管理內(nèi)化與服務(wù)外化:公共組織行為范式的轉(zhuǎn)換

楚明錕,周 軍

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南開(kāi)封 475004)

管理內(nèi)化與服務(wù)外化:公共組織行為范式的轉(zhuǎn)換

楚明錕,周 軍

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南開(kāi)封 475004)

公共行政實(shí)踐中出現(xiàn)的信任危機(jī),其原因表現(xiàn)為管理不足,服務(wù)不到位。公共組織追求管理內(nèi)化與服務(wù)外化的辯證相統(tǒng)一。從公共組織管理內(nèi)化與服務(wù)外化的探索來(lái)看,管理的范圍是逐漸內(nèi)化的,并形成組織及其人員的自律精神;服務(wù)的范圍是逐漸外化的,為更為廣泛的公眾服務(wù)。我們?cè)噲D構(gòu)建服務(wù)型政府并不是沒(méi)有管理,而是追求內(nèi)化管理與外化服務(wù)的辯證統(tǒng)一,管理是服務(wù)的基礎(chǔ),服務(wù)是管理的目的,兩者相輔相成,相得益彰。

公共組織;管理內(nèi)化;服務(wù)外化;服務(wù)型政府

20世紀(jì)的公共行政,無(wú)論是在理論與實(shí)踐上都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展,尤其是西方公共行政的發(fā)展,對(duì)我國(guó)行政管理體制改革有著非常重要的借鑒意義。就美國(guó)而言,美國(guó)社會(huì)是一個(gè)社會(huì)“細(xì)胞”發(fā)育較為健全的社會(huì),從特定意義上講,美國(guó)社會(huì)這種自我成長(zhǎng)的形態(tài),一方面取決于我們通常認(rèn)為的個(gè)人主義、自由主義亦或是具有蘇格蘭傳統(tǒng)的社區(qū)自治思想,另一方面就是美國(guó)所形成的獨(dú)特的法律制度。法律制度所形成的行為規(guī)則與秩序使得美國(guó)社會(huì)很容易成長(zhǎng)為以“私人部門(mén)”為社會(huì)主要元素的社會(huì)形態(tài)。所以在此種社會(huì)背景中,在考察公共行政的活動(dòng)時(shí),我們往往傾向于用企業(yè)組織與公共組織進(jìn)行比較,前者是節(jié)約且高效的,科學(xué)的管理和一流的服務(wù)是其生存的法則。成功的組織往往是在管理上嚴(yán)明、科學(xué)、理性化,而在服務(wù)上注重時(shí)效、細(xì)節(jié)、關(guān)心人。而公共組織既不懂得節(jié)約,又不能很好地為公眾提供服務(wù),即管理不足,服務(wù)不到位,最終造成公眾對(duì)公共組織的信任危機(jī)?！拔覀兊漠?dāng)務(wù)之急是要解決那種認(rèn)為政府已經(jīng)完全失敗的深層次信任危機(jī)的問(wèn)題”[1]。我們?cè)噲D走出公共組織的這種困境,然而又苦于沒(méi)有適當(dāng)?shù)姆绞交蚍椒?。百余年?lái),公共行政的理論與實(shí)踐的探索,形成了 2范式、3范式、5范式等公共行政范式說(shuō)。而從社會(huì)演進(jìn)的歷史進(jìn)程看,行政的歷史是一個(gè)從傳統(tǒng)行政向管理行政發(fā)展的過(guò)程,并且隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)化,公共行政將會(huì)出現(xiàn)一種全新的服務(wù)行政模式。“在公共管理中,控制關(guān)系日漸式微,代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系,管理主體是服務(wù)者,而管理客體是服務(wù)的接受者。所以,這是一種完全新型的管理關(guān)系,在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上,必然造就出一種新型的社會(huì)治理模式,是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式”[2]。我們正在努力建設(shè)的服務(wù)型政府就是一種管理科學(xué)、服務(wù)一流的服務(wù)行政社會(huì)治理模式。在我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)階段,考察管理與服務(wù)之間的關(guān)系猶其必要。從管理與服務(wù)的辯證關(guān)系來(lái)看,公眾對(duì)是否提供服務(wù)產(chǎn)生質(zhì)疑之前,就對(duì)提供服務(wù)的條件產(chǎn)生了質(zhì)疑。那么,造成公共行政信任危機(jī)問(wèn)題的關(guān)鍵就在對(duì)管理的科學(xué)性的質(zhì)疑和對(duì)服務(wù)的滿(mǎn)意與否。公共行政行為范式的轉(zhuǎn)換試圖分析管理行為的內(nèi)化過(guò)程與服務(wù)行為的外化過(guò)程,來(lái)構(gòu)建服務(wù)行政社會(huì)治理方式的行為范式。

