標(biāo)船舶的依據(jù),即檢察官根據(jù)對船舶的基本印象和視觀情況,覺得船舶的設(shè)備或其船員在相當(dāng)程度上不滿足公約要求,包括與船舶相關(guān)證書、文件、主要設(shè)備和裝置、船體或結(jié)構(gòu)、船員的操作和相互交流、缺少最新的應(yīng)變部署表、防火控制圖和客船破損控制圖等不符合公約要求,以及在收到另一成員國當(dāng)局的通知或其他與該船相關(guān)的人員、組織的投訴后對該船實(shí)施更詳細(xì)檢查。

如果檢察官決定對某船舶展開 “擴(kuò)大范圍檢查”,那么該檢查也屬于更詳細(xì)檢查,因?yàn)閿U(kuò)大范圍檢查是在更詳細(xì)檢查的項(xiàng)目基礎(chǔ)上,針對某些特殊目標(biāo)船舶再擴(kuò)展一些檢查項(xiàng)目的檢查。

2.3 更詳細(xì)檢查的檢查項(xiàng)目

更詳細(xì)檢查是在一般檢查已經(jīng)完成的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,所以進(jìn)行更詳細(xì)檢查前已經(jīng)確定要包括并超過一般檢查的范圍和細(xì)節(jié)要求,除了一般檢查的項(xiàng)目,還包括有可能導(dǎo)致 “更詳細(xì)理由”的檢查項(xiàng)目,與結(jié)構(gòu)和設(shè)備相關(guān)的有:設(shè)備、機(jī)器處所、載重線、救生設(shè)備、防火安全等;與操作性要求相關(guān)的有:應(yīng)變部署表、語言交流、消防和棄船演習(xí)、破損控制與船上油污應(yīng)急計(jì)劃等;還包括與配員相關(guān)的船舶安全配員證明、船員數(shù)量、船員證書及能力等。

3 PSC提高檢查標(biāo)準(zhǔn)的原因及存在問題

3.1 PSC提高檢查標(biāo)準(zhǔn)的原因

目前,各國對于PSC檢查都非常重視,檢查越來越嚴(yán)格,甚至有將一般檢查與更詳細(xì)檢查等同起來的趨勢,處理與處罰也越來越重,而且這種過于提高檢查標(biāo)準(zhǔn)的行為有愈演愈烈之勢。

首先,當(dāng)前世界各國特別是歐美、澳、日、韓、新加坡等國的PSC檢查要求非常嚴(yán)格,很多國家雖然以國際公約、法規(guī)為檢查基準(zhǔn),但實(shí)施時(shí)首先引用并更著重的是本國的法律規(guī)定。隨著各國安全環(huán)保意識逐漸加強(qiáng),與船舶安全環(huán)保相關(guān)的立法也越來越多,越來越嚴(yán)格,檢查官往往會按照最嚴(yán)格的規(guī)定來檢查。甚至有些國家的地方政府也制訂了與安全和防污染相關(guān)的立法,并以此對到達(dá)該地方政府所屬港口的外籍船舶實(shí)施PSC檢查。2007年1月,美國加利福尼亞州空氣資源委員會就制訂了新的限制遠(yuǎn)洋船舶硫排放的規(guī)定,要求所有到達(dá)該州的遠(yuǎn)洋船舶使用高標(biāo)準(zhǔn)低硫燃料,直至2008年8月才被相關(guān)機(jī)構(gòu)上訴法院制止[4]。

其次,一些國際組織包括國際海事組織(IMO)、國際勞工組織 (ILO)的公約、規(guī)則的制訂與修改,也使得PSC檢查項(xiàng)目日趨完備、細(xì)致,要求也越來越高,特別有些法規(guī)針對某一問題的修正,增加了船舶履行安全和防污染各種規(guī)定的難度。比如在MARPOL73/78公約2004修正案中,由于附則II的修訂,就對 《油類記錄簿》說明部分增加了新的要求[5]。各地區(qū)性組織如Paris MOU、Tokyo MOU等都在不同方面、不同層次地提出本地區(qū)在PSC檢查方面的特殊要求,這些要求又在不斷地朝更嚴(yán)格的方向修正。同時(shí),對于不是本地區(qū)組織成員的船舶或與本國海事組織關(guān)系相對疏遠(yuǎn)的船舶,檢查要求會明顯提高,如巴黎備忘錄 《PSC檢查官驗(yàn)船師導(dǎo)則》中特別指出對 “不更優(yōu)惠對待”條款的應(yīng)用:“對所懸掛船旗不是本備忘錄第二節(jié)所述公約簽字國的船舶……進(jìn)行詳細(xì)檢查?！?/p>

