主訴檢察官辦案責(zé)任制的困境及出路*

文◎吳祥義熊 正石 晶

主訴檢察官辦案責(zé)任制的困境及出路*

文◎吳祥義**熊 正**石 晶**

主訴檢察官辦案責(zé)任制（以下簡稱：主訴制）是指在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下，在審查起訴部門實行的以主訴檢察官為主要責(zé)任人的檢察官辦案制度。1999年4月，高檢院決定在北京、天津、上海、重慶等地進行主訴檢察官辦案責(zé)任制試點工作，標(biāo)志著全國主訴制改革拉開帷幕，之后，該項改革如雨后春筍般在全國各地展開。［1］十年來，在高檢院的正確領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)心下，主訴制得到了健康、有序的發(fā)展。實踐證明，主訴制改革符合公訴辦案工作的自身規(guī)律，明確了辦案責(zé)任，提高了案件質(zhì)量和訴訟效率，鍛煉了公訴隊伍，提升了公訴水平。但不可否認(rèn)，這項改革也遇到了很多困境，如何進一步完善主訴制的運行機制，走出困境，把主訴制改革推向深入，已成為當(dāng)前主訴制改革的核心問題。

一、主訴制改革面臨的困境

（一）放權(quán)與收權(quán)進退維谷

主訴制的核心在于放權(quán)。主訴制推行的過程中，簡政放權(quán)一度是公訴工作的主調(diào)，經(jīng)過一段時間，收權(quán)的呼聲日漸高漲，主訴制在放與收之間徘徊。一方面，一些地方檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)對主訴檢察官獨立辦案不放心，對于擁有相當(dāng)大權(quán)力的主訴檢察官們能否適應(yīng)新的辦案機制的要求，能否用好手中的權(quán)力，會不會濫用權(quán)力，以權(quán)謀私等心存疑慮；另一方面，在相應(yīng)的權(quán)力還不充分，利益還沒有真正到位的情況下，一些主訴檢察官也不愿意承擔(dān)如此大的責(zé)任，辦案中遇到問題，主動向領(lǐng)導(dǎo)匯報，聽候領(lǐng)導(dǎo)定奪，怠棄本應(yīng)該自己獨立行使的權(quán)力。加之個別主訴檢察官確實不能勝任新的辦案機制的要求，于是收權(quán)日趨明顯，個別檢察機關(guān)的主訴制甚至逐漸有其名而無其實。而地級市一級檢察機關(guān)承辦著大部分重大、復(fù)雜、疑難案件，對這些案件，主訴檢察官僅有延長、退補案件的決定權(quán)，沒有決定處理權(quán)，還需報批，事實上實行的仍是審批制。以上這些情況的存在，致使一些公訴部門的主訴制度改革可以說是穿新鞋，走老路，流于形式。放權(quán)與收權(quán)，進退兩難。［2］

（二）穩(wěn)定與流動左右為難

司法工作講究經(jīng)驗積累，一名優(yōu)秀的主訴檢察官不是一兩天能培養(yǎng)出來的，培養(yǎng)出來后，就更需要在公訴崗位上發(fā)揮作用。但受現(xiàn)有的人事制度限制，每一名主訴檢察官都面臨著職務(wù)的升遷及崗位的變動。強調(diào)穩(wěn)定，則有可能損害主訴檢察官個人的發(fā)展；突出流動，則有可能違背司法規(guī)律。主訴制實施以來，各地檢察機關(guān)在崗主訴檢察官流失都比較嚴(yán)重，以筆者所在的北京市為例，十年來,全市各級檢察機關(guān)共任命主訴357人，目前仍在公訴崗位的僅有162人，已流失過半，離開公訴崗位的195人除個別退休、辭職的外，大部分到外單位任職或提拔交流到院內(nèi)其他處室任職。毫無疑問，行政職務(wù)的晉升對主訴檢察官有很大的吸引力。這對個人而言無可厚非。但如果沒有足夠的人才儲備，專業(yè)人才向管理人才流動，客觀上會造成主訴檢察官制度難以為繼的局面。需要引起我們足夠的重視。［3］

