監(jiān)管場所檢察監(jiān)督機制探討

文◎馮仁強 朱禮松 程天旺

監(jiān)管場所檢察監(jiān)督機制探討

文◎馮仁強*朱禮松**程天旺***

作為法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院依法對監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動進行監(jiān)督，藉此維護被監(jiān)管人員的合法權(quán)益，確保國家法律得到正確實施。作為法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容，監(jiān)管場所檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)在整個刑事訴訟過程中進行法律監(jiān)督的最后環(huán)節(jié)，它對刑事裁判能否得到規(guī)范的執(zhí)行起到現(xiàn)實性的保障作用，完善的監(jiān)管場所檢察監(jiān)督制度不僅是人權(quán)保護的有利手段，更體現(xiàn)了一個國家的人權(quán)保護狀況。本文試從我國監(jiān)管場所檢察監(jiān)督現(xiàn)狀入手分析存在問題，并提出完善方案，以起拋磚引玉的作用。

一、監(jiān)管場所檢察監(jiān)督現(xiàn)狀及其存在的問題

2009年來，杭州市檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門，按照高檢院和省院的部署，認真完成各項工作，全年共審查監(jiān)管場所呈報減刑、假釋、保外就醫(yī)共15150件（其中減刑13225件、假釋1707件、保外就醫(yī)218件）；經(jīng)審查，認為呈報不當依法提出書面檢察建議228人（次），均被監(jiān)管單位采納；審查人民法院減刑、假釋裁定13916件。認真做好監(jiān)外執(zhí)行罪犯每年兩次檢察監(jiān)督工作，經(jīng)檢察，糾正脫管、漏管監(jiān)外執(zhí)行罪犯175人次，有17名監(jiān)外執(zhí)行罪犯因法定條件消失或嚴重違反法律、法規(guī)，被收監(jiān)執(zhí)行，促進了監(jiān)管民警規(guī)范執(zhí)法和維護了監(jiān)管場所安全穩(wěn)定和在押人員的合法權(quán)益。盡管監(jiān)所檢察部門盡職盡責，也取得了較好的成績。但是，我們在工作中還發(fā)現(xiàn)目前對監(jiān)管場所檢察監(jiān)督存在著檢察監(jiān)督法律規(guī)范不完善、派駐檢察機構(gòu)設(shè)置不明確等問題，例舉如下。

（一）監(jiān)管場所監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不明確、隊伍結(jié)構(gòu)不合理

目前對監(jiān)管場所檢察監(jiān)督是通過在監(jiān)管場所派駐檢察院或室這一特定形式開展。但由于現(xiàn)行法律、法規(guī)對派駐檢察機構(gòu)的設(shè)置不夠明確，［1］導致工作開展與管理嚴重不協(xié)調(diào)，不利于監(jiān)管場所檢察監(jiān)督工作的開展。最高人民檢察院在1991年下發(fā)的《加強勞改與勞教檢察派駐組（室）工作的意見》中明確：檢察組（室）的規(guī)格，應(yīng)當相當于它的人民檢察院的業(yè)務(wù)部門，而2006年高檢院下發(fā)《關(guān)于加強和改進監(jiān)所檢察工作的決定》中對機構(gòu)設(shè)置就不明確了。派駐檢察室人員編制要求也只在規(guī)范化檢察室考評辦法中規(guī)定，［2］目前派駐檢察室多數(shù)只有2－3人，卻承擔著大量的刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督工作，明顯存在任務(wù)與人員配備不相符的矛盾。而且，派駐檢察室人員把大量的時間集中在日常管理活動的監(jiān)督，加上目前減刑、假釋工作執(zhí)行單位成批呈報，派駐檢察室難以實施的有效監(jiān)督。另一方面派駐人員老齡化現(xiàn)象較為普遍，如杭州市轄城區(qū)12個派駐檢察室，派駐檢察室干警平均年齡45．6歲，有的檢察室平均達到年齡53歲。由此可見，監(jiān)所檢察隊伍的素質(zhì)與當前所承擔的工作任務(wù)顯不適應(yīng)。

