行政人員責(zé)任悖論:維度考量及回歸路徑

□ 曾婧婧

行政人員責(zé)任悖論:維度考量及回歸路徑

□ 曾婧婧*

傳統(tǒng)視域下,為實(shí)現(xiàn)行政人員責(zé)任總傾向于以“人性善”、“人性惡”作為邏輯思考起點(diǎn),從而得出“制度論”和“道德論”兩種不同的思維傾向。單一的理解維度并不是現(xiàn)實(shí)的真實(shí)反映,使得行政責(zé)任所不可避免的邏輯困境和矛盾沖突不經(jīng)意地被忽視了。行政責(zé)任的內(nèi)在邏輯悖論和自相矛盾的行為選擇,從根本上抑制了整齊劃一的行政責(zé)任體系的形成,也限制了行政人員負(fù)責(zé)任的行為,增加了行政責(zé)任回歸的難度。調(diào)整一下視角,以行政機(jī)關(guān)及其行政人員作為分析的視角,從權(quán)利、組織、體制三維度審視,揭示行政人員責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基本困境,順著其內(nèi)在理路和意蘊(yùn)的領(lǐng)悟,找到實(shí)現(xiàn)行政人員責(zé)任回歸的路徑。

行政人員 維度考量 責(zé)任悖論 回歸路徑

任何社會(huì)政治制度的設(shè)計(jì)都必定以一定的理論預(yù)設(shè)為邏輯思考前提,傳統(tǒng)視角下對(duì)人性的立場(chǎng)上,有“性惡”、“性善”兩個(gè)思維極端。在對(duì)兩種人性充分的理解和深刻的把握上,抽象概括出“制度論”和“道德論”兩種不同的政治設(shè)計(jì)。因此從“性惡”、“性善”觀的基本概念入手深刻認(rèn)識(shí)“制度論”和“道德論”不同政治設(shè)計(jì)中內(nèi)含的理性理念和非理性思維,為揭示其內(nèi)在的設(shè)計(jì)缺陷,實(shí)現(xiàn)行政人員責(zé)任找到出路。

一、傳統(tǒng):人性假設(shè)及責(zé)任實(shí)現(xiàn)