（三）責(zé)任與權(quán)力不相匹配

權(quán)責(zé)的有機統(tǒng)一是實行主訴制的初衷，但經(jīng)過一段時間的運行，出現(xiàn)了權(quán)力、責(zé)任相脫節(jié)的情況，妨礙了這一制度健康深入的發(fā)展?，F(xiàn)在主訴檢察官面臨的問題主要是責(zé)任很完整，權(quán)力卻不完善，一些地方放權(quán)并不徹底。主訴檢察官在求訴權(quán)方面有決定權(quán)，但在不訴、減少或增加犯罪事實、主動增加犯罪嫌疑人等方面沒有權(quán)力。在主訴設(shè)計之初，實際上并未考慮利益的問題，但隨著主訴制的發(fā)展，利益問題日益突出，在很多地方公務(wù)人員工資的規(guī)范后，原來的主訴檢察官崗位目標(biāo)管理獎取消了，打破了原來責(zé)權(quán)利三位一體的格局，而在出國培訓(xùn)、晉升、待遇等方面，并沒有對主訴檢察官真正的政策傾斜。有的地市一級檢察機關(guān)受編制限制，一名科員晉升為副主任科員需要五至七年，主訴檢察官亦不例外。這種責(zé)任大于職權(quán)，利益低于風(fēng)險的態(tài)勢直接導(dǎo)致主訴檢察官崗位吸引力降低，不愿做主訴的思想不斷蔓延，很多人不愿意到任務(wù)多、風(fēng)險大、責(zé)任重的主訴檢察官崗位。［4］

（四）行政與司法輕重不一

公訴權(quán)屬于司法權(quán)，有其自身的運行規(guī)律。主訴制改革的一個重要目標(biāo)就是按照司法規(guī)律辦案，但由于現(xiàn)有行政管理體制的強大慣性，揮之不去的行政管理思維和行政管理模式成為制約主訴制發(fā)展的瓶頸。一是職務(wù)職級晉升重行政輕司法。檢察機關(guān)實行的是司法職務(wù)和行政職務(wù)并行的體制，主訴檢察官既面臨著司法職務(wù)的晉升，也面臨著行政職務(wù)的晉升。但由于行政職務(wù)的強勢，官銜攜帶著更大的利益信號，一些主訴檢察官把行政職務(wù)職級的晉升作為個人發(fā)展的追求和衡量自身價值的標(biāo)準(zhǔn)，而對檢察職務(wù)的晉升則可有可無，主訴檢察官崗位的專業(yè)色彩逐步淡化。二是對主訴檢察官的監(jiān)督、考核、獎懲機制，很大程度上是套用對行政公務(wù)員考評模式。對主訴檢察官及其所從事的司法業(yè)務(wù)特性考慮較少，忽視了行政工作和司法工作、行政人員與司法人員的職業(yè)差別。三是有的主訴成主管。由于案件量激增，主訴檢察官似乎變成辦案組長，行政管理職責(zé)增加，業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的作用相應(yīng)減少，定而不審，審而不訴，在組內(nèi)形成了新的審批制。［5］

（五）學(xué)歷與能力難以兩全

主訴檢察官的選任是主訴制實施的基礎(chǔ)，但選任的條件和方式各地則各有千秋。以北京市為例，主訴檢察官的選任條件，對其它學(xué)科本科學(xué)歷者，需五年以上檢察業(yè)務(wù)經(jīng)歷；法學(xué)本科學(xué)歷者，需三年以上檢察業(yè)務(wù)經(jīng)歷；法學(xué)碩士，一年以上檢察業(yè)務(wù)經(jīng)歷；法學(xué)博士，不需要檢察業(yè)務(wù)經(jīng)歷。學(xué)歷高對于迅速適應(yīng)公訴工作，深入分析案情及其法律關(guān)系確實是一個得天獨厚的條件，但學(xué)歷不等于辦案能力，辦案能力的培養(yǎng)需要一個長期的積淀過程。另一方面，檢察業(yè)務(wù)也不等于公訴業(yè)務(wù)，其它檢察業(yè)務(wù)能力強，并不意味著公訴業(yè)務(wù)能力必然強。同時，有的地方資格考試成了選任的決定性條件，而一個合格、成熟的主訴檢察官需要的是綜合能力，表現(xiàn)在掌握和運用法律知識、檢察業(yè)務(wù)、語言文字表達、思維判斷、反應(yīng)論辯、組織協(xié)調(diào)、獨立處理事務(wù)等方面，這些能力通過一場考試是無法反映出來的。［6］

（六）工作與培訓(xùn)無法兼得

主訴檢察官基本上都是公訴部門出類拔萃的人才，具有較深厚的專業(yè)知識和一定的辦案經(jīng)驗。但隨著社會的發(fā)展，社會分工的日益細密和犯罪的復(fù)雜化，對主訴檢察官綜合素質(zhì)及辦案所需要的理論修養(yǎng)、知識存量、業(yè)務(wù)水平提出了更高的要求，迫切需要主訴檢察官知識的豐富和更新，成為專業(yè)化的專家型人才。雖然主訴制中本身包括了培訓(xùn)機制，但培訓(xùn)機制并不一定都能堅持，即使堅持培訓(xùn)的，也顯得杯水車薪，十分乏力。以北京市為例，每年基本上都組織一次全市范圍內(nèi)的主訴檢察官培訓(xùn)，但也存在一些問題：一是沒有規(guī)范的、相對固定的教材，培訓(xùn)內(nèi)容多臨時確定；二是培訓(xùn)的力度不夠。一年只集中一次，培訓(xùn)三四天，相當(dāng)一部分主訴檢察官因忙于辦案不能聽課。至于外出考察、接受更高層次的培訓(xùn)，更是不敢奢望。培訓(xùn)不夠，主訴檢察官的知識得不到及時更新、充實，直接影響到隊伍的素質(zhì)和公訴效能的進一步提高。

