找準(zhǔn)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督工作的創(chuàng)新點

文◎殷志力*

找準(zhǔn)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督工作的創(chuàng)新點

文◎殷志力*

今年以來，河南省禹州市人民檢察院在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督過程中找準(zhǔn)創(chuàng)新點，相繼探索實行了“領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問責(zé)制”、“案件現(xiàn)場監(jiān)督制”、“特別監(jiān)督員制”等監(jiān)督機(jī)制，切實把內(nèi)部監(jiān)督延伸到執(zhí)法工作的方方面面，滲透到執(zhí)法工作的各個環(huán)節(jié)。

一、以創(chuàng)新“不作為問責(zé)制”為切入點，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的多角度監(jiān)督

過去，在對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督方面，我們各級檢察機(jī)關(guān)都曾制定完善過多項制度，如《黨組議事規(guī)則》、《檢察委員會議事規(guī)則》、《民主集中制制度》、《個人重大事項報告制度》等等，在下級監(jiān)督上級，擴(kuò)大干警對黨組相關(guān)決策的知情權(quán)方面，在對領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化廉潔自律方面都起到了一定的積極作用。但這些制度多著眼于領(lǐng)導(dǎo)干部的作為行為，多為禁止性、限制性規(guī)定。實踐證明，上述那些硬性的規(guī)定，其實領(lǐng)導(dǎo)干部很容易做到，他們基本上不用以積極的作為行為違反這些規(guī)定，而是多數(shù)變主動違反為被動接受，消極應(yīng)付，工作態(tài)度不積極，有時甚至出現(xiàn)敷衍現(xiàn)象。其實，這種不作為、不積極作為行為對檢察工作產(chǎn)生的影響和危害更甚于違反規(guī)定的作為行為，這種不作為、不積極作為行為尤其是降低了領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新意識，阻礙了領(lǐng)導(dǎo)干部主觀能動性的發(fā)揮，在一定程度上阻礙了我們檢察工作的創(chuàng)新發(fā)展。對此，該院黨組高度重視，并把這一現(xiàn)象作為內(nèi)部監(jiān)督重點，在監(jiān)督方式上進(jìn)行探索，5月底，研究制定了“領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問責(zé)制度”。

“領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問責(zé)制”的目的是：為切實解決領(lǐng)導(dǎo)干部在思想觀念、履行職責(zé)和作風(fēng)紀(jì)律等方面存在的消極、懈怠問題，促進(jìn)隊伍內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性。問責(zé)的對象是班子成員和所有中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部。在問責(zé)范圍上，我們明確規(guī)定了7種情形：1、不積極執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)、黨組決定，造成工作被動的；2、不嚴(yán)格履行崗位職責(zé)，意志消退，理想淡漠，精神萎靡不振，在工作、生活中不起領(lǐng)導(dǎo)干部模范帶頭作用，造成分管或所在部門工作成績落后的；3、對有損檢察機(jī)關(guān)利益、聲譽的言論或行為不制止、不舉報、聽之任之的；4、對賭博、宗教、封建迷信等活動不抵制，被群眾舉報、反映的；5、對案件當(dāng)事人不履行、不積極、耐心履行解釋、說理義務(wù)，造成案件當(dāng)事人上訪的；6、在民主評議中，不合格票超過參評人數(shù)十分之一以的；7、其它問題需要問責(zé)的。為保障該項制度的有效落實，我們對問責(zé)形式、問責(zé)程序、問責(zé)時限均做了詳細(xì)規(guī)定，并提出了具體要求。

目前，該制度正在試行中。6月13日，紀(jì)檢監(jiān)察部門在督察中發(fā)現(xiàn)反貪局一名領(lǐng)導(dǎo)在夜晚值班期間，不積極履行帶班領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，導(dǎo)致第二天點名領(lǐng)導(dǎo)空崗。即將此事件報請檢察長決定擬進(jìn)行問責(zé)，后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該帶班領(lǐng)導(dǎo)是因案件辦理到了關(guān)鍵環(huán)節(jié)，致使當(dāng)晚無法到崗，但未及時委托其他領(lǐng)導(dǎo)替班或向領(lǐng)導(dǎo)履行正常的請假手續(xù)。介于此，檢察長決定對該帶班領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格按照內(nèi)部值班制度予以通報批評，并扣除相應(yīng)的考勤分。該制度的實施有效提高了領(lǐng)導(dǎo)干部工作的積極性、主動性，為干警起到了前所未有的表率作用。