（二）立法不完備，制約檢察監(jiān)督的剛性和監(jiān)督效果

監(jiān)管場所監(jiān)督方面的法律法規(guī)過于原則化，司法解釋相對滯后，這己經(jīng)成為監(jiān)督工作難以有效開展的掣肘因素。立法上的不足主要存在于兩個方面：一是對刑罰執(zhí)行機關(guān)的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督方式和程序規(guī)定不力。規(guī)定指出對提請減刑、假釋的罪犯由派駐檢察室檢察審查，［3］目前監(jiān)獄、看守所提請都是成批進行，而給派駐檢察室審查時間一般為7天以內(nèi)，派駐檢察室在人員和時間都極其有限的情況下，根本不能進行有效監(jiān)督。對人民法院的裁定，“四個辦法”也作了規(guī)定［4］，但對人民法院在收到糾正意見后一個月內(nèi)不重新組成合議庭進行審理或重新審理還認為不當?shù)?，雖然最高人民檢察院對此曾批復：人民檢察院認為人民法院收到書面糾正意見后重新做出的最終裁定仍有不當?shù)?，還可提出書面糾正意見。但如果人民法院仍拒不糾正的，人民檢察院也沒有進一步強有力的監(jiān)督措施。二是對監(jiān)管活動的監(jiān)督出現(xiàn)了無法可依的局面。法律對監(jiān)管活動的監(jiān)督基本上沒有涉及，這是我國立法中的盲點，對監(jiān)管活動的監(jiān)督完全取決于檢察機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，如通過人民檢察院刑事訴訟規(guī)則和人民檢察院監(jiān)獄、看守所、勞教所等檢察辦法等來規(guī)范，實際中限制了監(jiān)督的法律效果。

（三）現(xiàn)行監(jiān)管場所執(zhí)行主體過多，整體監(jiān)督水平難以提高

我市監(jiān)管場所執(zhí)行的主體較多，包括看守所、監(jiān)獄（包括未成年犯管教所）、勞教所（省戒毒勞教所）等多個機關(guān)。由于監(jiān)管執(zhí)行主體多，執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)督法律的運用也呈現(xiàn)廣泛性的特點實際，工作中必須針對不同的監(jiān)管場所主體采用不同的監(jiān)督方法，還要協(xié)調(diào)好多方面的關(guān)系，派駐檢察室的多樣性，市院監(jiān)所處開展業(yè)務(wù)指導工作加大難度。如杭州市院監(jiān)所處除派駐檢察室人員外實際上只有一名處長和一名內(nèi)勤，除擔負自身處室統(tǒng)計報表和日常事務(wù)外，還要負責全市1個派駐檢察院和19個派駐檢察室的業(yè)務(wù)指導，可以說分身乏術(shù)。

（四）現(xiàn)行檢察監(jiān)督滯后，未能做到同步監(jiān)督

在減刑、假釋以及暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律監(jiān)督規(guī)定中，均將檢察機關(guān)提出書面糾正意見的時間確定為刑罰執(zhí)行變更之后。［5］由于時間滯后，往往是當檢察機關(guān)提出糾正意見時，裁定已經(jīng)生效執(zhí)行，有的罪犯已經(jīng)減去余刑被釋放或者被假釋，有的罪犯已經(jīng)暫予監(jiān)外執(zhí)行，客觀上給監(jiān)督工作造成一定的難度。在實踐中，刑罰執(zhí)行變更監(jiān)督目前只停留在事后監(jiān)督上，而對于監(jiān)管機關(guān)的記分考核、材料申報過程及人民法院或監(jiān)獄管理局的裁決過程等事前、事中監(jiān)督基本上只停留在上報材料是否按照有關(guān)規(guī)定，程序是否符合等程序性方面，派駐檢察室對具體申報的內(nèi)容缺乏審核，也無能力進行實體上的審核，往往有問題也是事后才能發(fā)現(xiàn)。

（五）現(xiàn)行檢察監(jiān)督手段有限，制約了監(jiān)督效果

目前檢察機關(guān)在監(jiān)管場所檢察監(jiān)督中可以運用的監(jiān)督手段主要為《檢察建議》與《糾正違法通知書》，但該兩類手段不具有強制執(zhí)行的效力。查辦發(fā)生在監(jiān)管場所的職務(wù)犯罪案件雖然也是檢察機關(guān)的重要監(jiān)督手段之一，但其針對的是嚴重違法并可能涉嫌刑事犯罪的情況，加上體制的缺陷和現(xiàn)實的客觀情況，查辦監(jiān)管場所案件的難度很大，而且派駐檢察室的辦案力量也過于薄弱。

二、監(jiān)管場所檢察監(jiān)督制度完善的探討

（一）完善立法，拓展檢察機關(guān)派駐檢察室發(fā)現(xiàn)刑罰執(zhí)行中違法犯罪的路徑

借鑒國外一些國家的經(jīng)驗，在完善立法時，應(yīng)著力在提高檢察機關(guān)派駐檢察發(fā)現(xiàn)刑罰執(zhí)行中違法犯罪的途徑、機制及剛性措施的規(guī)定上下功夫。一是明確規(guī)定刑罰執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當向派駐檢察部門報送相關(guān)卷宗材料，檢察機關(guān)有權(quán)主動調(diào)閱刑罰執(zhí)行的全部卷宗材料，可以隨時介入調(diào)查等等。二是明確規(guī)定對于刑罰執(zhí)行機關(guān)拒不執(zhí)行、拒不糾正的剛性監(jiān)督措施。同時明確執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當承擔的具體義務(wù)和責任，使其必然成為啟動對違法行為進行禁止或糾正的程序，并要求執(zhí)行機關(guān)在法定的期限內(nèi)將糾正執(zhí)行結(jié)果回復派駐檢察部門［6］。