二、走出困境的出路

（一）充分放權(quán)，統(tǒng)一權(quán)責(zé)

十年的實踐證明，主訴檢察官在案件的處理上，無論是對犯罪事實把握，還是對證據(jù)的審核，沒有發(fā)生明顯差錯。對主訴檢察官放權(quán)并不必然發(fā)生濫用職權(quán)的情況。除法律法規(guī)有明確規(guī)定的外，一般諸如追訴權(quán)、自行偵查權(quán)、延長審查起訴期限權(quán)、判決裁定的審查權(quán)等也可以充分放權(quán)，免除繁瑣的行政化程序，調(diào)動主訴檢察官辦案的積極性和能動性，提高訴訟效率。主管檢察長和科處長除對重大、復(fù)雜、疑難的問題和案件進行具體的指導(dǎo)和決策外，應(yīng)將主要精力用在考核、監(jiān)督及事務(wù)性的指導(dǎo)上。在主訴組的設(shè)置上最好實行二人或三人組，一名主訴帶一名助手和一名書記員，避免行政化傾向，應(yīng)明確規(guī)定主訴檢察官和助手的出庭比例，主訴檢察官出庭的比例不得低于其承辦案件的90%。同時，進一步強化責(zé)任，全面落實過錯責(zé)任追究制，增強主訴檢察官的責(zé)任意識和風(fēng)險意識。［7］

（二）重視保障，穩(wěn)定隊伍

由于主訴檢察官工作壓力大、負擔(dān)責(zé)任重、工作標(biāo)準(zhǔn)高，有必要為主訴檢察官提供甚至提高工作條件和利益保障。一是保持合理的辦案數(shù)，減輕辦案壓力。主訴檢察官的月辦案定額，以北京檢察機關(guān)的三人主訴組為例，基層檢察院主訴檢察官的月辦案定額為7-8件，案件低發(fā)區(qū)縣的檢察院可以在此基礎(chǔ)上減少1-2件；市、分院主訴檢察官的月辦案定額為2件。二是在主訴檢察官工作條件和待遇上堅持 “有為才有位”，在繼續(xù)爭取主訴津貼的同時，在晉職晉級、績效考核、專門培訓(xùn)、外出考察、課題研究、休假、參加全國性會議、獲取書刊資料等方面向主訴檢察官傾斜。三是可以考慮嘗試將主訴檢察官的職級與行政級別直接掛鉤，探索職業(yè)公訴人以及主訴檢察官等級制之路，最大限度的激發(fā)主訴檢察官的工作熱情，使主訴檢察官成為令人向往的工作崗位，這一方面，北京市檢察院第一分院作出了有益的探索［8］，賦予主訴檢察官相應(yīng)的行政級別，使主訴檢察官不必擔(dān)心職級的晉升問題，為建立一支穩(wěn)定的、高水平的主訴檢察官隊伍創(chuàng)造了條件。

（三）完善選任，加強培訓(xùn)

在選任主訴檢察官時，既不能只重視學(xué)歷而輕視能力，也不能只重視能力而輕視學(xué)歷，應(yīng)當(dāng)在同等學(xué)歷情況下強調(diào)能力、同等能力情況下強調(diào)學(xué)歷。確保只有那些既有扎實的法理知識，又有豐富的實踐經(jīng)驗和操作技能的公訴人才能走上主訴檢察官的崗位。應(yīng)根據(jù)各地檢察機關(guān)的案件數(shù)合理確定主訴檢察官的數(shù)量，堅持少而精的原則，形成良好的競爭機制。［9］對主訴檢察官的培訓(xùn)，采取在崗學(xué)習(xí)與脫崗集中培訓(xùn)相結(jié)合的方式進行，集中脫崗培訓(xùn)一般由省級院檢察院統(tǒng)一組織，最好每年兩次，上半年與下半年各一次，每次培訓(xùn)時間為七到十天。各地檢察機關(guān)也應(yīng)定期組織主訴檢察官進行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)結(jié)合審查起訴業(yè)務(wù)需要，采取疑難案例討論、評析，重大理論與實踐問題研討，聘請專家、學(xué)者舉辦講座等方式。同時拓展主訴檢察官的培訓(xùn)與研修的內(nèi)容和途徑，允許可帶課題進入法學(xué)院研修、赴外省市或者境外考察學(xué)習(xí)，提高他們的辦案能力。