再次,PSCO提高檢查要求最為直接的原因是各國、各備忘錄組織在檢查官的準(zhǔn)入資格、培訓(xùn)、管理等各方面都提高了標(biāo)準(zhǔn),特別是對PSC檢查官的問責(zé)制度日趨嚴(yán)厲。有些國家要求PSCO必須為其檢查結(jié)果負(fù)責(zé)到底,如果有疏忽,不管是主觀因素還是客觀因素造成的,PSCO都必須被問責(zé),也就是說,如果在上一次通過PSC檢查的船舶,在下一次檢查中被滯留,上一港口或上次PSC檢查的檢查官就有可能被調(diào)查,甚至被辭退[6],這直接導(dǎo)致PSCO在檢查中盡可能擴(kuò)大檢查范圍,同時(shí)必然采取最嚴(yán)厲的檢查標(biāo)準(zhǔn)。

最后,港口國監(jiān)督是一種行政行為,而且明確指明是針對外國船舶的,因而,國家因素難免會在檢查中發(fā)揮一定的作用。如果兩個(gè)國家關(guān)系不太好,會導(dǎo)致兩國相互PSC檢查的缺陷和滯留率急劇提高[7];不僅船舶的船旗國,甚至船舶的船籍社、船東的國籍國如果與港口國關(guān)系不好也必然會導(dǎo)致滯留率提高;而在目前,面對全球性的金融危機(jī),各國貿(mào)易保護(hù)主義都有不同程度抬頭,貿(mào)易糾紛與摩擦不斷,處于國際貿(mào)易最前沿的船舶難免會淪為犧牲品而在PSC檢查中被施以過于嚴(yán)格的檢查標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 PSC過分提高檢查標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

目前世界各國普遍存在的一味擴(kuò)大檢查的范圍、提高檢查的標(biāo)準(zhǔn),甚至將一般檢查與更詳細(xì)檢查等同起來的PSC檢查行為,這是行政自由裁量權(quán)被濫用的一個(gè)典型表現(xiàn)[8],反映出檢察官對公約、法規(guī)的了解比較片面,以為越是嚴(yán)格越是盡責(zé),也在不同程度上存在推卸責(zé)任的企圖。這樣做,在不同程度地浪費(fèi)了行政資源的同時(shí),也違背了PSC檢查的初衷。

PSC檢查過分提高檢查要求,將給船舶正常營運(yùn)和船員正常工作與生活帶來很大困擾,甚至有時(shí)還侵害了船舶的利益。首先,船員及公司必須為應(yīng)對范圍更廣、要求更嚴(yán)格的檢查做更多的工作,必然消耗更多的物資、資金;其次,檢察官運(yùn)用過高要求來檢查船舶有可能導(dǎo)致出現(xiàn)更多的缺陷,甚至檢察官會對原本不屬于滯留缺陷作出滯留裁決;再次,船舶的缺陷尤其是滯留將被PSC當(dāng)局、地區(qū)備忘錄組織及國際海事組織所記錄,即進(jìn)入所謂“黑名單”,使船舶淪為 “低標(biāo)準(zhǔn)船舶”,這直接導(dǎo)致該船被再次檢查的可能性增加,又會因此而增加被檢查出缺陷的數(shù)目甚至滯留的次數(shù),從而陷入惡性循環(huán)[9];當(dāng)然,船舶被檢查出缺陷乃至滯留還必然會對船舶的租船、承運(yùn)、保險(xiǎn)、買賣等產(chǎn)生一系列影響,有時(shí)會使相關(guān)合同取消,船東被索賠,從而遭受重大損失。

當(dāng)然,船舶通常會默認(rèn)這些檢查要求,以換取檢察官的較好態(tài)度,即使有些船舶受到不公正對待,因?yàn)閾?dān)心遭到報(bào)復(fù),也會保持沉默,一般不會提出申訴,有些船舶雖然提出申訴,但在目前行政體制下,也幾乎沒有勝訴的可能性[7]。所以,雖然PSC檢查的原意和出發(fā)點(diǎn)是有助于保障船員、船舶和船東的利益的,但出于眼前利益等的考慮,特別是PSC檢查過分嚴(yán)格的要求與嚴(yán)厲的處罰,船東、船員對于PSC檢查缺乏主觀能動性,基本上采取的是應(yīng)付、逃避甚至反對的態(tài)度,使得PSC檢查的效果大打折扣。

4 應(yīng)對措施

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各國對于船舶安全和防污染越來越重視,港口國監(jiān)督越來越嚴(yán)格是大勢所趨。雖然PSC檢查不可避免地存在一些不夠完善的地方,但對于船舶來說,只有認(rèn)真地準(zhǔn)備,積極地應(yīng)對,才可能在PSC檢查中減少缺陷甚至無缺陷通過。

