運用案件質(zhì)量考核機制加強檢察業(yè)務(wù)管理的途徑

文◎佟曉琳

運用案件質(zhì)量考核機制加強檢察業(yè)務(wù)管理的途徑

文◎佟曉琳*

筆者僅以北京市檢察機關(guān)正在開展的案件質(zhì)量考核制度為依托，對如何運用案件質(zhì)量考核機制加強檢察業(yè)務(wù)管理進行初步的探討和論述。

一、檢察業(yè)務(wù)管理與案件質(zhì)量考核的關(guān)系

檢察業(yè)務(wù)管理與案件質(zhì)量考核是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，毋庸置疑，案件質(zhì)量考核僅是手段，檢察業(yè)務(wù)管理才是目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)說，沒有科學(xué)的案件質(zhì)量考核就不可能對執(zhí)法辦案工作效果和檢察人員工作績效進行合理的評價和驗證，也就不可能對檢察業(yè)務(wù)進行有效的管理。因此，從這種意義上說，只有充分利用好案件質(zhì)量考核制度才能實現(xiàn)對檢察業(yè)務(wù)的有效管理，案件質(zhì)量考核是檢察業(yè)務(wù)管理的中心控制檢驗環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代檢察管理的發(fā)展趨勢是弱化行政管理，強化內(nèi)部司法監(jiān)督，而案件質(zhì)量考核制度就是開展內(nèi)部監(jiān)督的利器和橋梁，能夠?qū)崿F(xiàn)對各業(yè)務(wù)部門辦理案件的集中統(tǒng)一管理，實現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)管理的橫向制約，為構(gòu)建多維度、網(wǎng)絡(luò)化的檢察業(yè)務(wù)管理體系書寫了具有劃時代意義的一筆。

二、案件質(zhì)量考核機構(gòu)是專司檢察業(yè)務(wù)管理的主體

（一）檢察業(yè)務(wù)管理主體是多元化的

檢察業(yè)務(wù)管理的主體在微觀層面（對個案的辦理）有縱向的檢察長、部門負(fù)責(zé)人乃至主訴檢察官，宏觀管理方面（對各項檢察業(yè)務(wù)）主要是各職能部門，如各業(yè)務(wù)部門對本部門檢察業(yè)務(wù)工作進行全面的檢查和管理，政治部門通過對辦案人員的評優(yōu)表彰激勵辦案人員提高案件質(zhì)量，進而實現(xiàn)對檢察業(yè)務(wù)的管理，紀(jì)檢監(jiān)察部門通過對執(zhí)法過程中違法違紀(jì)行為的查處實現(xiàn)對檢察業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督控制，檢察委員會辦公室通過對提交檢委會審議案件的程序性審查和檢委會決定的督查督辦來輔助檢委會對檢察業(yè)務(wù)進行管理。

（二）案件質(zhì)量考核機構(gòu)是檢察業(yè)務(wù)管理的中心和樞紐

除了以上微觀宏觀的管理主體外，還需要有一個專門的機構(gòu)，能夠在訴訟程序外、實現(xiàn)在檢察機關(guān)內(nèi)部對各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督管控，這種監(jiān)督管控包括考核評估、督導(dǎo)督查、辦案分析以及風(fēng)險預(yù)警等，而這些內(nèi)部監(jiān)督手段和措施都可以通過案件質(zhì)量考核制度來實現(xiàn)，進而可以得出結(jié)論：案件質(zhì)量考核機構(gòu)是檢察業(yè)務(wù)管理的主要主體，能在檢察業(yè)務(wù)管理中發(fā)揮不可替代的作用，是對檢察長直接負(fù)責(zé)的檢察業(yè)務(wù)管理助手。案件質(zhì)量考核機構(gòu)是專門從事案件質(zhì)量考核的機構(gòu)，它的唯一職責(zé)就是對各業(yè)務(wù)部門中各承辦人辦理的各起案件進行院級的質(zhì)量考核，通過對案件質(zhì)量的檢查和測評，追蹤案件辦理情況，查擺存在的問題，提出解決的對策，并及時進行報告反饋，預(yù)警質(zhì)量風(fēng)險，利用考核結(jié)果獎優(yōu)罰劣，根據(jù)考核結(jié)果選人用人，引導(dǎo)檢察人力資源合理分配，而這些考核職責(zé)的履行客觀上就是在進行檢察業(yè)務(wù)管理。