一、公共組織管理行為的內(nèi)化

出于將人機(jī)器化的目的,“或許科學(xué)管理最根深蒂固的特征就是人性的觀點(diǎn)。人們被看成是機(jī)器的附屬物,而科學(xué)管理的基本目標(biāo)就是使人們像機(jī)器一樣有效的工作”[3]。泰勒的科學(xué)管理原理推進(jìn)了社會(huì)從簡(jiǎn)單的工具人的時(shí)代向機(jī)械化的人的時(shí)代的轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)管理對(duì)時(shí)間、動(dòng)作的研究從細(xì)微之處分析研究人,顯然它是成功的。19世紀(jì)末期,美國(guó)工業(yè)化、機(jī)械化程度也已具有相當(dāng)高的水平,科學(xué)管理原理所主張的科學(xué)化的管理方法與制度,取得了成功。但隨著社會(huì)生產(chǎn)的多樣化,不同的生產(chǎn)方式及不同產(chǎn)品需求的出現(xiàn),社會(huì)生產(chǎn)就越來(lái)越復(fù)雜,科學(xué)管理所描述和確立的那些原則以及對(duì)人的觀點(diǎn)必然要受到改造和沖擊。

以泰勒的理論為基礎(chǔ)的管理注重效率、經(jīng)濟(jì)和效能,并且被認(rèn)為是科學(xué)原則。而威爾遜的早期論文“隱含了一種一般的管理方法,這一方法認(rèn)為,不管是什么背景,管理的研究總是相同的。接著,公共行政學(xué)者開(kāi)始接受與企業(yè)研究學(xué)者本質(zhì)上相同的研究方式和進(jìn)程——尋求有助于組織效率的科學(xué)行政管理原則”[4]?？茖W(xué)管理運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了公共行政學(xué)的發(fā)展并使其趨向成熟,依附于政治的公共行政沒(méi)有自己獨(dú)立的理論,管理途徑是其首選。各級(jí)政府分贓式的政治任命制度,導(dǎo)致了政府內(nèi)部各種矛盾與問(wèn)題,公務(wù)員制度改革將傳統(tǒng)的管理途徑作為公共組織履行公共服務(wù)職能的方式,并悄然地改進(jìn)了公共組織的行為方式。威爾遜主張,行政問(wèn)題就是管理問(wèn)題。懷特在其著作《公共行政研究概論》中所指出的“公共行政研究的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)以管理為基礎(chǔ),而非以法律為基礎(chǔ),因此我們應(yīng)多加注意‘美國(guó)管理學(xué)會(huì)’的活動(dòng),而不必太在乎法院的各項(xiàng)判決”。泰勒認(rèn)為,“最好的管理就是一種真正的科學(xué),它建立在明確的法則、規(guī)章和原理之上”。作為一種理想的組織形式,馬克斯·韋伯所提出的“官僚制”理論,非常注重組織中的合理分工,分工能使組織成員在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)達(dá)到專(zhuān)業(yè)化。專(zhuān)業(yè)化促使組織成員成為其工作領(lǐng)域的專(zhuān)家,即使每個(gè)人只是整個(gè)分工協(xié)作體系的一個(gè)環(huán)節(jié)。組織依賴(lài)于“科層制”的權(quán)威鏈,對(duì)專(zhuān)業(yè)化的分工進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。在官僚組織中,無(wú)論是哪一層級(jí)的組織人員,都有高度明確的分工,否則,組織的權(quán)威鏈就會(huì)出現(xiàn)混亂和沖突,某些利益集團(tuán)通過(guò)某些不規(guī)則的手段或途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)其自身的利益。正如唐斯所說(shuō),“正式的規(guī)則對(duì)于協(xié)調(diào)復(fù)雜的行為而言是一種有效的手段”[5]。馬克斯·韋伯所確立的“官僚制”是組織理論的經(jīng)典之作,但隨著社會(huì)的發(fā)展,環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性增強(qiáng),對(duì)某些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決,傳統(tǒng)官僚制顯得不盡人情,呆板世故。公民開(kāi)始對(duì)它進(jìn)行批判與反思。此時(shí),管理已不再是涉及社會(huì)的方方面面了,社會(huì)治理中管理未涉足的領(lǐng)域,公共行政則以服務(wù)的方式維系著社會(huì)治理的完整性。人們就開(kāi)始對(duì)公共組織的服務(wù)精神展開(kāi)了討論,管理的范圍在逐漸縮小。