（二）健全機構(gòu)，建立上位對下位、相對獨立的派駐檢察監(jiān)督工作模式

所謂上位對下位的派駐檢察監(jiān)督工作機制：一是在機構(gòu)設(shè)置上，最高人民檢察院設(shè)立刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督總局，各省、直轄市、自治州檢察院設(shè)立刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督分局，分市州檢察院設(shè)立刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督局，專門負責現(xiàn)有的監(jiān)所檢察監(jiān)督工作。在刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督局內(nèi)分別設(shè)置職務(wù)犯罪案件偵查處、刑罰勞教變更執(zhí)行檢察處、監(jiān)管活動檢察處，實行業(yè)務(wù)對口指導。二是在職級確定上，與檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)職務(wù)犯罪偵查局一樣，刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)為同級副職，提高刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督的地位。三是在行政業(yè)務(wù)體制上，仍然按現(xiàn)行行政管理歸本級檢察機關(guān)領(lǐng)導，業(yè)務(wù)指導歸上級檢察機關(guān)對應(yīng)的刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督局，其派駐檢察人員的工資、福利待遇、津補貼等歸本級檢察機關(guān)所屬財政部門。四是在辦公休息場所設(shè)置上，有條件的還可以修建獨立派駐檢察辦公樓和干警宿舍樓，擺脫長期以來依賴監(jiān)管場所提供辦公休息場所的窘?jīng)r。

（三）改革機制，深化監(jiān)管場所職務(wù)犯罪案件一體化偵查，突出檢察機關(guān)的剛性監(jiān)督作用

一是推行偵查組長辦案負責制。偵查組長由偵查處或派駐檢察人員擔任，全面負責案件的偵破工作及辦案安全、保密等工作。同時，偵查組長可根據(jù)案偵需要，從偵查隊中選調(diào)人員組成辦案組，并根據(jù)案件進展情況，適時組建相對獨立的審訊、外調(diào)等案偵小組，抓好案件證據(jù)的收集、整理，全面保障案偵活動的順利進行。二是實行偵查人員雙重管理。即偵查組成員平時分散在各個派駐檢察室上崗履職，由各派駐檢察室負責日常工作管理。當需要開展初查線索、突審犯罪嫌疑人、收集固定證據(jù)等辦案工作時，經(jīng)主管檢察長和刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督局局長同意后，由偵查組長統(tǒng)一負責調(diào)遣和管理。三是對案件線索實行歸口管理。由刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督局偵查處指定專人，對各派駐檢察室收集的被監(jiān)管人及其親屬舉報的、上級交辦的監(jiān)管場所職務(wù)犯罪案件線索實行歸口管理，統(tǒng)一登記、上報和存查，確保線索管理的保密和安全。四是實行發(fā)案地派駐人員回避制度。發(fā)案地派駐人員不參與案偵工作，只負責提供相關(guān)信息，協(xié)助辦案人員收集書證、物證，協(xié)調(diào)聯(lián)系相關(guān)工作。

（四）以人為本，強化派駐檢察人員業(yè)務(wù)管理和培訓

一是選派優(yōu)秀干警充實派駐檢察并實行定期輪崗交流。通過招錄、遴選優(yōu)秀干警等方式充實派駐檢察，實行大派駐、大檢察、大輪崗制度，即規(guī)定派駐檢察干警在一個檢察室工作滿三年以上原則上輪崗交流，滿五年的必須輪崗交流，防止被“同化”擴大輪崗交流面，將同級檢察機關(guān)，上下級或同級刑罰勞教執(zhí)行監(jiān)督局作為輪崗交流單位。二是落實派駐檢察人員崗位職責。派駐監(jiān)獄、勞教所檢察室一般有4至7名派駐檢察人員，要完成繁重的日常檢察監(jiān)督和辦案工作任務(wù)，必須根據(jù)派駐檢察人員的特長，科學安排，合理布局。明確各自的職責和任務(wù)，權(quán)利和義務(wù)，便于統(tǒng)一管理和追究失職瀆職人員的責任。此外，各檢察官之間相互聯(lián)系，相互支持，相互配合，形成合力，提高派駐檢察監(jiān)督工作效率。三是注重學習培訓。組織派駐檢察人員學好專業(yè)知識，做到心中有“數(shù)”的同時，著力培養(yǎng)善于發(fā)現(xiàn)監(jiān)管違法問題，善于通過讓被監(jiān)管者易于接受的方式提出糾正違法的意見或建議，并掌握糾正違法的技巧，在履行法律監(jiān)督職責中提高法律監(jiān)督能力。四是加強派駐檢察管理。將派駐檢察工作細化、分解予以量化，推行目標管理考核，實行優(yōu)勝劣汰，獎勤罰懶，賞罰分明。對工作成績突出的派駐檢察人員要大膽重用，使派駐檢察室變成培養(yǎng)檢察干部的搖籃和基地。對工作得過且過，當一天和尚撞一天鐘的派駐檢察人員，要給予誡勉，限期改正。對有違法行為的派駐檢察人員，紀檢監(jiān)察部門要及時調(diào)查處理，對涉嫌犯罪的要移交相關(guān)部門立案偵查，追究其刑事責任。［7］

