美國對英國石油公司漏油事件的管制分析—兼論跨國公司的國籍問題

張慶偉

美國對英國石油公司漏油事件的管制分析—兼論跨國公司的國籍問題

張慶偉

英國石油公司墨西哥灣石油泄漏事件造成了美國的生態(tài)和環(huán)境災(zāi)難,美國政府采取了一連串措施給BP公司構(gòu)成強大壓力,是全球化時代跨國公司管制的典型案例。其中,美國的各項管制政策體現(xiàn)了以國家為中心的現(xiàn)實主義,是多種政治力量影響下尋求平衡的表現(xiàn)。而英國石油公司面臨困境則重新提起了跨國公司的國籍問題,時至今日,國籍依然是跨國公司的重要依托。

跨國公司;漏油事件;國籍;管制

2010年4月20日英國石油公司(British Petroleum,簡稱BP)在墨西哥灣鉆井平臺爆炸引發(fā)大量石油泄漏,造成了美國歷史上最嚴(yán)重的生態(tài)和環(huán)境災(zāi)難。事故發(fā)生后,美國政府的一連串響應(yīng)措施給BP公司構(gòu)成強大壓力,與事件本身引起全球廣泛關(guān)注,堪稱全球化時代跨國公司管制的典型案例,充分體現(xiàn)出美國政府對跨國公司的管制政策,及其與內(nèi)政外交之間復(fù)雜的相關(guān)性。

一、英國石油公司遭遇困境是對無國籍公司幻想的當(dāng)頭棒喝

隨著全球化的深入,跨國公司的國籍變得模糊了。在20年前,這本來是簡單明確的問題:每一個跨國公司都有母國,它的成長壯大都離不開母國的支持和保護(hù)。但隨著跨國公司在母國之外的利益越來越大,一些跨國公司向“全球公司”轉(zhuǎn)變,在此背景下,無母國公司的觀點開始出現(xiàn)。其中最典型的代表是日本的大前研一,他在影響甚廣的《無國界的世界》一書中提出,面對沒有了國界的全球市場,跨國公司正在變成國際公民,全球化公司是為顧客利益而非政府利益服務(wù),“從采取一國為基礎(chǔ)的價值體系向采取放逐四海皆準(zhǔn)的價值體系轉(zhuǎn)變”,而“很不幸的是,古板的政府還是對外國公司的進(jìn)入與經(jīng)營進(jìn)行限制與控制”,政府“成為人們想從世界各地?fù)碛凶詈门c最便宜東西的絆腳石。”[1]而曾擔(dān)任陶氏化學(xué)公司主席的卡爾·格斯塔克承認(rèn),他“很長時間都夢想能購買一個沒有國家歸屬權(quán)的島嶼,并夢想在這樣一個中立的島嶼上設(shè)立公司的世界總部,不用看到國家和社會?！盵2]在許多公司和專家看來,跨國公司正日益變成獨立于母國的全球性公司,它們與母國的特殊聯(lián)系日益淡漠,母國的支持和保護(hù)也被逐漸淡忘。

BP就是眾多做著無國籍公司幻夢的跨國公司之一。這家創(chuàng)立于1909年的百年老企業(yè),最初的名字為英國波斯石油公司(Anglo-Persian Oil Company),1954年改為現(xiàn)名。20世紀(jì)80年代實行私有化之后,BP通過對阿莫科、阿科和嘉實多等公司并購重組,海外業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張。為淡化公司的英國色彩,“BP不惜重金,花費2億美元將品牌內(nèi)涵重新定義為Beyond Petroleum(超越石油)”。[3]事實上,跨國公司的去母國化傾向,有其經(jīng)濟(jì)上的合理性和經(jīng)營上的戰(zhàn)略考慮。早在2004年,全球100大跨國公司境外資產(chǎn)、銷售、雇員占總量的比重已經(jīng)分別達(dá)到53.4%、55.8%和49.7%,三項指標(biāo)平均后得出的國際化程度超過50%。而當(dāng)年BP的國際化程度高達(dá)81.5%,其中境外資產(chǎn)、銷售、雇員占總量的比重分別達(dá)到80%、81.5%和83.1%。[4]這意味著,BP在英國資產(chǎn)、銷售、雇員均低于總量的20%。