首先,針對PSC檢查的重點(diǎn)要提前做好準(zhǔn)備工作。船舶必須擁有符合公約要求的各種安全和防污染設(shè)備,這些設(shè)備應(yīng)處于不斷維護(hù)之中以使其保持性能。船體、甲板、機(jī)艙各處的養(yǎng)護(hù)情況是檢查重點(diǎn),應(yīng)在日常工作中加強(qiáng)檢查與維護(hù),消除銹蝕、破損等可能導(dǎo)致缺陷的地方,特別是各種標(biāo)志、銘牌、閥手輪等,不得缺失、污損。船容船貌和生活區(qū)的衛(wèi)生體現(xiàn)了船舶的管理規(guī)范與否,應(yīng)制定詳細(xì)的衛(wèi)生保持制度,并不定期地檢查來保證船員嚴(yán)格按照規(guī)定做好維護(hù)保養(yǎng)及清潔衛(wèi)生工作。船舶證書、文件和資料等是PSC檢查必查項(xiàng)目,對其管理應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)有序,船舶營運(yùn)所需要的證書應(yīng)當(dāng)齊全,各種證書都應(yīng)保持有效,特別是公約要求的證書,缺失或失效可能直接導(dǎo)致船舶滯留,文件資料以及相關(guān)記錄也應(yīng)按規(guī)定及時(shí)準(zhǔn)確記錄并按要求更新。

其次,船舶及公司應(yīng)熟悉港口國監(jiān)督的程序、內(nèi)容與要求。只有熟悉港口國監(jiān)督的程序、內(nèi)容與要求,才會針對性地做好維護(hù)保養(yǎng)工作,才不會遺漏某些檢查要點(diǎn)而導(dǎo)致缺陷,公司對公約及PSC檢查則更應(yīng)有深刻理解,以給船舶適當(dāng)指導(dǎo)。公司還應(yīng)注意搜集各地區(qū)和國家的PSC檢查特點(diǎn)和檢查程序,包括以往的檢查案例,找出不同地區(qū)或國家檢查的側(cè)重點(diǎn)和特殊檢查要求,并及時(shí)告知相關(guān)船舶做好準(zhǔn)備。

再次,在檢查中應(yīng)積極地應(yīng)對,及時(shí)向公司匯報(bào),并做好缺陷糾正工作。積極熱情地對待檢查、認(rèn)真有效的溝通可以把船舶最優(yōu)秀一面的充分展示出來,也從另一角度體現(xiàn)了船員的業(yè)務(wù)水平。這往往可以獲取檢察官的好感,讓他在原則范圍內(nèi)對一些問題高抬貴手。檢查過程中應(yīng)及時(shí)與公司聯(lián)系,以獲取必要的支持,而在檢查結(jié)束后也應(yīng)及時(shí)向公司匯報(bào)檢查情況與結(jié)果。如果被檢查出缺陷應(yīng)及時(shí)處理,盡量爭取自己修理或回國修理,如果一定要在當(dāng)?shù)匦蘩韯t應(yīng)盡量減少修理項(xiàng)目與范圍,以最大限度節(jié)約費(fèi)用。

最后,在遇到不公正對待或檢察官做出錯(cuò)誤處理意見時(shí),應(yīng)有策略地?fù)?jù)理力爭。如果檢查官過于吹毛求疵,偏離了檢查應(yīng)有的范圍與標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)婉轉(zhuǎn)向其提出,并依照法律或公約表明船方的正確性,如果檢查官一味堅(jiān)持,可以提醒他船方有投訴的權(quán)利以迫使其改變態(tài)度。如果檢察官的處理是錯(cuò)誤的,特別是滯留裁決,船長應(yīng)堅(jiān)持不要簽字,盡量解釋澄清以使檢察官改變決定,或建議船舶以非滯留的替代方式完成缺陷的糾正,同時(shí)迅速與公司、代理包括船級社聯(lián)系,爭取獲得幫助。在必要的情況下,也可以向船旗國在該港口的使館部門請求幫助,對于掛方便旗的船舶,甚至可以向船東船籍國請求指導(dǎo)。

5 結(jié) 語

在目前港口國監(jiān)督日益嚴(yán)格的形勢下,一些港口國監(jiān)督有過分提高檢查要求的傾向。對港口國監(jiān)督來說,正確選擇一般檢查和更詳細(xì)檢查的對象,并采取不同的檢查要求,可以合理利用行政資源,減少對船舶正常生活和營運(yùn)的影響,更好地體現(xiàn)PSC檢查的精神,也反映了檢察官的責(zé)任心和對公約的理解程度,是檢察官行政水平的集中體現(xiàn)。對船舶而言,通過加深船員及船東對公約、法規(guī)的了解,全面把握PSC檢查的要求與內(nèi)涵,可以改善相關(guān)設(shè)備的技術(shù)條件,改進(jìn)船舶管理水平,減少缺陷,提高PSC檢查通過率。

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