二、以創(chuàng)新“案件現(xiàn)場監(jiān)督制”為結(jié)合點，完善對重點執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員的實質(zhì)性監(jiān)督

近年來，該院通過制定完善《偵捕訴一體化規(guī)則》、《案件月分析通報制度》、《案件質(zhì)量定期通報制度》、《案件催辦、督辦制度》、《規(guī)范當(dāng)事人會見接觸制度》等一系列規(guī)章制度，進(jìn)一步加大了對重點執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員的監(jiān)督，尤其是今年以來，許昌市院又提出了《廉政監(jiān)督員制度》、《廉政監(jiān)督卡制度》、《案件回訪制度》和《紀(jì)檢監(jiān)察員制度》，目前，禹州市檢察院已嚴(yán)格按照許昌市院的要求由紀(jì)檢監(jiān)察部門確定了一名廉政監(jiān)督員，并在各部門指定了16名紀(jì)檢監(jiān)督員 （紀(jì)檢監(jiān)察員），嚴(yán)格落實了案件回訪制度。在很大程度上規(guī)范了案件的辦理流程、提高了辦案質(zhì)量和辦案效率。但實踐表明，上述這些制度多停留在對案件流程表現(xiàn)形式、執(zhí)法結(jié)果或一些文書往來的監(jiān)督上，所體現(xiàn)的監(jiān)督多是事后的監(jiān)督，多是面上的監(jiān)督，對具體的執(zhí)法過程、執(zhí)法行為仍缺乏有效的、直接的監(jiān)督。為此，該院積極探索實行了“案件現(xiàn)場監(jiān)督制度”，明確了監(jiān)督范圍、監(jiān)督主體和監(jiān)督重點。監(jiān)督范圍為：本院辦理的所有自偵案件；上級機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)批辦的案件；重大、復(fù)雜和疑難案件；新聞媒體關(guān)注、社會反映強(qiáng)烈的案件；當(dāng)事人反映強(qiáng)烈的案件；未成年人犯罪案件；檢察長認(rèn)為需要現(xiàn)場監(jiān)督的案件。監(jiān)督主體為紀(jì)檢監(jiān)察部門人員（廉政監(jiān)督員）和指定的部門紀(jì)檢監(jiān)督員；監(jiān)督方式為深入案件辦理現(xiàn)場，如訊（詢）問、查封、扣押、現(xiàn)場勘查等等。監(jiān)督重點為：執(zhí)法程序是否公正，執(zhí)法理念是否正確，執(zhí)法用語是否文明，執(zhí)法行為是否規(guī)范，是否嚴(yán)格按照規(guī)定制作、發(fā)放權(quán)利義務(wù)告知書、廉政監(jiān)督卡、執(zhí)法監(jiān)督卡等。通過實踐發(fā)現(xiàn)，這一制度也恰恰成了我們落實市院《廉政監(jiān)督員制度》、《廉政監(jiān)督卡制度》要求的保障性措施。通過這一制度的運行，我們將內(nèi)部監(jiān)督的觸角有效延伸到執(zhí)法的重點環(huán)節(jié)、辦案人員具體的執(zhí)法行為中，變過去的事后監(jiān)督為現(xiàn)在的事中、事前監(jiān)督。該制度的試行，對規(guī)范干警文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法起到了一定的促進(jìn)作用，對有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益起到了極大的推進(jìn)作用。