但是,在這次石油泄漏引發(fā)的危機(jī)中,首先為BP呼吁的是英國民眾、最后挺身而出的是英國政府。漏油事件發(fā)生后,BP在美國遭到了對待過街老鼠般的撻伐。英國媒體和民眾認(rèn)為,美方從白宮、國會到媒體都對BP出言不善,表現(xiàn)出針對英國的過激和敵視情緒,紛紛要求政府站出來支持BP。6月10日,英國新當(dāng)選首相卡梅倫公開表示對BP的支持,政府愿出面協(xié)助BP清除墨西哥灣油污。11日,又稱該公司保持穩(wěn)定符合各方利益。6月12日,卡梅倫與美國總統(tǒng)奧巴馬通電話。雖然奧巴馬態(tài)度依然強硬,但他強調(diào)自己有關(guān)漏油事件的言論沒有國籍屬性,并非針對英國,無意“貶損”英國石油公司的形象。BP事件自然也成為卡梅倫7月20日首次訪美之旅的最重要議程,他談判的目標(biāo)就是BP不必為非直接損失“買單”。

英國民眾和政府的介入和支持,對BP來說可謂雪中送炭,為BP克服危機(jī)、挽回投資者信心發(fā)揮了重要作用,也充分證明母國的意義絕不只是個市場份額的大小和利潤比重的高低問題。事實上,對于跨國公司的國籍問題,一直有學(xué)者堅持認(rèn)為跨國公司是母國經(jīng)濟(jì)社會文化的產(chǎn)物,公司的國內(nèi)根源對公司行為具有決定性作用,各國政府也采取方方面面的措施支持跨國公司的發(fā)展。美國國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)權(quán)威學(xué)者羅伯特·吉爾平認(rèn)為,“盡管可以舉出更多的統(tǒng)計數(shù)字和事例來證明全球化的勝利,但是我堅持認(rèn)為,跨國公司、多國公司或全球公司(不管你喜歡哪種稱呼)仍然是有國籍的、在從事國際經(jīng)營活動的公司?！盵5]

可以說,即使在全球化時代,跨國公司的國籍不是不存在,只是為了市場競爭和經(jīng)濟(jì)利益考慮而故意淡化了、“潛伏了”。如果遇到戰(zhàn)爭、國家間關(guān)系緊張以及重大突發(fā)事件時,跨國公司與母國的深層聯(lián)系就會浮現(xiàn)出來,跨國公司與東道國的沖突演變?yōu)槠淠竾c東道國的外交博弈。國籍是跨國公司抹不去的印記,與母國的關(guān)系是跨國公司應(yīng)該珍視的財富,母國的支持和保護(hù)是跨國公司全球化競爭的重要依托。

二、美國對BP管制體現(xiàn)了以國家為中心的現(xiàn)實主義

美國對墨西哥灣漏油事件的表態(tài)和處理與其標(biāo)榜的自由主義原則背離,也引起了英國方面的激烈反彈。身為牛津大學(xué)名譽校長的彭定康發(fā)專文對美國民族主義進(jìn)行抨擊,認(rèn)為“參與這項以失敗收場的計劃的美國公司如越洋(Transocean)和哈里伯頓(Halliburton)也應(yīng)該難逃其咎。不過,它們似乎因為是美國公司而得以安然脫身……盡管美國在許多方面是世界上最全球化的社會,但它同樣也能表現(xiàn)出令人驚訝的狹隘與民族主義色彩?！盵6]筆者認(rèn)為,這更像是彭定康由于美國沒有顧及英美特殊關(guān)系,而以民族主義對美國進(jìn)行的情緒化攻訐。實際上美國對跨國公司管制一貫遵循的羅伯特·吉爾平式的以國家為中心的現(xiàn)實主義,這次也不例外。