中國(guó)古代思想對(duì)人性的探討主要以“性惡論”、“性善論”為主導(dǎo),荀子和孟子分別是其代表人物。荀子在強(qiáng)調(diào)用法治人時(shí),主張:“今人之性,生而有好利焉,順是,故爭(zhēng)奪生而辭讓亡焉;生而有疾惡焉,順是,故殘賊生而忠信亡焉;生而有耳目之欲,有好聲色焉,順是,故淫亂生而禮義文理亡焉。”[1]人類若順其本質(zhì)的發(fā)展,必然是“爭(zhēng)奪”、“殘賊”、“淫亂”,這些現(xiàn)象都是性惡的外在顯露。孟子主張的“性善論”與之迥然相異,“人之性善也,猶水之就下也,人無有不善,水無有不下?！盵2]“無惻隱之心,非人也;無羞惡之心,非人也;無辭讓之心,非人也;無是非之心,非人也。”[3]孟子的“性善論”主要指人的本性善與生俱來,惻隱、羞惡、辭讓、是非四個(gè)“善端”,生而有之。傳統(tǒng)視角下,對(duì)人性假設(shè)的思考研究,對(duì)實(shí)現(xiàn)行政人員責(zé)任的實(shí)踐提出了不同的理論設(shè)計(jì)。作為抽象概括的“制度論”和“道德論”,正是基于對(duì)人性“善與惡”的前提假設(shè)而提出對(duì)行政人員責(zé)任控制的兩種趨勢(shì)及其邏輯。波普爾說:“社會(huì)生活最重要的方面——我們需要的與其說是好的人,還不如說是好的制度。甚至最好的人也可能被權(quán)力腐蝕;而能使被統(tǒng)治者對(duì)統(tǒng)治者加以有效控制的制度卻將逼迫最壞的統(tǒng)治者去做被統(tǒng)治者認(rèn)為符合他們利益的事?！盵4](P491)“制度論”者的思維概括為:自私自利的官員,在有效的監(jiān)督與約束缺乏時(shí),會(huì)機(jī)會(huì)主義行事,濫用公共權(quán)力服務(wù)于自己私利的滿足。制度實(shí)施的兩個(gè)前提假設(shè)是:人性的趨惡傾向判斷和制度控制有效性認(rèn)同,從不信任官員的“無賴假設(shè)”為邏輯起點(diǎn),設(shè)置合理的制度,健全監(jiān)督機(jī)制,貫徹執(zhí)行,就能避免錯(cuò)誤行為的產(chǎn)生,最大限度地減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”帶來的隱患,在不能保證最高質(zhì)量的讓行政人員負(fù)完全責(zé)任的境況下,至少通過對(duì)行政權(quán)力實(shí)施最大強(qiáng)度的約束和限制,確定行政人員責(zé)任的最低邊界,在遵循“最小后悔值”原則的基礎(chǔ)上,讓權(quán)力的運(yùn)行限定在制度的限定范圍內(nèi),從而使權(quán)力濫用的可能性降至最低。“道德論”主要遵循“人性善”的假設(shè),并不反對(duì)制度約束工具理性方面的作用,但嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)的實(shí)施最終還是通過行政人員這座橋梁發(fā)揮作用,人自身的道德才是制約權(quán)力的根本動(dòng)力,“它們由一系列公共行政人員內(nèi)心的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則組成的,而且它們想要在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制的情況下,鼓勵(lì)從事合乎道德規(guī)范的行為。”[5](P134)因?yàn)橹贫茸鳛槿祟愑邢蘩硇缘漠a(chǎn)物,不可能在差異化和日新月異的情境下,對(duì)行政人員負(fù)責(zé)任的地方作出完備的規(guī)劃,且制度的設(shè)定、實(shí)施、修改成本是巨大的,因此寄希望于行政人員品格修養(yǎng),道德境界和道德信念的提高和完善。

二、三維度審視:行政責(zé)任的內(nèi)在邏輯悖論

行政人員責(zé)任的實(shí)現(xiàn)并不是依靠簡(jiǎn)單的外在制度約束或行政人員內(nèi)在修養(yǎng)的提升便可解決現(xiàn)實(shí)難題。當(dāng)我們從政府外部來審查政府責(zé)任,追究行政人員不負(fù)責(zé)任的表象問題時(shí),是否深入到政府行為的內(nèi)在機(jī)理,去分析、探究存在于權(quán)力層面、組織層面、體制層面所內(nèi)在的必然邏輯悖論。