三、以創(chuàng)新“特別監(jiān)督員制度”為突破點，確保對全體干警的全方位監(jiān)督

過去，該院把對干警八小時以外行為的監(jiān)督重點主要放在了賓館、酒店、歌廳等一些娛樂場所，并制定了《干警八小時之外行為監(jiān)督制度》、《重點案件回訪制度》、《車輛管理制度》等相關(guān)規(guī)章制度，對約束干警行為，樹立檢察形象，確實起到了一定的積極作用。但上述制度卻忽視了對干警在其生活、居住區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督。其實，多數(shù)干警八小時之外的活動范圍主要還是其生活、居住區(qū)域。在相對封閉、狹小的區(qū)域內(nèi)，身份、地位的特殊性很容易使我們的干警成為群眾關(guān)注的焦點，其言語是否文明、行為是否得當(dāng)直接影響著檢察機(jī)關(guān)的形象，直接影響著群眾對政法機(jī)關(guān)的評價。為此，該院經(jīng)研究制定了“特別監(jiān)督員制度”，通過嚴(yán)格的考核程序，對4名符合下列條件的在職檢察人員指定為特別監(jiān)督員：1、原則性強(qiáng)，作風(fēng)正派，有責(zé)任心；2、熟知懂檢察業(yè)務(wù)，有豐富的社會實踐經(jīng)驗，有較高的政策理論水平；3、從事檢察工作二十年以上。這些監(jiān)督員主要負(fù)責(zé)對干警在居住、生活區(qū)內(nèi)是否存在有特權(quán)思想、霸道作風(fēng)；是否存在有言語不文明、行為不規(guī)范現(xiàn)象；是否存在有警車私用現(xiàn)象等等進(jìn)行回訪監(jiān)督。這一制度的實行進(jìn)一步約束了干警在這些區(qū)域內(nèi)的行為表現(xiàn)，實現(xiàn)了對干警行為的全面監(jiān)督，確保了對全體干警八小時之外行為的監(jiān)督不留死角。

四、以加大檢務(wù)督察力度為支撐點，確保各項制度貫徹落實，鞏固監(jiān)督實效

一是配足督查設(shè)備，為督查提供保障。今年上半年，該院為紀(jì)檢監(jiān)察部門新添置了數(shù)碼相機(jī)、攝像機(jī)、酒精探測儀等專業(yè)督察設(shè)備，為督查工作開展提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。二是成立三個領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化檢務(wù)督察的組織領(lǐng)導(dǎo)。以分管檢察業(yè)務(wù)管理中心、政治處、后勤保障的領(lǐng)導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)小組組長，分別成立檢察業(yè)務(wù)、檢察隊伍、檢察事務(wù)督導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)三項工作的開展、協(xié)調(diào)和督促落實工作。三是創(chuàng)新督察形式。首先是將檢務(wù)督察工作同干警執(zhí)法檔案的使用緊密結(jié)合，將業(yè)務(wù)月分析通報、案件質(zhì)量定期通報、檢務(wù)督察通報結(jié)果直接載入干警執(zhí)法檔案，作為年終考核干警工作的依據(jù)。通過嚴(yán)格的責(zé)任追究和檔案使用制度，強(qiáng)化干警的規(guī)范執(zhí)法意識、廉潔自律意識，有效約束干警的執(zhí)法行為，從根本上杜絕執(zhí)法不規(guī)范和違法違紀(jì)行為的發(fā)生。其次是開展家庭助廉活動，通過與全體家屬簽訂“家庭助廉承諾書”、召干警家屬座談會、定期進(jìn)行“賢內(nèi)部”、“助廉先進(jìn)個人”評選等措施，借助于家庭力量來不斷提醒或約束干警的言行。

通過上述督察措施，切實保障了各項內(nèi)部監(jiān)督制度的貫徹落實，全體干警的執(zhí)法意識得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)法行為得到了進(jìn)一步規(guī)范，執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量得到了進(jìn)一步提升。上半年共查立自偵案件21件24人，其中立案偵查貪污賄賂案件16件17人，立案偵查瀆職侵權(quán)案件5件7人。所立案件中，大案20件23人；所查立的人員中，黨政機(jī)關(guān)工作人員14人，副科級干部7人；共監(jiān)督各類案件904件，無絕對不訴、無撤案、無錯案、無責(zé)任事故和安全事故發(fā)生；無因執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)重大涉檢上訪案事件，實現(xiàn)了涉檢信訪工作赴省進(jìn)京零上訪；全院干警無嚴(yán)重違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。2010年5月7日，許昌市檢察干警執(zhí)法檔案座談會在該院召開；2010年6月29日，許昌市檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作座談會在該院召開。2010年6月12日，省院《政工通訊》以“禹州市檢察院以案件質(zhì)量評查為載體促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法”為題對該院的案件評查工作進(jìn)行了專門報道。截止6月30日，該院在省級以上報刊雜志共發(fā)表各類宣傳、調(diào)研文章50余篇，為宣傳檢察文化，樹立檢察形象，推進(jìn)檢察工作發(fā)展起到了積極的作用。

*河南省禹州市人民檢察院檢察長［461670］