（三）案件質(zhì)量考核機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立化

筆者認(rèn)為，設(shè)立獨立的案件質(zhì)量考核機構(gòu)作為案件（檢察業(yè)務(wù)）管理中心更加有利于開展案件質(zhì)量考核工作，客觀上也更加有利于檢察業(yè)務(wù)管理。理由如下：

1.從案件質(zhì)量考核工作的專業(yè)性、技術(shù)性、綜合性來看，案件質(zhì)量考核工作要充分發(fā)揮職能作用，避免流于形式，就必須賦予院級考核主體以相對超脫的獨立的地位，即具有獨立的建制和獨立的職能，確保人員合理配備。因為案件質(zhì)量考核機構(gòu)有權(quán)對全院各業(yè)務(wù)部門的工作進行監(jiān)督和評價，是檢察長管理職能部門和檢察人員的橋梁和紐帶，然而無論是將案件質(zhì)量考核機構(gòu)下設(shè)于法律政策研究室還是內(nèi)設(shè)于檢委會辦公室，都具有極強的附屬性，讓一個附屬于職能部門的機構(gòu)來監(jiān)管其他職能部門的工作績效和辦案質(zhì)量，不符合邏輯，客觀上將案件質(zhì)量考核機構(gòu)置于尷尬的境地。

2.從案件質(zhì)量考核機構(gòu)的內(nèi)部組成來看，各院的通行做法都吸納了檢委會專職委員，再加上幾名專職工作人員（視工作量即案件數(shù)量而定），而檢委會專職委員的特殊身份地位更決定了案件質(zhì)量考核機構(gòu)不應(yīng)附屬于其他職能部門，因為將職級與黨組成員并列的檢委會專職委員放在職能部門的附屬機構(gòu)中，會造成組織體系上的不協(xié)調(diào)。此外，案件質(zhì)量考核專職工作人員工作職責(zé)的履行程度也取決于案件質(zhì)量考核機構(gòu)的設(shè)置，如果案件質(zhì)量考核機構(gòu)是獨立的，那么專職工作人員的工作就更加專業(yè)化，也更加可能充分發(fā)揮自身的聰明才智，全心投入案件質(zhì)量考核工作，而如果案件質(zhì)量考核機構(gòu)是下設(shè)于或內(nèi)設(shè)于其他職能部門，那么專職工作人員的工作也必然具有從屬性或者兼職性，必然會分散其在案件質(zhì)量考核工作中投入的精力和智慧。

3.組織規(guī)模與其開展工作的范圍和力度是相匹配的，也就是說，只有賦予案件質(zhì)量考核機構(gòu)以獨立的參謀部門地位，案件質(zhì)量考核工作才能開展得廣泛深入，覆蓋到每一個案件每一個環(huán)節(jié)，才能切實履行監(jiān)督督導(dǎo)、檢查評估和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職能，才會有科學(xué)發(fā)展的空間，也才能更好為檢察業(yè)務(wù)管理服務(wù)。

4.現(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)管理體制上的弊端客觀上也要求對管理主體及組織結(jié)構(gòu)進行改革和創(chuàng)新，成立專門的權(quán)責(zé)統(tǒng)一的檢察業(yè)務(wù)管理機構(gòu)，而案件質(zhì)量考核機構(gòu)具有專門承擔(dān)檢察業(yè)務(wù)管理工作的天然優(yōu)勢。但是，筆者并非倡導(dǎo)把案件質(zhì)量考核機構(gòu)凌駕于其他業(yè)務(wù)部門之上，而是建議重新整合檢察人力資源，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)及管理體系、管理框架，將案件質(zhì)量考核機構(gòu)作為專門的純粹的參謀部門與其他業(yè)務(wù)部門平行。