應(yīng)該說(shuō),韋伯所確立的官僚制是一種科學(xué)的管理,就公共行政的研究而言,官僚制構(gòu)建了完整的體系,可以說(shuō)這是科學(xué)的管理。雖然官僚制是科學(xué)的體系,隨著環(huán)境的不斷變化,也只能從適應(yīng)到不適應(yīng)了。因此,在新的環(huán)境下,不應(yīng)當(dāng)是對(duì)官僚制的推翻,而是對(duì)官僚制的改進(jìn)。我們?nèi)匀恍枰獓?yán)格而科學(xué)的管理,因?yàn)椤皣?yán)格的管理機(jī)制對(duì)于任何一個(gè)組織來(lái)說(shuō),都是必要的,無(wú)論它是一個(gè)高績(jī)效的組織,還是一個(gè)創(chuàng)新型組織”[6]。中國(guó)改革開(kāi)放初期,仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,是一種泛化管理的形式,政府管理著社會(huì)的方方面面 (尤其是經(jīng)濟(jì)),政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者、決策者。沒(méi)有真正意義上的市場(chǎng)的中國(guó),行政領(lǐng)域充斥著管理的身影。不管是組織內(nèi)的人員、物質(zhì)、財(cái)政等,還是組織外的公眾、公共設(shè)施、公共事務(wù)等,都與管理密切聯(lián)系著,因?yàn)闆](méi)有什么服務(wù)可言,有的就是對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面管理工作。面對(duì)我國(guó)這樣特殊的時(shí)代背景,只有將科學(xué)的管理內(nèi)化至我們的公共組織中去。在公共組織中確立科學(xué)的管理,去除人的主觀因素,形成整體秩序性的結(jié)構(gòu),確立秩序和規(guī)范管理,同時(shí)將人性化應(yīng)用于對(duì)公眾的服務(wù)中。如帕爾默所言,“在公共領(lǐng)域,在大多數(shù)情況下,人們之間的關(guān)系需要保持距離,而且要保持一種非人情化的關(guān)系。要求人們保持親密和熱情的關(guān)系可能會(huì)歪曲并且逐漸摧毀公共生活的基礎(chǔ)”[7]。雖然在服務(wù)層面,人性化是極其重要的,但在管理層面,非人情化的人際關(guān)系是有效的。“所有政府都要規(guī)范個(gè)人和組織的行為。它們的主要目標(biāo)是當(dāng)追求自身利益的私人和公司可能損害其他人的利益時(shí),政府就要改變私人和公司的行為方式。第二個(gè)極重要的目標(biāo)是要規(guī)范政府機(jī)構(gòu)及其雇員如何著手執(zhí)行他們的行政任務(wù),尤其對(duì)那些設(shè)計(jì)管制私人行為的任務(wù)”[8]。對(duì)于公共組織而言,管理的存在并成為服務(wù)的前提,是為了確保規(guī)則的制定和實(shí)施。因而服務(wù)才是需要發(fā)揮專(zhuān)長(zhǎng)和創(chuàng)新精神的。為確保這服務(wù),管理行為內(nèi)化是其必然途徑。