(一)權(quán)力層面的邏輯悖論

1.行政權(quán)力的二難選擇

隨著現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性和公共事務(wù)多樣性的變化,在社會(huì)生活中幾乎所有領(lǐng)域都能找到行政權(quán)力的蹤跡。政府所管轄事務(wù)極其繁雜,需要更多的行政權(quán)力來承擔(dān)廣泛而復(fù)雜的民主責(zé)任,與公眾切身相關(guān)的公共物品和公共服務(wù)的滿足供給,都需要增長(zhǎng)相應(yīng)的行政權(quán)力。除此之外,依靠行政權(quán)力來協(xié)調(diào)矛盾沖突,解決糾紛以創(chuàng)造良好的社會(huì)合作環(huán)境,也要求更多的權(quán)力資源予以保障。治理能力的提高對(duì)行政權(quán)力的增長(zhǎng)提出了要求,但治理能力與行政權(quán)力的增長(zhǎng)速度總是不那么協(xié)調(diào)一致。行政權(quán)力作為一種資源配置工具,本身具有兩面性,既可以用來為人民謀求公共利益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值,也能用于為行政機(jī)關(guān)及其行政人員牟取私利。權(quán)力的發(fā)展不自覺地有擴(kuò)張性、膨脹性和腐蝕性的特點(diǎn)。“帕金森定律”揭示的“機(jī)構(gòu)膨脹”、“冗員增加”是這樣一種現(xiàn)象:一個(gè)不稱職的官員,會(huì)找兩個(gè)平庸的助手來分擔(dān)工作,他則高高在上發(fā)號(hào)施令。兩個(gè)無能的助手,上行下效,也為自己找兩個(gè)庸俗的助手。如此一來,行政機(jī)構(gòu)像金字塔一樣增多,行政人員迅速膨脹,看似忙碌的個(gè)人背后,卻是組織效率的低下,機(jī)構(gòu)重疊,人浮于事,推諉扯皮?！八袡?quán)力都易于腐化,絕對(duì)的權(quán)力則絕對(duì)地會(huì)腐化。”[6](P129)人們總是冒險(xiǎn)主義的追求權(quán)力,運(yùn)用權(quán)力,腐蝕權(quán)力,洛克認(rèn)為“誰認(rèn)為絕對(duì)權(quán)力能純潔人們的氣質(zhì)和糾正人性的劣根性,只要讀一下當(dāng)代或其他任何時(shí)代的歷史,就會(huì)相信適得其反。”[7](P56)現(xiàn)實(shí)的行政權(quán)力增長(zhǎng)需求與權(quán)力內(nèi)在本質(zhì)形成的邏輯困境,使得行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)困難重重。

2.自由裁量權(quán)的進(jìn)退困惑

韋伯所設(shè)計(jì)的形式合理性的官僚制組織由于明確的分工,清晰地職責(zé)權(quán)限,嚴(yán)密的等級(jí)結(jié)構(gòu),專業(yè)化知識(shí),嚴(yán)格的規(guī)章制度和組織成員的非人格化等,在一定環(huán)境背景下實(shí)現(xiàn)了與行政高效率的完美結(jié)合。其擁有的形式合理性,追求的工具理性原則,充滿著對(duì)任何價(jià)值因素的排斥,遭到越來越多人的批判,因?yàn)楣倭胖扑瞥绲囊?guī)章制度和集權(quán)最大限度地壓抑了行政人員自主性的發(fā)展和積極性,把官僚體系中的人變成了官僚機(jī)器上的齒輪,缺乏自主性的行政人員在不確定性和瞬息萬變的環(huán)境中無所適從。一定的自由裁量權(quán)是發(fā)揮行政人員自主性和積極性的前提條件,在康德看來,只有當(dāng)行為主體的意志自由時(shí),出于責(zé)任的行為才具有道德性質(zhì)。只有行政人員在價(jià)值判斷的基礎(chǔ)上,自由裁量權(quán)衡后,才能實(shí)施責(zé)任行為?！坝性S多事情非法律所能規(guī)定,這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量,由他們根據(jù)公眾福利和利益的要求來處理”[7](P99)。由于行政人員也有理性“經(jīng)濟(jì)人”的一面,在缺乏嚴(yán)格監(jiān)督,沒有明確的法律依據(jù)時(shí),在個(gè)人利益和不確定因素的抉擇,不可避免采取“非理性”行為,以個(gè)人的價(jià)值觀、思維能力作為標(biāo)準(zhǔn),濫用職權(quán),“不受控制的自由裁量權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致荒唐的歧視或者其他不公正的決定?！盵8](P204)。自由裁量權(quán)的責(zé)任悖論在現(xiàn)實(shí)的情境需要自由裁量權(quán)的擴(kuò)大和存在,但存在濫用自由裁量權(quán)的可能性又威脅了法治規(guī)則。