三、全程監(jiān)控案件質(zhì)量是對檢察業(yè)務(wù)進行過程管理的實現(xiàn)途徑

（一）檢察業(yè)務(wù)管理是動態(tài)的過程管理

檢察業(yè)務(wù)管理體系［1］應(yīng)當(dāng)包括管理組織架構(gòu)、辦案流程管理、案件質(zhì)量考評、質(zhì)量預(yù)警反饋以及案件考核獎懲，而案件質(zhì)量考核制度的應(yīng)然狀態(tài)就囊括了以上所有環(huán)節(jié)和所有內(nèi)容。事前預(yù)警是通過發(fā)出質(zhì)量風(fēng)險預(yù)警提示檢察人員要注意預(yù)防質(zhì)量問題的產(chǎn)生。事中監(jiān)控是通過追蹤檢查實現(xiàn)對案件的動態(tài)監(jiān)管和控制。事后評價是通過對已辦結(jié)案件的質(zhì)量等級評定控制錯案的出現(xiàn)。分析反饋是通過定期定量地對辦案情況進行綜合分析，發(fā)現(xiàn)問題，查找根源，并進行反饋，進而指導(dǎo)辦案。

（二）通過案件等級評定對案件質(zhì)量進行結(jié)果控制

北京市各檢察機關(guān)對于案件質(zhì)量的事后評價考核工作開展得井然有序，各基層院都能夠根據(jù)案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)通過對辦案活動認(rèn)定事實、適用法律、辦案行為規(guī)范及辦案效果的客觀、公正評價對案件質(zhì)量進行A、B、C、D四個等級的評定，并規(guī)定了相應(yīng)的案件等級審議確定程序。對案件質(zhì)量進行事后考評對于已經(jīng)辦結(jié)的案件沒有直接作用，主要作用在于對檢察人員潛移默化的影響、指引和警示，但是，應(yīng)當(dāng)看到，僅僅評價案件的質(zhì)量等級，而不對考評結(jié)果加以運用是沒有任何意義的，這種作用也完全無法發(fā)揮，所以，《考核辦法（試行）》作出了考核結(jié)果計入個人執(zhí)法檔案，作為考核個人執(zhí)法業(yè)績重要依據(jù)的規(guī)定，這樣，才能激勵檢察人員全力提高案件質(zhì)量，努力挖掘能夠提升案件等級評價結(jié)果的要素，使公正廉潔執(zhí)法、提高辦案質(zhì)量和水平成為檢察人員的自覺追求，進而實現(xiàn)一定的管理控制作用，通過事后考核達到管人管案的目的。

（三）通過質(zhì)量風(fēng)險預(yù)警對案件質(zhì)量進行事前控制

案件質(zhì)量考核機構(gòu)應(yīng)根據(jù)檢察業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)律，定期對辦案數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計、分析和研究，對各類案件數(shù)量設(shè)置預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，達到預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)及時向檢委會及業(yè)務(wù)部門發(fā)出質(zhì)量預(yù)警，重點應(yīng)關(guān)注不立案、不批捕、不起訴、無罪判決、撤案以及被法院改變定性等重點案件的動態(tài)發(fā)展?fàn)顩r，要與當(dāng)時階段性的法律政策及工作要求進行比對，當(dāng)出現(xiàn)不正常的上升或下降態(tài)勢時，積極采取措施，修正當(dāng)前工作，并開展調(diào)查研究，查找原因，研判對策，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策服務(wù)。對容易出現(xiàn)的傾向性問題、普遍性問題及時向業(yè)務(wù)部門發(fā)出質(zhì)量預(yù)警，為檢察業(yè)務(wù)工作服務(wù)。