(一)國家在與跨國公司管制關(guān)系中仍占據(jù)主導(dǎo)地位。在很多自由主義者的眼里,全球化為跨國公司提供了一個沒有國界的廣闊舞臺,面對席卷全球的市場力量,主權(quán)國家調(diào)控監(jiān)管的空間和能力受到大大制約,陷入了弗農(nóng)式的“主權(quán)困境”,正在進(jìn)行蘇珊·斯特蘭奇所說的“退卻”。但是不管是對國際組織的主權(quán)讓渡,還是對跨國公司的放松管制,都是國家主動的政策選擇?！案鲊恼文康?、競爭和合作相互影響,創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)力量在其中運作的政治關(guān)系框架。國家制定每個企業(yè)家和跨國公司必須遵守的規(guī)章?！盵7]看似強大的BP公司面對美國政府的管制力量,如同“我為魚肉人為刀俎”的困獸,只有認(rèn)打認(rèn)罰。BP公司不僅要繳納數(shù)百億美元的賠款,而且被要求停止年度分紅,還被明確告知無權(quán)干預(yù)賠償基金的使用。英國政府出面干預(yù)也從另一個側(cè)面說明,國家依然擁有比跨國公司強大的力量。

值得注意的是,東道國實力與其對跨國公司的管制能力直接相關(guān)。美國對BP漏油案的強硬,與印度對博帕爾毒氣泄漏案的軟弱形成了鮮明對比。1984年,美國聯(lián)合碳化公司印度子公司在博帕爾市發(fā)生毒氣泄漏事故,致使當(dāng)?shù)鼐用駜汕Ф嗳藛噬?幾年后中毒死亡人數(shù)逾四千人),二十多萬人受害,家畜死亡,莊稼受損,環(huán)境污染,商業(yè)中斷。面對這場人類歷史上最悲慘的工業(yè)事故案,印度受害人、印度政府與美國聯(lián)合碳化公司進(jìn)行了曠日持久的訴訟,最終美國聯(lián)合碳化公司只賠償了4.7億美元,印度受害者的死亡賠償金折合美元不過3840美元至11530美元。[8]相比之下,美國政府尚未啟動法律程序,就憑借強大的壓力,迫使BP公司作出了成立200億美元賠償基金的決定。

(二)在跨國公司管制中國家安全的重要性高于單純的經(jīng)濟(jì)利益。羅伯特·吉爾平旗幟鮮明地指出,“我的以國家為中心的現(xiàn)實主義方法認(rèn)為,國家安全永遠(yuǎn)是國家主要關(guān)心的問題?！盵9]近年來,傳統(tǒng)安全觀念沿著“非國家”和“非軍事”兩條主線拓展,環(huán)境成為國家安全的重要內(nèi)容,而且對安全的影響日益增加。[10]BP對美國有著巨大的經(jīng)濟(jì)利益,給美國的稅收、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長等方面作出的貢獻(xiàn)不遜于任何一家美國國內(nèi)企業(yè)。但是BP在墨西哥灣泄漏的石油量,造成了美國有史以來最大的環(huán)境災(zāi)難,它給當(dāng)?shù)氐暮Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境以及居民生活都帶來了巨大的沖擊。在一端是生態(tài)環(huán)境安全的天平上,再大的經(jīng)濟(jì)利益都顯得不夠分量。對漏油事件的處理已經(jīng)超越了管制部門與企業(yè)之間常規(guī)的討價還價,從總統(tǒng)到議員,從聯(lián)邦政府到相關(guān)各州,都通過祭起環(huán)境安全的大旗,獲得了比經(jīng)濟(jì)利益更高的道德優(yōu)勢,而BP則陷入人人喊打、百口莫辯的境地。