管理不單單是反映理性、計(jì)算、精確,它更多地體現(xiàn)為一種混沌而有序、明確而不精確、理性而充滿(mǎn)人性色彩的形態(tài),人才是公共組織管理行為的主體和根本。科學(xué)的管理,體現(xiàn)后工業(yè)社會(huì)特有的社會(huì)及組織環(huán)境特征,后工業(yè)社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性增強(qiáng),但隨著人們的認(rèn)識(shí)深入至未知的世界,揭開(kāi)其神秘的面紗,同時(shí)又引導(dǎo)人們走進(jìn)新的、更加迷茫的未知世界,這個(gè)未知世界的復(fù)雜性和不確定性對(duì)人類(lèi)來(lái)說(shuō)是更加復(fù)雜、更加不確定,人們通過(guò)將機(jī)器人化來(lái)應(yīng)對(duì)確定和不確定的已認(rèn)知的世界,其自身卻朝著更深的未知世界大步邁進(jìn)。因此,對(duì)于人類(lèi)組織來(lái)說(shuō),科學(xué)的管理應(yīng)當(dāng)是人和機(jī)器的完美結(jié)合,而現(xiàn)時(shí)代,主要表現(xiàn)為人與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)之間的結(jié)合,這種結(jié)合,必然帶來(lái)人類(lèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變,在后工業(yè)社會(huì)形成“社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”,“是一個(gè)具有總體性的社會(huì)依存結(jié)構(gòu)”[9],人是其中的核心價(jià)值。一切組織都是為組織中的人而存在的,而機(jī)器只是其中人的另一種表現(xiàn)形式?！皟?nèi)化”可以理解為兩個(gè)方面的含義。一方面,就其范圍來(lái)說(shuō),被限定趨于組織內(nèi)部,即公共組織的科學(xué)的管理的內(nèi)化,成為一種對(duì)組織自身的管理,通過(guò)內(nèi)化,縮小管理相對(duì)于組織的范圍,也就相對(duì)地降低了管理在公共組織外部的比重,同時(shí)提高其在公共組織中的內(nèi)部比重;相反,服務(wù)在外部的比重?cái)U(kuò)大,在內(nèi)部的比重縮小了。另一方面,就理念而言,科學(xué)的管理的理念,不僅要深化到公共組織中,更重要的是要滲透到組織的每一個(gè)成員的內(nèi)心中,形成組織行為與個(gè)人行為的自律。組織人員將科學(xué)的管理的理念轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行為,形成自律的精神。

二、公共組織服務(wù)行為的外化

早期的組織中,服務(wù)是極其有限的,甚至只局限于組織的后勤工作。組織的后勤人員為組織其他成員,尤其是為組織的領(lǐng)導(dǎo)決策層提供特定的服務(wù)。其工作主要表現(xiàn)管理組織的物資、服務(wù)組織人員。如安排會(huì)議、辦公室保潔、保存和管理辦公材料、文件歸檔等,其載體往往表現(xiàn)為行政辦公室或行政科,其工作可以認(rèn)為具有服務(wù)性,但既無(wú)服務(wù)理念,也無(wú)服務(wù)態(tài)度,在實(shí)際上仍是一種管理,我們稱(chēng)之為機(jī)關(guān)管理。與泛化的管理相對(duì)應(yīng),這種所謂的服務(wù)也只局限于組織內(nèi)部,服務(wù)具有內(nèi)部性特征。正如瑞·福西斯指出的那樣“我們?cè)浇绯闪俗晕曳?wù)的組織,我們太關(guān)心自己的需要,而不關(guān)心社會(huì)的要求”[10]。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,在由管理主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)主導(dǎo)的過(guò)程中,服務(wù)理念獲得人們的重視,需要服務(wù)的公民成為公共組織的顧客。公共組織為其顧客提供服務(wù)。新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)把企業(yè)家精神納入到公共組織的管理中,服務(wù)的顧客化時(shí)代來(lái)臨,服務(wù)獲得了較為重要的地位,但管理仍然占據(jù)優(yōu)勢(shì)。在我國(guó),行政體系是作為社會(huì)分工協(xié)作的一部分,作為一個(gè)巨型組織,為公眾提供服務(wù),其服務(wù)理念開(kāi)始逐漸確立,政府由純粹的管理轉(zhuǎn)向管理基礎(chǔ)上的服務(wù)。

