檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事執(zhí)行監(jiān)督工作機(jī)制的思考

文◎夏學(xué)海 吳 靜

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展民事執(zhí)行監(jiān)督工作機(jī)制的思考

文◎夏學(xué)海*吳 靜**

近幾年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，收到了較好的法律效果和社會(huì)效果。對(duì)履行法律監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)公正執(zhí)法發(fā)揮了重要作用。但實(shí)踐中也遇到很多問(wèn)題，對(duì)開(kāi)展民事執(zhí)行監(jiān)督贊成者有之，反對(duì)者亦有之。那么，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)能否實(shí)行監(jiān)督，如何依法開(kāi)展監(jiān)督，如何保障監(jiān)督的良性開(kāi)展，則是我們重點(diǎn)關(guān)注和解決的問(wèn)題。

一、檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督面臨的困境

雖然檢察機(jī)關(guān)有權(quán)也有必要對(duì)民事執(zhí)行開(kāi)展監(jiān)督，但不可否認(rèn)，在民事執(zhí)行監(jiān)督中仍面臨著很多困境。

第一，立法不足，導(dǎo)致檢、法兩家認(rèn)識(shí)不一，限制民事執(zhí)行監(jiān)督工作的開(kāi)展。

第二，實(shí)踐中民事執(zhí)行監(jiān)督，缺少有效的監(jiān)督方式和監(jiān)督措施保障。

第三，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足，不敢或不愿開(kāi)展民事執(zhí)行監(jiān)督。

二、建立民事執(zhí)行監(jiān)督工作機(jī)制的思考

要有效開(kāi)展民事執(zhí)行監(jiān)督，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，就必須結(jié)合民事執(zhí)行工作自身特點(diǎn)，明確具體的監(jiān)督方式和方法，建立健全符合民事審判監(jiān)督規(guī)律的監(jiān)督工作機(jī)制。

（一）民事執(zhí)行監(jiān)督的啟動(dòng)程序

檢察民事審判監(jiān)督啟動(dòng)方式主要有三種：當(dāng)事人申請(qǐng)，轉(zhuǎn)辦或交辦，自行發(fā)現(xiàn)。對(duì)于前兩種方式適用于民事執(zhí)行監(jiān)督一般沒(méi)有異議，而對(duì)于第三種，即檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)案件線索并啟動(dòng)執(zhí)行監(jiān)督程序，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎行使，區(qū)別對(duì)待。因?yàn)槊袷聢?zhí)行中涉及和處分的是當(dāng)事人私權(quán)利，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的“意思自治”，一般宜實(shí)行“不告不理”原則。如對(duì)于消極執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)?shù)惹趾α水?dāng)事人權(quán)益的執(zhí)行行為，如果當(dāng)事人對(duì)此不予主張，可能存在當(dāng)事人放棄這部分權(quán)利和利益情況，檢察機(jī)關(guān)也不宜主動(dòng)追究。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)是被動(dòng)監(jiān)督和消極監(jiān)督，但是損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的除外。這點(diǎn)也等同于現(xiàn)在探索的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，如果執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人不當(dāng)放棄國(guó)家利益和公共利益，或執(zhí)行行為損害國(guó)家利益和公共利益的，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)主動(dòng)監(jiān)督。

（二）民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍

憲法和民事訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事監(jiān)督的范圍都沒(méi)有做排它性規(guī)定，故民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍可為民事執(zhí)行活動(dòng)的全過(guò)程，包括執(zhí)行程序，執(zhí)行措施，在執(zhí)行中做出的裁定，執(zhí)行人員是否有違法行為等。對(duì)于當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出申訴的，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查、調(diào)查和監(jiān)督。但對(duì)于先予執(zhí)行的裁定，不宜納入檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的范圍內(nèi)。在最高法的批復(fù)中也提到過(guò)這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)民事監(jiān)督總體是事后監(jiān)督，主要針對(duì)已生效的判決和裁定，而先予執(zhí)行的裁定雖然已經(jīng)生效并予以執(zhí)行，但據(jù)以裁定的民事案件卻正在審理中，尚未審結(jié)，故先予執(zhí)行的裁定實(shí)質(zhì)是暫時(shí)的執(zhí)行，待判決下發(fā)后，還可能存在執(zhí)行回轉(zhuǎn)，因此檢察機(jī)關(guān)不宜先行監(jiān)督。