(三)霸權(quán)國家建立的國際管制制度首先是為了自利。在不少信奉霸權(quán)穩(wěn)定論的西方學(xué)者眼中,戰(zhàn)后資本主義自由經(jīng)濟(jì)體系和共同繁榮建立在美國治下的和平基礎(chǔ)之上,美國倡導(dǎo)并推動了維持世界經(jīng)濟(jì)有效運轉(zhuǎn)的各種制度和機(jī)制。羅伯特·吉爾平并不諱言,“體現(xiàn)在機(jī)制中的準(zhǔn)則、規(guī)范和其他因素一般都反映了該機(jī)制中占支配地位的大國的權(quán)利和利益……美國利益起變化時,美國就動用權(quán)力修改這個或那個機(jī)制。”[11]在對跨國公司的管制方面,美國一直標(biāo)榜對外資投資實行中性政策,“無門”政策,在國際多邊和雙邊投資協(xié)議中的一貫態(tài)度是放松對跨國公司的管制、倡導(dǎo)對外資企業(yè)實行國民待遇。彭定康的憤怒并不在于美國處罰BP公司,而是受到了與美國公司相比明顯不公的對待。從股權(quán)結(jié)構(gòu)看,BP 39%的股份實際掌握在美國股東手中,董事會成員中更是有一半,共6位都是美國人。其中,最大的單一股東是總部位于美國紐約的貝萊德資產(chǎn)管理公司,除了大基金公司外,摩根大通、美洲銀行以及高盛都有其股票。比爾·蓋茨與其夫人成立的比爾與美琳達(dá)·蓋茨基金會也是BP的股東。[12]但BP畢竟不是美國公司,何況面對天文數(shù)字的賠償金額,涉案的幾家美國公司根本無力承擔(dān),所以從政治經(jīng)濟(jì)兩方面考慮,把矛頭對準(zhǔn)財大氣粗的BP是最好的選擇。

三、美國對BP管制將在多種政治力量影響下尋求平衡

(一)美國對BP管制面臨的政治壓力

美國擁有比較完善的管制法律體系和相對獨立的政府管制機(jī)構(gòu),但墨西哥灣漏油事件發(fā)生在一個非常敏感的政治時間,美國經(jīng)濟(jì)正處于從金融經(jīng)濟(jì)泥沼中復(fù)蘇艱難的進(jìn)程之中,美國民主和共和兩黨在為11月份中期選舉進(jìn)行角逐,所以美國政府對BP公司的管制受到了國內(nèi)政治因素的明顯影響,各種政治力量紛紛表態(tài)和行動,構(gòu)成了巨大的政治壓力。

一是管制機(jī)構(gòu)遭到問責(zé)改組。危機(jī)爆發(fā)后,負(fù)責(zé)監(jiān)管的主要部門——內(nèi)政部礦產(chǎn)管理局迅速成為眾矢之的,其在油井爆炸幾天前剛剛完成的例行檢查被指責(zé)為形同虛設(shè),其不光彩的舊賬也被翻出來痛批,成為政府失靈和管制俘虜理論的又一例證?！耙环?008年的報告顯示,負(fù)責(zé)出租鉆井平臺的礦產(chǎn)管理局的監(jiān)管人員玩忽職守,對有關(guān)安全警告置若罔聞,收受被監(jiān)管公司的禮物,甚至與石油公司員工發(fā)生性關(guān)系。更早的活動報告顯示,管理局曾允許被監(jiān)管的石油公司用鉛筆自行填寫檢查報告?！盵13]為此,該局負(fù)責(zé)近海油氣開采的項目副主任被解職,礦產(chǎn)資源管理局局長隨后辭職。2010年6月18日,美國內(nèi)務(wù)部長薩拉薩爾簽署命令,將礦產(chǎn)資源局改名為海洋能源管理監(jiān)督執(zhí)行局。

二是總統(tǒng)直接出面談判。危機(jī)發(fā)生后,奧巴馬總統(tǒng)反應(yīng)遲緩,應(yīng)對不力,導(dǎo)致民意支持率跌至新低。為扭轉(zhuǎn)被動局面,他馬不停蹄地到受污染地區(qū)實地視察,成立事件調(diào)查委員會,召開單獨記者會,在白宮官方網(wǎng)站上開設(shè)石油泄漏響應(yīng)專欄,并于6月15日發(fā)表了任內(nèi)首次全國電視講話,強調(diào)英國石油公司必須提供一切所需資源,為受漏油事件影響的民眾和企業(yè)提供賠償。6月16日奧巴馬在白宮會見BP高層,就賠償問題進(jìn)行了4個小時的緊張談判,迫使對方同意設(shè)立的總額高達(dá)200億美元的賠償基金,并必須由第三方管理。如果說此前的活動尚在國家領(lǐng)導(dǎo)人的例行之列的話,在白宮進(jìn)行的這場談判,已經(jīng)大大超出了常規(guī)的管制程序。