（四）通過重點案件監(jiān)控對檢察業(yè)務(wù)進行動態(tài)追蹤

筆者認(rèn)為，對重點案件要實現(xiàn)全程監(jiān)控，既要進行程序管理，又要進行實體管理，也要進行文書管理以及執(zhí)法規(guī)范化管理。利用信息化平臺，進行流程管理，找準(zhǔn)辦案各環(huán)節(jié)的接口，檢查各環(huán)節(jié)辦案活動是否合法，是否在法定期限內(nèi)辦結(jié)，防止出現(xiàn)程序違法問題。通過查閱卷宗，參加案件討論等方式，對重點監(jiān)控的案件如被改變移送罪名、追訴漏犯漏罪、不立案、不批捕、不起訴及撤案等案件進行實體審查，并提出監(jiān)控意見，防止發(fā)生定罪量刑方面的實體錯誤。通過跟庭考核，檢查法律文書制作等，監(jiān)督檢察人員的辦案行為是否規(guī)范，防止因執(zhí)法不規(guī)范影響檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力和人民群眾對檢察工作的滿意度。但是，需要特別強調(diào)的是，對重點案件的過程控制和動態(tài)管理并不意味著案件質(zhì)量管理機構(gòu)可以干預(yù)辦案，案件質(zhì)量考核機構(gòu)僅有建議權(quán)，當(dāng)監(jiān)控意見與承辦人意見不同或者發(fā)現(xiàn)辦案過程存在問題和風(fēng)險時，案件質(zhì)量管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向檢察長或檢委會報告，提出自己的意見和建議，由檢察長或檢委會決定對案件的處理方式。

（五）通過案件抽查對檢察業(yè)務(wù)進行事中控制

目前北京市各檢察院運行的案件質(zhì)量考核機制都是以事后考核為主，事中監(jiān)控為輔，但是應(yīng)當(dāng)看到，事中監(jiān)控對于正在辦理案件的管理效能更大，能夠有效預(yù)防案件質(zhì)量問題的出現(xiàn)。因此，案件質(zhì)量考核機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期根據(jù)工作情況確定合適的抽查范圍和抽查比例，對正在辦理的重點案件或者已經(jīng)辦結(jié)的案件進行抽查，對正在辦理的重點案件提出考核建議供承辦部門參考，并可召集案件討論，當(dāng)出現(xiàn)考核部門和承辦部門意見分歧時，應(yīng)報檢察長或者檢委會決定。對已經(jīng)辦結(jié)的案件進行全面檢查，測評該案的案件質(zhì)量是否達到了應(yīng)有的水平，能否再提升一個層次，承辦人的辦案活動是否全面、細(xì)致、深入、合法、公正、高效。

（六）通過分析總結(jié)對案件辦理情況進行反饋

對案件質(zhì)量考核中發(fā)現(xiàn)的問題及趨勢定期進行綜合分析總結(jié)、調(diào)查研究，認(rèn)真研究質(zhì)量問題發(fā)生發(fā)展的規(guī)律，從中找出制約案件質(zhì)量的癥結(jié)所在，并向檢委會、檢察長及承辦部門及時進行反饋，進而指導(dǎo)、促進辦案，掌握檢察業(yè)務(wù)管理和控制的主動權(quán)，有效預(yù)防案件質(zhì)量問題的發(fā)生。此外，應(yīng)建立業(yè)務(wù)部門定期向案件質(zhì)量考核機構(gòu)報送案件質(zhì)量情況綜合分析報告的工作機制并加以固化，既可以為案件質(zhì)量考核機構(gòu)制作案件質(zhì)量考核分析報告提供可靠依據(jù)，又可以促使業(yè)務(wù)部門對辦案情況及案件質(zhì)量進行自查自省。