（四）科學(xué)考核，有效監(jiān)督

為保證公正執(zhí)法，對主訴檢察官的工作應(yīng)當(dāng)進行科學(xué)考核和有效的監(jiān)督，但對主訴檢察官辦案工作采取訴后考核監(jiān)督的辦法，不能干擾主訴檢察官正常行使權(quán)力，防止回到請示匯報的老路上。一是進一步增強考核方式的規(guī)范性、科學(xué)性和可操作性，堅持政治和業(yè)務(wù)相結(jié)合的考核方式確保主訴的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力，考核結(jié)果應(yīng)與主訴檢察官的晉級晉職相掛鉤。二是充分利用局域網(wǎng)以及網(wǎng)絡(luò)化辦案系統(tǒng)，由檢察長、主管檢察長、部門負責(zé)人對主訴檢察官的辦案過程、執(zhí)法行為在網(wǎng)絡(luò)上進行全程同步跟蹤監(jiān)督，及時糾正和防止錯案的發(fā)生，確保案件質(zhì)量。三是豐富監(jiān)督形式，實行辦案流程監(jiān)督、調(diào)卷復(fù)查監(jiān)督、跟庭考察、個案述職監(jiān)督、跟蹤走訪（法院、公安）監(jiān)督，采取多種手段，從實體和程序上保證主訴檢察官辦理案件的質(zhì)量和效率。在加強考核監(jiān)督的同時，也要為主訴“松綁”，減少一些不必要的考核，調(diào)動他們的主觀能動性，提高工作成效。［10］

十年的實踐證明，主訴制改革符合公訴辦案工作的自身規(guī)律，也發(fā)揮了積極的作用。雖然這項改革也遇到了一些問題，但是應(yīng)當(dāng)看到這項改革是有生命力的，我們有理由相信，這一制度將在實踐中不斷完善，在探索中不斷發(fā)展。

注釋：

［1］參見王琰、肖瑋：《實踐中完善 探索中發(fā)展——主訴檢察官辦案責(zé)任制試點情況綜述》，載《人民檢察》1999年第11期。

［2］參見張永會：《深化主訴檢察官辦案責(zé)任制度的思考》，載《中國檢察官》2006年第6期；陳國錦：《實行主訴檢察官獨任制應(yīng)克服幾種錯誤傾向》，載《檢察實踐》2000年第4期。

［3］參見陳虹偉：《全國首位主訴檢察官回憶“主訴”10年》，載《法制日報》2008年 7月20日。

［4］參見陶華、薛飛：《完善主訴檢察官制度的若干思考》，載《法制與社會》2008年 10月（上）。

［5］參見李慧國、劉曉燕：《怎樣完善主訴檢察官辦案責(zé)任制》，載《檢察實踐》1999年第6期。

［6］參見王紅梅、許軼峰：《主訴檢察官辦案責(zé)任制存在的問題和對策》，載《法制日報》2004年12月02日。

［7］同［5］。

［8］北京市檢察院第一分院的主任檢察官制度，就是建立以職位為核心的管理機制，參照國際通例，建立以檢察官為中心的辦案組模式，以一名主任檢察官為專業(yè)化辦案組的組長（或隊長），配若干名檢察員、助理檢察員與若干書記員。主任檢察官的角色：一方面，主任檢察官是總指揮官，要負責(zé)對組內(nèi)案件的全面統(tǒng)籌安排；另一方面，主任檢察官是組內(nèi)業(yè)務(wù)專家，要負責(zé)解決組內(nèi)辦理專業(yè)案件的難點與問題，并帶領(lǐng)專業(yè)組成員在相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)總結(jié)、探索出辦理專業(yè)案件的特色方法或經(jīng)驗。主任檢察官依法獨立履行法律監(jiān)督職責(zé)，原則上只接受檢察長與檢委會的領(lǐng)導(dǎo)。主任檢察官一般兼任副處長。

［9］參見王琰：《重筆濃墨寫責(zé)任——檢察機關(guān)建立主訴檢察官制度的探索》，載《人民檢察》1999年第6期。

［10］參見江憲法：《主訴檢察官辦案責(zé)任制若干制度建設(shè)的思考”》，載《上海市政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2001年第5期。

*本文為國家檢察官學(xué)院2010年科研項目。

**北京市大興區(qū)人民檢察院［102600］