我們批評(píng)官僚機(jī)構(gòu)辦事拖拉,反應(yīng)遲鈍。實(shí)際上,“官僚機(jī)構(gòu)并不是基于速度這一目的建立的,他們最初的建立的目的是為了實(shí)施控制”[11]。官僚機(jī)構(gòu)擅長(zhǎng)于分配責(zé)任,在分工的基礎(chǔ)上,提供職責(zé)明晰的工作職位。它們能管理好本該由他們管理的事務(wù),但卻不能迅速地提供服務(wù),在管理上,它們有著許多的優(yōu)點(diǎn),但時(shí)效性卻不是他們所追求的,而是服務(wù)所追求的,為公眾提供服務(wù),注重速度和質(zhì)量。對(duì)于公共組織來(lái)說(shuō),管理式微,而服務(wù)越來(lái)越受到重視,我們開(kāi)始為服務(wù)建立一系列的標(biāo)準(zhǔn)、體系、方式和方法,然而有一點(diǎn)需要指出的是,服務(wù)的對(duì)象顧客化,是企業(yè)管理的一種追求,顧客化的服務(wù)存在天然的缺陷,如登哈特所指出的那樣,“新公共服務(wù)承認(rèn)與政府互動(dòng)的并不簡(jiǎn)單的是顧客,而是公民”[12]。服務(wù)理念被公共組織成員所接受,并形成自覺(jué)為他人服務(wù)的行為,而服務(wù)外化是指服務(wù)對(duì)象的外化,即組織成員所服務(wù)的對(duì)象擴(kuò)展到組織以外的公眾,而不僅在于組織成員或只限于顧客。服務(wù)外化為組織成員樹(shù)立為公眾提供“一流的服務(wù)”的理念。基于“科學(xué)的管理”的“一流的服務(wù)”這是一種價(jià)值理念,如何才能為公眾提供“一流的服務(wù)”,我們應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1.信息對(duì)稱(chēng)的服務(wù)。與內(nèi)部服務(wù)和顧客化服務(wù)相比較,外化的服務(wù)面對(duì)的服務(wù)范圍更加廣泛,而對(duì)于一般人來(lái)說(shuō),信息是其最短缺的資源,因?yàn)橥恢朗窃鯓犹幚硐嚓P(guān)的事務(wù),而到處尋找解決問(wèn)題的方法和途徑。通常出現(xiàn)這樣的情況,相關(guān)的部門(mén)不被公眾所了解,而是通過(guò)其上級(jí)部門(mén)來(lái)處理,上級(jí)部門(mén)將任務(wù)分配給相應(yīng)的部門(mén),這是一種信息不對(duì)稱(chēng)的推諉。如果出現(xiàn)不符合條件,不能為其提供相應(yīng)的服務(wù),那么就造成不作為的結(jié)果。但如果向其提供相應(yīng)的信息,供公眾準(zhǔn)備相關(guān)的材料,就為其提供一流的優(yōu)質(zhì)服務(wù);如果有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)向公眾提供相應(yīng)的服務(wù)信息 (包括服務(wù)條件、程序、直接或間接相關(guān)的服務(wù)部門(mén)及相關(guān)注意事項(xiàng)),為公眾服務(wù)就很容易獲得認(rèn)同。

2.相互尊重的虛心服務(wù)。外化的服務(wù)面對(duì)的最大的問(wèn)題就是公眾與行政人員之間是陌生人關(guān)系,往往會(huì)以自己既定的觀點(diǎn)來(lái)看待為其服務(wù)的行政人員,甚至存在批評(píng)和偏見(jiàn)?！半m然他們是陌生人,但他們可以在需要相互了解的方面和時(shí)候,實(shí)現(xiàn)相互了解,而且可以達(dá)到‘熟人社會(huì)’中無(wú)法達(dá)到的理性化的了解”[13]。那么,提供公共服務(wù)的行政人員應(yīng)保持一種虛心的態(tài)度。受“官本位”思想的影響,行政人員的職業(yè)與其他職業(yè)相比,有很高的社會(huì)地位,而在有些行政人員的思維中,亦把自己看得很重要,有一種被關(guān)注的意識(shí)。因而在為公眾提供服務(wù)時(shí),不能以一種虛心的服務(wù)精神為公眾服務(wù)。值得指出的是,“公仆”不是“奴仆”,要受到公眾的尊重,但前提是提供服務(wù)亦能同樣尊重接受其服務(wù)的公眾。公眾與行政人員之間的尊重是相互的。行政人員要尊重普通民眾,公眾也要理解行政人員的工作。然而,這樣相互之間的互為尊重,共同合作是不能用法律、規(guī)則來(lái)約束的,而是基于人的相互尊重、彼此合作信任的精神。行政人員希望獲得公眾的信任,只有被信任,才能虛心提供服務(wù)。