（三）民事執(zhí)行監(jiān)督的方式

1．檢察建議。這是目前最常用的監(jiān)督方式，也易為法院所接受。主要包括兩種：一是糾正一般違法行為的檢察建議。二是暫緩執(zhí)行或中止執(zhí)行的檢察建議。一般為檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效民事判決提出抗訴時(shí)，發(fā)現(xiàn)正在執(zhí)行，而直接下發(fā)暫緩執(zhí)行或中止執(zhí)行檢察建議。但對(duì)于暫緩執(zhí)行的建議，最高法在2000年下發(fā)的批復(fù)中提到“人民檢察院對(duì)人民法院生效民事判決提出暫緩執(zhí)行的建議沒(méi)有法律依據(jù)”，給實(shí)際工作造成了困難。事實(shí)上如果檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)民事判決提出抗訴，在案件已經(jīng)面臨再審的情況下，案件應(yīng)當(dāng)暫緩執(zhí)行。而檢察機(jī)關(guān)作為抗訴機(jī)關(guān)建議法院暫緩執(zhí)行，應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能所需，也可避免法院執(zhí)行不當(dāng)，損害當(dāng)事人利益，于法院、當(dāng)事人雙方都是有益的。

2．抗訴。對(duì)于抗訴這一監(jiān)督方式目前爭(zhēng)議較大，最高法在批復(fù)中直接指出 “人民法院為了保證已發(fā)生法律效力的判決、裁定或者其他法律文書(shū)的執(zhí)行而在執(zhí)行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍”。還有觀點(diǎn)也認(rèn)為，抗訴周期漫長(zhǎng)，不適合執(zhí)行監(jiān)督。我們認(rèn)為對(duì)于抗訴這一方式應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎行使，盡量?jī)?yōu)先選擇其他的監(jiān)督方式，但不應(yīng)全盤(pán)否定。因?yàn)樵诿袷聢?zhí)行裁定中有涉及到對(duì)相關(guān)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益的處分，如變更、追加被執(zhí)行主體，案外人提出執(zhí)行異議等，對(duì)于這種涉及處分實(shí)體權(quán)益并確有錯(cuò)誤的裁定應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行抗訴。這可以增加當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)途徑，有利于保證當(dāng)事人權(quán)益，并且對(duì)已生效的判決、裁定提出抗訴符合民事訴訟法規(guī)定。但對(duì)于程序性錯(cuò)誤的裁定應(yīng)采取檢察建議，不宜提出抗訴。

3．糾正違法通知書(shū)。這是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)常用的一種方式，監(jiān)督的范圍往往是針對(duì)法院審判活動(dòng)中錯(cuò)誤明顯，實(shí)效性比較強(qiáng)的問(wèn)題而提出的，其監(jiān)督效力上和執(zhí)行力上均強(qiáng)于檢察建議。因此，檢察機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行監(jiān)督中，可以使用《糾正違法通知書(shū)》，糾正法院執(zhí)行活動(dòng)中的錯(cuò)誤。即對(duì)法院執(zhí)行活動(dòng)中出現(xiàn)的嚴(yán)重違法行為，不及時(shí)糾正會(huì)嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人的利益，或國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，以糾正違法通知書(shū)的形式及時(shí)提出糾正意見(jiàn)，責(zé)令法院限期糾正錯(cuò)誤的執(zhí)行行為。