(二)組織層面的邏輯悖論

1.組織規(guī)則的矛盾取舍

沒有規(guī)矩不成方圓,規(guī)則對(duì)于尚未完全和諧或者一定程度沖突的社會(huì)來說必不可少。社會(huì)生活需要規(guī)則的理由是集體行動(dòng)的邏輯這種客觀社會(huì)現(xiàn)象的存在。在個(gè)體理性激勵(lì)下的個(gè)人自私的行為并不一定能夠而且在許多情況下顯然不能在亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”的指引下產(chǎn)生最佳的社會(huì)共同結(jié)果,個(gè)人理性并不能保證集體理性的實(shí)現(xiàn)。[9](PP24-27)個(gè)體自利行為導(dǎo)致的不公平競(jìng)爭(zhēng),正常秩序的紊亂,沒有正式的規(guī)則,就不會(huì)有規(guī)范的市場(chǎng)和理性的經(jīng)濟(jì)制度。非合作博弈下的集體行為困境在現(xiàn)實(shí)的公共事務(wù)管理中,可能會(huì)出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足,公共資源浪費(fèi),公共秩序混亂,公共政策執(zhí)行不規(guī)范等問題,政策規(guī)則為擺脫這些難題提供路徑選擇。無力約束個(gè)人和集體欲望,規(guī)則衰弱的社會(huì),社會(huì)必然像霍布斯所描述的那樣叢林法則下的殘酷競(jìng)爭(zhēng)。然而“世界上的任何事物都是矛盾的統(tǒng)一體——矛盾即對(duì)立面之間既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系?！癧10](P190)政府規(guī)則的擴(kuò)展,既能為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的目標(biāo)創(chuàng)造條件,但政府行為的無限增長(zhǎng)導(dǎo)致了政府行為的失效和規(guī)則價(jià)值的喪失。規(guī)則作為有限理性下的產(chǎn)物,在其失靈的地方需要新的規(guī)章來彌補(bǔ)錯(cuò)誤,引發(fā)規(guī)則無限增長(zhǎng),其后果是政府規(guī)則活動(dòng)尋求直接的非生產(chǎn)性利潤(rùn),由此產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象?！靶惺剐姓S意性控制的官員和政治家在這種控制和維護(hù)的進(jìn)一步擴(kuò)大中有著既得利益,加上權(quán)力本身的腐蝕性,獲得既得利益的腐敗也就在所難免了。[11](P200)

2.組織目標(biāo)的利益置換

行政組織的存在以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的,行政人員在增進(jìn)公共利益和民眾福祉方面肩負(fù)著巨大的責(zé)任。“公共行政人員最重要的責(zé)任之一,便是在政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行時(shí),反映‘公共利益’。他們對(duì)公共利益的理解將直接影響政策選擇。質(zhì)言之,在民主國(guó)家中,具有正當(dāng)性的公共政策必須反映公眾的利益?！盵12](P417)行政人員以是否符合公共利益為衡量標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范自己的行為準(zhǔn)則,做出作為或者不作為舉動(dòng)。行政人員的公共利益目標(biāo),作為抽象概念,不能得到明確而具體的界定,對(duì)其目標(biāo)的理解及行為選擇因人而異?！叭绻块T的目標(biāo)非常模糊,以至于是毫無意義的。主管經(jīng)常不知道要做什么,因此也不能指望他們告訴員工做什么,更不用說在工作完成之后去評(píng)價(jià)工作?！盵13](PP207-208)組織目標(biāo)的模糊性為實(shí)現(xiàn)行政人員責(zé)任設(shè)置壁壘。行政人員在追求公共利益實(shí)現(xiàn)的過程中,也會(huì)存在“目標(biāo)置換”的潛規(guī)則,但公眾利益在任何時(shí)候都擁有邏輯優(yōu)先性,行政人員擁有“經(jīng)濟(jì)人與道德人”的社會(huì)基本屬性和特殊的行政人員責(zé)任,在行政目標(biāo)模糊不清或個(gè)人集體、組織與公眾利益沖突矛盾的情況下,行政組織的個(gè)人群體就會(huì)優(yōu)先傾向個(gè)人私利、群體利益,穿上“公共利益”的“合法外衣”。