四、充分利用考核結(jié)果是檢察業(yè)務(wù)管理到位的決定因素

（一）完備的檢察業(yè)務(wù)管理體制離不開考核結(jié)果的運用

科學(xué)的檢察業(yè)務(wù)管理體制應(yīng)當(dāng)包括辦案責(zé)任系統(tǒng)、案件質(zhì)量考核評價系統(tǒng)和辦案人素質(zhì)養(yǎng)成系統(tǒng)，這種三元管理結(jié)構(gòu)體系是系統(tǒng)管理理論應(yīng)用于檢察管理的成果［2］，認(rèn)真分析這個管理結(jié)構(gòu)可見，辦案責(zé)任系統(tǒng)和辦案人素質(zhì)養(yǎng)成系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)都有賴于案件質(zhì)量考核評價系統(tǒng)，也就是說，只有充分運用案件質(zhì)量考核結(jié)果，構(gòu)建考核獎懲機制，才能完整地構(gòu)建檢察業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，充分利用案件質(zhì)量考核制度實現(xiàn)對檢察業(yè)務(wù)的有效管理。

（二）應(yīng)建立考核結(jié)果服務(wù)于業(yè)務(wù)管理的制度體系

如信息通報制度，即定期將本院A類、C類、D類案件的基本情況及其承辦人進行公示通報，以提高案件承辦人的質(zhì)量意識和榮辱意識。研討制度，即針對考核和重點監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的疑難、復(fù)雜問題及經(jīng)常性、普遍性、傾向性問題，舉辦專題研討會，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)辦案。對于檢法兩家認(rèn)識不統(tǒng)一的分歧問題，召開座談研討會，形成統(tǒng)一認(rèn)識，避免因認(rèn)識分歧產(chǎn)生的質(zhì)量瑕疵。一票否決制度，即對于承辦的案件出現(xiàn)過D類考核等級且有執(zhí)法過錯的承辦人及所在業(yè)務(wù)部門實行一票否決，取消其評優(yōu)評先資格。優(yōu)質(zhì)案件評選制度，即以案件質(zhì)量考核系統(tǒng)為依托，從A類案件中評選出辦案質(zhì)量和效果特別突出的精品案件或典型案件，并結(jié)合優(yōu)質(zhì)案件評選結(jié)果選拔業(yè)務(wù)能手，通過精品、典型案件及業(yè)務(wù)能手的示范、引領(lǐng)、借鑒效應(yīng)，增強檢察人員的競爭意識和質(zhì)量意識，進而促進案件質(zhì)量的提高和業(yè)務(wù)水平的提升。

（三）考核獎懲機制能保障檢察業(yè)務(wù)管理的力度

在執(zhí)法水平和能力一定的情況下，案件質(zhì)量歸根結(jié)底取決于辦案人員的重視程度和執(zhí)法態(tài)度，因此，案件質(zhì)量考核工作必須強化責(zé)任，且與個人績效及二級量化考核掛鉤，如果考核結(jié)果與辦案責(zé)任脫節(jié)，沒有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)和追究、缺乏考核獎懲機制，那么案件質(zhì)量考核對于檢察業(yè)務(wù)管理就沒有任何意義可言，僅僅成為調(diào)研的手段或者平臺，那么就與最高人民檢察院部署案件質(zhì)量考評工作的初衷是相背離的，案件質(zhì)量考核就從硬武器變成了棉花糖。因此，考核結(jié)果必須計入案件承辦人的執(zhí)法檔案，且與崗位目標(biāo)考核掛鉤，與評優(yōu)評先、晉職晉級掛鉤，真正做到獎優(yōu)罰劣，錯案追究，懲罰責(zé)任主體，并認(rèn)真糾錯補救，激勵辦案人員牢固樹立質(zhì)量意識和責(zé)任意識，充分調(diào)動辦案人員的工作積極性，以強制性壓力促使辦案人員全力辦出高質(zhì)高效案件。

注釋：

［1］李磊、范志勇：《論檢察機關(guān)案件質(zhì)量管理體系》，載《中國檢察官》2006年第3期。

［2］陳鳳超、吳海光：《新型案件質(zhì)量管理機制的理論模型與制度重構(gòu)》，載《人民檢察》2006年第7期。

*北京市西城區(qū)人民檢察院［100035］