4．現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督直接面對(duì)執(zhí)行活動(dòng)，更具有監(jiān)督的及時(shí)性和直觀性。實(shí)踐中現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行監(jiān)督會(huì)收明顯的法律效果和社會(huì)效果，一方面，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行監(jiān)督會(huì)督促法院執(zhí)行人員依法執(zhí)行，防止出現(xiàn)錯(cuò)誤執(zhí)行的問(wèn)題；另一方面，對(duì)于難以執(zhí)行的“釘子戶(hù)”由于檢察機(jī)關(guān)的參與，會(huì)加大執(zhí)行的力度。但實(shí)踐中不能濫用，特別是目前民行檢察人力有限，相應(yīng)制度不規(guī)范，應(yīng)有限制使用。應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：一是以當(dāng)事人申請(qǐng)或法院申請(qǐng)為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的基本前提，一般案件不宜主動(dòng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督；二是對(duì)于涉及國(guó)家、公共利益的重大執(zhí)行案件，法院應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)告知，由檢察機(jī)關(guān)決定是否進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督；三是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督中不能干涉法院正常的執(zhí)行活動(dòng)，對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)只建議不指揮。

（四）民事執(zhí)行監(jiān)督的保障措施

要保障檢察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職責(zé)，使執(zhí)行監(jiān)督取得實(shí)效，就必須明確規(guī)定民事執(zhí)行監(jiān)督的保障措施。

1．明確民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍和途徑。目前民事執(zhí)行監(jiān)督的最大障礙是法律規(guī)定不明確、不完善，而導(dǎo)致檢法兩家認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，實(shí)際操作難進(jìn)行。因此，應(yīng)加強(qiáng)立法，在法律層面明確民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍和方式方法。建議在修改《民事訴訟法》時(shí)，將檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容納入其中，在基本法中予以明確。為了彌補(bǔ)目前司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題，可由最高檢、最高法在實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，聯(lián)合頒發(fā)司法解釋?zhuān)姑袷聢?zhí)行監(jiān)督工作有法可依。最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》已經(jīng)明確了要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，研究人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定和執(zhí)行行為進(jìn)行法律監(jiān)督的范圍、途徑和措施。相信近期將會(huì)出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定或司法解釋。

2．增強(qiáng)對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督的措施保障。目前人民法院對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督主要是通過(guò)回函方式來(lái)反饋監(jiān)督結(jié)果。但如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)提出糾正意見(jiàn)，而法院不予采納或糾正不到位，則缺少后續(xù)的監(jiān)督保障措施。又如對(duì)執(zhí)行違法行為提出糾正意見(jiàn)，但該違法行為已經(jīng)發(fā)生又不具有可糾正性，檢察監(jiān)督便只具有警告的作用，而該案是否最終執(zhí)行，執(zhí)行的程度怎樣，檢察機(jī)關(guān)往往無(wú)法進(jìn)一步監(jiān)督。因此，應(yīng)盡快完善民事執(zhí)行監(jiān)督方面的保障規(guī)定，使監(jiān)督具有可實(shí)行性。例如：可規(guī)定人民法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)，應(yīng)采取裁定的形式回復(fù)采納情況。如果認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的糾正意見(jiàn)不正確，也應(yīng)回函說(shuō)明。對(duì)檢察機(jī)關(guān)仍堅(jiān)持原意見(jiàn)的報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)決定。對(duì)違法行為不具有可糾正性的，則采取責(zé)任追究方式解決等。

3．賦予檢察機(jī)關(guān)必要的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力。一是調(diào)卷權(quán)。在民事執(zhí)行監(jiān)督工作中，應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱相關(guān)的執(zhí)行卷宗，必要時(shí)可以調(diào)閱該案實(shí)體判決的卷宗，進(jìn)行審查。二是初查權(quán)。對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)有枉法和職務(wù)犯罪線索的，可由從事民事檢察的干警直接開(kāi)展初查，發(fā)現(xiàn)確有瀆職、貪污受賄等職務(wù)犯罪的，移交自偵部門(mén)立案?jìng)刹?。?duì)于初查中發(fā)現(xiàn)的其他違法行為，可通過(guò)檢察建議或糾正違法通知書(shū)的方式提出糾正意見(jiàn)。三是督促公益執(zhí)行權(quán)。對(duì)于涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益的執(zhí)行案件，發(fā)現(xiàn)法院消極執(zhí)行、不當(dāng)執(zhí)行或當(dāng)事人不積極督促執(zhí)行的，可由檢察機(jī)關(guān)督促執(zhí)行或現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)行。

*黑龍江省齊齊哈爾市人民檢察院［161006］

**黑龍江省齊齊哈爾市建華區(qū)人民檢察院［161006］