(三)體制層面的邏輯悖論

1.單位中國(guó)的政治體制

行政人員責(zé)任的實(shí)現(xiàn)除了在權(quán)利、組織層面存在悖論,體制層面也是造成困境的重要根源,“單位中國(guó)”正是對(duì)這一現(xiàn)象的合理詮釋。在我國(guó)的政治體制設(shè)計(jì)中,長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制,使得單位成為了一種特殊的組織形式和社會(huì)調(diào)控形式,具有居于各種組織之上的一個(gè)抽象概念。因?yàn)閱挝蛔鳛槁?lián)結(jié)國(guó)家和個(gè)人的橋梁,構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)政治體系堅(jiān)固的支撐者和鞏固者。任何個(gè)人都必須依靠單位賦予的身份在公共空間安身立命,獲得行動(dòng)的合法性。如此一來,內(nèi)部成員對(duì)工作單位的人身依附關(guān)系大大增強(qiáng),單位成了個(gè)人社會(huì)化及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益的重要載體,尤其在行政組織內(nèi)部,上述“單位”屬性尤其突兀。因?yàn)楣ぷ髡M織內(nèi)的行政人員,表面上其工資福利待遇直接來源于政府,但實(shí)際上更直接的供給者應(yīng)歸于所工作的組織單位。體制上的設(shè)計(jì)安排使得掌握公共權(quán)力和擁有重要社會(huì)資源的行政人員服務(wù)理念的傾斜,即“為人民服務(wù)”轉(zhuǎn)向?yàn)椤盀檎?wù),為組織服務(wù),為上級(jí)服務(wù)”,造成服務(wù)的“缺位”“越位”,規(guī)避了本應(yīng)由行政人員承擔(dān)的責(zé)任。表現(xiàn)為部門利益保護(hù),“單位人的”特質(zhì),對(duì)行政人員生存和發(fā)展的行政組織的嚴(yán)重依賴和權(quán)威利益的無條件認(rèn)同等。此外,在追究行政人員責(zé)任的制度體制架構(gòu)中,努力設(shè)計(jì)普適的、放之四海皆準(zhǔn)的責(zé)任控制手段,殊不知官僚體制下的行政機(jī)關(guān)不同級(jí)別、不同機(jī)構(gòu)和部門間存在巨大的差異。在責(zé)任的體制和工具選擇方面應(yīng)根據(jù)組織的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)的任務(wù)和職位內(nèi)容來確定。

2.行政信息的堅(jiān)固堡壘

在公共領(lǐng)域或政治生活中,信息表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)公共資源和權(quán)力的支配控制,誰擁有足夠多的信息,就能掌握更多的公共資源和支配更多的權(quán)力,信息不僅是獲得和維護(hù)既得利益的手段,其本身也是種不可或缺的重要稀缺資源。行政機(jī)構(gòu)及其行政人員內(nèi)在地傾向于信息壟斷和信息保密。因?yàn)樵O(shè)置信息堡壘所帶來隱藏價(jià)值是極具誘惑力的。

一是壟斷的信息,使得行政機(jī)構(gòu)及其行政人員易于擺脫外來的監(jiān)督和批評(píng),因?yàn)楣妼?duì)行政機(jī)關(guān)及其行政人員的績(jī)效評(píng)價(jià)是基于經(jīng)驗(yàn)型的材料和事實(shí),以及對(duì)其行動(dòng)信息的確切把握上進(jìn)行檢測(cè)的。信息的缺乏,使得對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其行政人員的監(jiān)督無處下手,糾正、制裁錯(cuò)誤的行為也變得異常困難。信息保密的傾向無形中增加了權(quán)力監(jiān)督的成本,使得權(quán)力監(jiān)督出現(xiàn)空白地段?！靶姓C(jī)關(guān)實(shí)際上成了它自家大院中的法官。”[14](P231)

二是信息的保密容易獲得資源的配置及額外收益。官僚制組織結(jié)構(gòu)中,層級(jí)節(jié)制的組織體系,所占有的信息和信息分配的不均等化,為行政人員濫用職權(quán),牟取私利提供交換條件。內(nèi)部信息自上而下層層封鎖為尋租活動(dòng)的展開提供了生存的土壤,尋找政府中“有利”的信息為不法分子帶來有益的因素的現(xiàn)象已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