（五）把握重點，細化監(jiān)督內(nèi)容，建立同步監(jiān)督機制

從目前刑罰執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督看，首先應(yīng)當解決的是檢察機關(guān)與監(jiān)管場所在刑罰執(zhí)行活動中的角色定位。既不能過多干涉監(jiān)管單位的監(jiān)管活動，又要善于發(fā)現(xiàn)和糾正監(jiān)管活動中存在的侵犯在押人員的合法權(quán)益的現(xiàn)象。其次，對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行活動監(jiān)督要突出三個重點：一是監(jiān)管場所的呈報環(huán)節(jié)；二是要建立人民檢察院列席人民法院減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度；三是加大對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行生效判決的監(jiān)督力度。最后，定期監(jiān)督與重點監(jiān)督相結(jié)合，建立入出監(jiān)（所）談話制度、重點人員隨時約談制度。

本文選自浙江省法學會2009年度重點課題 《我國監(jiān)管場所檢察監(jiān)督機制探討》最終報告。特此說明。

注釋：

［1］根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，派駐檢察室不是一級獨立的檢察機關(guān)，在派出它的人民檢察院的領(lǐng)導下進行工作。《最高人民檢察院關(guān)于加強和改進監(jiān)所檢察工作的決定》中指出，派出檢察院由派出它的檢察院領(lǐng)導，各項檢察業(yè)務(wù)均由派出它的檢察院監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一管理和指導。而派出檢察室以派出它的人民檢察院名義開展法律監(jiān)督工作，并由派出它的人民檢察院監(jiān)所檢察部門進行業(yè)務(wù)管理和指導。但是在實際工作中，不少駐所檢察室掛出的牌子雖是派出院所屬檢察室，而實際的領(lǐng)導與管理卻是派出院中的監(jiān)所部門來負責。

［2］應(yīng)當根據(jù)監(jiān)獄、看守所、勞教所被監(jiān)管人員的數(shù)量和派駐檢察工作的實際需要配備具有正式編制的派駐檢察人員。每個檢察室至少要配備2名派駐檢察人員。中型以上看守所和被監(jiān)管人月均1000人以上的監(jiān)獄、勞教所，派駐檢察人員不少于3人。被監(jiān)管人月均3000人以上的監(jiān)獄、看守所、勞教所，派駐檢察人員不少于4人。

［3］“四個辦法”中規(guī)定對提請減刑、假釋活動檢察的內(nèi)容：1、提請減刑、假釋罪犯是否符合法律規(guī)定條件；2、提請減刑、假釋的程序是否符合法律和有關(guān)規(guī)定；3、對依法應(yīng)當減刑、假釋的罪犯，是否提請減刑、假釋。

［4］收到人民法院減刑、假釋裁定書副本后，應(yīng)當及時審查，認為減刑、假釋裁定不當?shù)模瑧?yīng)當在收到裁定書后20日內(nèi)，向作出減刑、假釋裁定的人民法院提出書面糾正意見。應(yīng)當監(jiān)督人民法院是否收到糾正意見后一個月內(nèi)重新組成合議庭進行審理。

［5］《刑事訴訟法》第222條規(guī)定，人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應(yīng)當在收到裁定書副本后二十日以內(nèi)，向人民法院提出書面糾正意見?！缎淌略V訟法》第215條規(guī)定，批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關(guān)應(yīng)當將批準的決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)模瑧?yīng)當自接到通知書之日起一個月內(nèi)將書面意見送交批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關(guān)，批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關(guān)接到人民檢察院的書面意見后，應(yīng)當立即對該決定進行重新核查。

［6］羅亞華、鄭福建：《派駐監(jiān)管場所檢察監(jiān)督工作機制改革研究》，載《中國刑事法》2009年第10期。

［7］同［6］。

*浙江省杭州市人民檢察院副檢察長，法學博士［310012］

**浙江省杭州市人民檢察院監(jiān)所處處長［310012］

***浙江省杭州市人民檢察院檢察官［310012］