三是國會調(diào)查聽證并啟動法律修訂。美國國會在這次危機(jī)響應(yīng)和加強后續(xù)管制中表現(xiàn)十分搶眼。一些議員紛紛進(jìn)行言辭激烈的表態(tài),國會多個委員會開始調(diào)查,舉行包括對BP及其他涉案企業(yè)高層進(jìn)行質(zhì)詢的一系列聽證會,并把問責(zé)風(fēng)暴引向有關(guān)政府和管制機(jī)構(gòu)。國會有關(guān)委員會迅速通過了10多項議案,加強對石油業(yè)監(jiān)管。6月30日,美國參議院環(huán)境和公共工程委員會通過議案,要求將原油泄漏賠償責(zé)任限額從目前規(guī)定的7500萬美元提高到無限責(zé)任。7月15日,美國眾議院自然資源委員會通過議案,禁止安全記錄較差的公司在美國獲取新的近海石油開采租約。同日,美國眾議院能源和商務(wù)委員會也通過議案,提高近海石油鉆探的安全要求。這些議案將來獲得國會通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署后,即成為對包括BP在內(nèi)的跨國公司進(jìn)行管制的新法律。

(二)美國內(nèi)部的三重制衡

多種政治力量給BP造成強大威懾,以兵不血刃的方式迫使BP公司就范,自愿承擔(dān)巨額賠償,緩解了國內(nèi)不滿情緒。但正如英國首相所言,BP公司保持穩(wěn)定符合各方利益。在漏油基本堵住、公司首席執(zhí)行官都換成美國人的情況下,美國對待跨國公司現(xiàn)實主義態(tài)度將推動“善后”工作在法律框架內(nèi)解決。在這一過程中,美國政治力量、管制機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦與州之間存在的三重制衡,將最終導(dǎo)致理性的妥協(xié)結(jié)果。目前這種制衡機(jī)制已經(jīng)開始顯現(xiàn)并發(fā)揮作用。

第一個層面,是政治力量之間的制衡。在6月17日眾議院聽證會上,共和黨眾議員喬·巴頓(Joe Barton)作為能源和商務(wù)委員會成員,職責(zé)本應(yīng)是聽取BP公司對漏油事件的解釋和道歉,他卻向BP公司首席執(zhí)行官發(fā)表了冗長的道歉言論,聲稱BP被迫掏出的200億美元賠償資金,是作為一個私人企業(yè)遭到了白宮勒索,他為此感到羞愧。這一幾乎令所有美國人瞠目的舉動頓時引起兩個黨派猛烈的抨擊。雖然四小時后巴頓就被迫改口為自己的道歉而道歉,但其中卻蘊含著合理的政治邏輯。共和黨與石油公司的關(guān)系淵源很深,巴頓本人過去20年間接受了石油和天然氣企業(yè)高達(dá)140萬美元的競選資金,況且其所在的德克薩斯州當(dāng)時并未受到石油泄漏的影響。[14]《華爾街日報》一篇題為《喬·巴頓道歉的含義》的評論提出,巴頓的道歉絕不是神經(jīng)錯亂者的古怪念頭,而是自由放任主義者反對政府干預(yù)的合理推論,管制機(jī)構(gòu)干的就是勒索,犯罪行為就發(fā)生在自由國度的心臟。[15]

第二個層面,是法院對行政機(jī)構(gòu)的制約。危機(jī)爆發(fā)以來,美國法院已受理幾百起賠償訴訟請求。從法院在美國管制框架所處的位置看,法院除了對漏油引起責(zé)任進(jìn)行民事和刑事判決外,還可以對行政部門管制政策和命令的合法性進(jìn)行裁定。6月22日,聯(lián)邦法官費爾德曼裁定,美國內(nèi)政部關(guān)于暫停深海石油鉆探6個月的禁令無效,認(rèn)為在一處油井爆炸且原因待查的情況下,禁止所有油井開采,將給整個行業(yè)、地方經(jīng)濟(jì)和美國能源供給帶來“不可估量的影響”。他甚至駁回了內(nèi)政部關(guān)于上訴期間暫時維持深海鉆探禁令的請求。7月12號,美國內(nèi)政部出臺新的深海石油鉆探禁令,放寬對淺海鉆探的限制,繼續(xù)禁止深海石油鉆探,但新禁令仍需要法律程序才能生效。