三、責(zé)任回歸:行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的路徑選擇

面對(duì)行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)存在的邏輯困境及其闡發(fā)的問題,不僅要從理論上提高認(rèn)識(shí),從而掌握其所固有的矛盾規(guī)律,而且還需作出一系列的制度、結(jié)構(gòu)性安排,以期突破困境,改善行政人員的責(zé)任狀況。

(一)道德與制度雙向均等化

制度可以最大程度地減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”,保障行政人員的最低責(zé)任限度,但是制度的設(shè)計(jì)與設(shè)計(jì)的速度永遠(yuǎn)不可能周詳?shù)膽?yīng)對(duì)變化的環(huán)境和多樣化的公眾訴求,即使是最周密的制度設(shè)計(jì),在其運(yùn)行和實(shí)施中,都離不開作為公共行政主體的行政人員這一不可或缺的中介因素。制度安排與運(yùn)行中的弊端和缺陷只有獲得行政人員素質(zhì)和道德的彌補(bǔ),才能發(fā)揮實(shí)質(zhì)理性的功能?！罢鐩]有制度支持的個(gè)體道德是不穩(wěn)定的道德一樣,沒有個(gè)體道德支持的制度也不可能是道德的制度,我們說制度的道德是在制度的道德原則與個(gè)體的道德實(shí)踐有機(jī)統(tǒng)一條件下的道德。”[15](P213)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的公共治理中,兩者相輔相成互相滲透。良好的制度安排必然能在提升行政人員道德水準(zhǔn)的同時(shí),進(jìn)一步增進(jìn)制度效率,努力提升行政人員個(gè)人素質(zhì)的各種舉措,必然給在意識(shí)和實(shí)踐上預(yù)防錯(cuò)誤行為的產(chǎn)生,從而提高制度實(shí)施的效率。問題的關(guān)鍵是制度的把握,行政人員負(fù)責(zé)任行為的產(chǎn)生依次通過:長(zhǎng)期職業(yè)的積累中,形成對(duì)法律和權(quán)威的盲從,引發(fā)結(jié)合制度做自己的思考,然后形成自己作獨(dú)立的判斷思考,以后使自己的判斷思考實(shí)現(xiàn)與權(quán)威法律的融會(huì)貫通,形成重要的價(jià)值選擇。因此,對(duì)剛跨入行政領(lǐng)域的行政人員,應(yīng)定期崗位培訓(xùn),職業(yè)教導(dǎo),形成對(duì)制度的遵循,然后進(jìn)一步激發(fā)其內(nèi)心實(shí)現(xiàn)責(zé)任的熱情,最后積極促成其對(duì)制度與道德的融合。

(二)個(gè)人化責(zé)任的落實(shí)

行政人員在面對(duì)組織利益與公共利益的矛盾沖突、對(duì)上級(jí)服務(wù)與對(duì)公眾服務(wù)的兩難選擇中,難以保證行政人員道德責(zé)任的落實(shí)。行政人員作為行政組織整體的一個(gè)單元,因?yàn)椤凹w極化”現(xiàn)象的存在,導(dǎo)致了集體決定中個(gè)人責(zé)任的弱化,即群體的匿名性和責(zé)任的分散性,使約束個(gè)人的法律失去權(quán)威效力,這時(shí)由受非理性原則指導(dǎo)的個(gè)人組成的群體做出的決策比單獨(dú)的個(gè)人決定更具冒險(xiǎn)性。在“法不責(zé)眾”的宏觀文化氛圍中,他不必為違背公共利益,或明知違背公共利益而為之的錯(cuò)誤行為而承擔(dān)任何責(zé)任?！八械睦碚摷叶紡?qiáng)調(diào)集體的真實(shí)性、集體決策、集體一致同意,但都忽視了集體能否負(fù)責(zé)任,是否值得信賴的問題。要讓集體負(fù)責(zé)任,雇傭合同必須與集體而非個(gè)人簽約,但這卻從來未發(fā)生過?！盵16](P343)集體決策中,個(gè)人責(zé)任的邊界模糊不清,使得追究懲罰,制裁個(gè)人主體的行為變得更加困難。哈耶克曾指出:“為有效起見,責(zé)任必須是個(gè)人責(zé)任?！盵17](P122)構(gòu)建責(zé)任政府,完善個(gè)人行政問責(zé)成了當(dāng)務(wù)之急,在特定的問題和具體的社會(huì)實(shí)踐中,必須堅(jiān)持個(gè)人的原則,明確落實(shí)到具體的單個(gè)主體或者多個(gè)主體,這也是對(duì)我國(guó)當(dāng)前民主集中制原則的挑戰(zhàn)和沖擊。

(三)推行政務(wù)公開,促進(jìn)信息機(jī)制的發(fā)達(dá)

推行政務(wù)公開是落實(shí)依法行政,建立法制政府的重要舉措,最大程度上保障公民的知情權(quán),對(duì)于實(shí)現(xiàn)民眾的廣泛政治參與,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)行有效的權(quán)力監(jiān)督,反腐倡廉創(chuàng)造關(guān)鍵性條件?！叭绻粋€(gè)政府真正的是民有、民治、民享的政治的話,人民必須能夠詳細(xì)的知道政府的活動(dòng),沒有任何東西比秘密更能損害民主,公民沒有了解情況,所謂自治,所謂公民最大限度的參與國(guó)家事務(wù)只能是一句空話?！盵18](PP959-960)信息機(jī)制的不斷完善,是保障建立在信息公開基礎(chǔ)上的知情權(quán)的重要因素。

首先,加強(qiáng)信息自由立法。只要不對(duì)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人造成損失,所有的政府信息都必須向公眾公開?！罢畽C(jī)關(guān)應(yīng)該積極主動(dòng)地告知公民,他們根據(jù)信息自由法及隱私法所擁有的權(quán)利。這一點(diǎn)可以作為檢驗(yàn)政府是否確實(shí)真心實(shí)意為提高行政公開、透明度和問責(zé)度而努力的證明。”[19](P332)其次,設(shè)立“獨(dú)立委員會(huì)”確保信息公開。堅(jiān)持所有信息都應(yīng)公開原則,除涉及國(guó)家安全和機(jī)密外,依靠互聯(lián)網(wǎng)高科技術(shù)的應(yīng)用,設(shè)立獨(dú)立審查委員會(huì),受理民眾申訴,公眾可以就不滿的政府信息公開狀況,向獨(dú)立委員會(huì)提起投訴,政府必須實(shí)施獨(dú)立委員會(huì)生效的決定。再次,各政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)頁上應(yīng)設(shè)政府信息公開專欄,主動(dòng)公開本機(jī)構(gòu)的重要政策、重要事宜、預(yù)算報(bào)表等及時(shí)對(duì)民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題做出回應(yīng)。除此之外,還應(yīng)積極發(fā)揮報(bào)紙、廣播、新聞媒體的“喉舌”作用,定期舉辦政府信息發(fā)布會(huì),保障信息的公開、透明,進(jìn)一步完善信息機(jī)制。