第三個層面,是聯(lián)邦政府與州政府之間的博弈。這次漏油事件響應(yīng)工作以及所涉及的相關(guān)管制措施主要是聯(lián)邦層面負(fù)責(zé),但污染的直接受害者墨西哥灣灣區(qū)5州,表現(xiàn)出與聯(lián)邦政府不同的利益關(guān)切,并通過多種途徑對聯(lián)邦政府施加壓力。離事故地點最近的路易斯安那州在鉆井平臺爆炸后就迅速成立了指揮部,以便協(xié)調(diào)BP和海岸警衛(wèi)隊的行動。州長金達(dá)爾宣布路易斯安那州進(jìn)入緊急狀態(tài),并對聯(lián)邦政府的官僚主義和遲緩救援進(jìn)行批評,“華盛頓看不到漏油,但是我們每天都能目睹海上的浮油?！彪S后,州政府提出挖沙建造“障壁島”的方案,以便阻止墨西哥灣浮油靠岸。這個計劃如果實施,幾億美元的費用必然由BP公司買單。聯(lián)邦政府雖然批準(zhǔn)了經(jīng)過修改的申請,但在工程開工兩周后,又以挖沙可能給環(huán)境造成更大破壞為由,叫停這個耗資巨大而又以鄰為壑的項目?！盵16]

總之,美國政府固然擁有對BP公司的絕對主導(dǎo)權(quán),但美國對跨國公司秉持的以國家為中心的現(xiàn)實主義態(tài)度、以及管制跨國公司的制衡機(jī)制將有效過濾民眾和媒體的民族主義情緒,而不會任由對外國投資的過度排斥損害美國開放經(jīng)濟(jì)的聲譽和活力。未來可能的結(jié)果是,BP公司在英國政府的支持下,將最大限度地承擔(dān)賠償責(zé)任,而美國在法律基礎(chǔ)上運行的管制體系應(yīng)該不會導(dǎo)致這個世界能源巨頭的倒下。[17]

[1]【日】大前研一.無國界的世界[M].中信出版社, 2007.13-14.17.16.

[2]【美】弗雷德里克·皮爾遜,西蒙·巴亞斯里安.國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京大學(xué)出版社,2006.337.

[3]李毅.BP巨輪擱淺[J].能源,2010,(6).

[4]聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議.2006年世界投資報告[R].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2007.27.

[5][7][9][11]【美】羅伯特·吉爾平.全球政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海世紀(jì)出版集團(tuán),2006.266-267.14.78.

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[10]朱鋒.“非傳統(tǒng)安全”解析[J].中國社會科學(xué), 2004,(4).

[12]約翰·柯林斯·魯?shù)婪?BP英國血統(tǒng)有幾分[N].中國能源報,2010-06-21(10).

[13]鄒強.墨西哥灣漏油事件成美國心病[N].法制日報,2010-06-01(11).

[14]Calmes,Jackie.Republican Backpedals From Apology to BP.http://www.nytimes.com/2010/06/18/us/politics/18barton. html.Published:June 17,2010.

[15]Frank,Thomas.The Meaning of Joe Barton’s Apology:Expect more deference to big business if the GOP recap tures Congress.http://online.w sj.com/article/NA-WSJ-PUB: SB10 001424052748704853404575323023191409224.html

[16]謝來.印度裔州長為漏油挑戰(zhàn)奧巴馬[N].新京報,2010-07-29(A34).

[17]奧巴馬與英國石油之戰(zhàn)[EB/OL].http://blog.ecocn.org/archives/2473.2010-06-17.

(責(zé)任編輯 胡愛敏)

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張慶偉,山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院國際政治專業(yè)博士生(郵政編碼250100)

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