(四)構(gòu)建有效的權(quán)力制約機(jī)制

從不同的設(shè)計(jì)角度出發(fā)建立權(quán)力制約機(jī)制,可以形成各式各樣的權(quán)力制衡模式?？疾炖碚摻绲难芯亢蛧?guó)內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn),有效的權(quán)力制約機(jī)制包括:以權(quán)利制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力、以責(zé)任制約權(quán)力、以監(jiān)督制約權(quán)力、以規(guī)則制約權(quán)力、以透明度制約權(quán)力等七種。針對(duì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)存在的濫用權(quán)力行為,可以從以下幾個(gè)方面入手,構(gòu)建有效的權(quán)力制衡機(jī)制。一是重新界定政府行使權(quán)力的邊界和方式。我國(guó)現(xiàn)階段的行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、理清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)間的關(guān)系,就是為了防止權(quán)力的濫用而重新界定行政權(quán)力的運(yùn)作范圍。其基本思路是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的基礎(chǔ)作用,讓市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)進(jìn)行自我調(diào)整,建立有限政府。在無需政府的領(lǐng)域,政府應(yīng)減少行政干預(yù)行為。在行政壟斷的行業(yè),應(yīng)盡快降低準(zhǔn)入門檻,形成自由競(jìng)爭(zhēng)。此外國(guó)家立法是從最根本上劃定政府的權(quán)限范圍。二是權(quán)力的適當(dāng)分解。制度設(shè)計(jì)必須將權(quán)力配置為不同的機(jī)構(gòu)、部門和職位(特別是重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)),或者將某些機(jī)構(gòu)和公職的成就建立在其他機(jī)構(gòu)和公職的錯(cuò)誤糾正上,并賦予其制約權(quán)力濫用的權(quán)利,使部門和個(gè)人形成相互競(jìng)爭(zhēng)和制約的局勢(shì)。三是強(qiáng)化行政問責(zé)制。賦予行政主體權(quán)力的同時(shí),應(yīng)該相應(yīng)的強(qiáng)化他的責(zé)任意識(shí),并強(qiáng)化對(duì)其違法失職的行為的責(zé)任追究,對(duì)嚴(yán)重的失職行為做出懲罰約束起到威懾作用。四是強(qiáng)化政府的內(nèi)外監(jiān)督。通過改變權(quán)力結(jié)構(gòu),建立新的權(quán)力制約機(jī)制,如香港“廉政公署”等,在監(jiān)督過程中,保障其享有獨(dú)立的地位和充分的監(jiān)督能力。

(五)配置適當(dāng)?shù)臋?quán)力與責(zé)任

“每個(gè)行政官員必須被賦予一種固定任務(wù)。在這種情況下,行政的成敗取決于行政官員自身的才能與智慧。為此,必須配以行政權(quán)力,每一個(gè)行政官員必須有法律上及財(cái)政上的固定權(quán)力,以便有效地執(zhí)行其公務(wù)?！盵20](PP69-70)為了保證職責(zé)的履行,在賦予權(quán)力的同時(shí),還須課以相應(yīng)的責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)的社會(huì)實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)“有權(quán)無責(zé)”的現(xiàn)象,這是因?yàn)閮烧咴趯?shí)踐中具有分離的可能性,從個(gè)人層面講,人的本性向往權(quán)力,追求權(quán)力所帶來的享受,將權(quán)力占有作為滿足欲望的手段。從制度的設(shè)計(jì)上看,法律法規(guī)制定規(guī)則,職務(wù)說明不足以詳盡一切,對(duì)其文字的理解依據(jù)個(gè)人的思維判斷,對(duì)事實(shí)的解釋也是模棱兩可。機(jī)構(gòu)安排中,部門林立,部門管理職能的交叉重疊,使得責(zé)任分散化,責(zé)任與權(quán)力得不到有效的配置。只有權(quán)力而無責(zé)任,權(quán)力必將趨于濫用,只有責(zé)任而不賦予權(quán)力,責(zé)任的落實(shí)必將落空。責(zé)任與權(quán)力的適當(dāng)配置,必須做出以下制度安排。(1)以工作任務(wù)和職務(wù)設(shè)置為崗位責(zé)任的落腳點(diǎn),細(xì)分工作任務(wù),明確劃分各部門,各級(jí)別,各崗位的職、權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系。明確每個(gè)人的工作任務(wù)、責(zé)任要求以及懲罰處置,通過明確的個(gè)人責(zé)任制避免“搭便車”的現(xiàn)象,使人各司其職,各負(fù)其責(zé)。(2)建立責(zé)任追究制,強(qiáng)化對(duì)違法失職行為的責(zé)任追究,使違法行為受到相應(yīng)的處罰,也為預(yù)防行政人員不負(fù)責(zé)行為起到警戒作用。

[1]荀子·性惡.

[2]孟子·告子上.

[3]孟子·公孫丑.

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(責(zé)任編輯:段昆侖)

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1243(2010)03-0069-06

*作者:曾婧婧,福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,郵編:350007