3.有始有終的服務(wù)。服務(wù)外化使人的主動(dòng)性和能動(dòng)性增強(qiáng)。在為更為廣泛的公眾服務(wù)時(shí),組織人員就會(huì)有更多的有利于公眾的服務(wù)選擇,但是提供服務(wù)就意味著服務(wù)成本增加,為公眾提供服務(wù)需要很多人長(zhǎng)時(shí)間為之付出。而面臨的問(wèn)題是服務(wù)成本的不斷增加,有些部門(mén)或組織人員考慮到各方面的關(guān)系,往往選擇中斷服務(wù)或降低服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)提供公共服務(wù)的組織人員也會(huì)因?yàn)樽陨碇饔^的因素選擇高質(zhì)量的服務(wù)和一般應(yīng)付性服務(wù),甚至不提供服務(wù),這就是所謂的公共服務(wù)“半截子”現(xiàn)象。提供公共服務(wù)產(chǎn)品也會(huì)因壓力而半途而廢,這使得服務(wù)成本增加卻未能為公眾提供應(yīng)有的服務(wù),甚至使公眾對(duì)公共組織失去信任。因此,有始有終的服務(wù)是對(duì)公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度。

4.時(shí)間優(yōu)先的服務(wù)。受管理的影響,服務(wù)亦被認(rèn)為首先要考慮經(jīng)濟(jì)效率,管理內(nèi)化和服務(wù)外化意味著管理和服務(wù)將承擔(dān)組織不同方面的責(zé)任,具有不同的追求。管理追求低成本、高效率,而提供服務(wù)不能追求低成本。服務(wù)所追求的是高質(zhì)量、時(shí)間優(yōu)先的服務(wù)。時(shí)間是公共服務(wù)過(guò)程中的一個(gè)敏感話(huà)題,公眾對(duì)公共服務(wù)的指責(zé)和批評(píng)往往體現(xiàn)在其時(shí)間觀念上。因此,時(shí)間優(yōu)先是公共服務(wù)的核心追求,甚至在有些條件下,時(shí)間成為其全部?jī)?nèi)容。如果失去這個(gè)服務(wù)時(shí)間,造成的損失可能就是永遠(yuǎn)無(wú)法挽回的。

三、內(nèi)化管理與外化服務(wù)的辯證統(tǒng)一

我們的行政體制改革,在轉(zhuǎn)變政府職能上,把不該政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去,把該政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。那么,轉(zhuǎn)移出去的職能是需要做好服務(wù)的,而該政府管理的事項(xiàng)又必須將其管理好。內(nèi)化管理與外化服務(wù)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

1.內(nèi)化管理是外化服務(wù)的基礎(chǔ)。實(shí)際上,“在任何社會(huì)中,政府部門(mén)一向是被管制的最為嚴(yán)格的組織。尤其是在英美語(yǔ)系的民主國(guó)家。因此,如果能夠給與政府員工更多地發(fā)揮其專(zhuān)長(zhǎng)和創(chuàng)新精神的自由,那么政府應(yīng)該能夠更為有效地運(yùn)轉(zhuǎn)”[14]。因此,我們需要做的就是內(nèi)化管理與外化服務(wù)相區(qū)別。但是很明確的是,發(fā)揮專(zhuān)長(zhǎng)和創(chuàng)新精神是服務(wù)的價(jià)值理念,其必然以“科學(xué)的管理”為基礎(chǔ)。我們?cè)诜Q(chēng)贊私營(yíng)部門(mén)的服務(wù)時(shí),往往刻意地忽略了其管理的層面,而強(qiáng)調(diào)其服務(wù)的層面。私營(yíng)部門(mén)如果沒(méi)有“科學(xué)的管理”,那么其所謂的自動(dòng)化服務(wù)、限時(shí)服務(wù)、計(jì)算機(jī)輔助服務(wù)、24小時(shí)服務(wù)、不出門(mén)服務(wù)等具有傳奇色彩的服務(wù)也是不能做到的。這些服務(wù)對(duì)私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)是節(jié)約的,因?yàn)樗綘I(yíng)部門(mén)提供這些服務(wù)不間斷、效率高,其所獲得的利潤(rùn) (收益)就高,而公共組織則不能做到這樣的不間斷服務(wù)。公共組織向公眾提供服務(wù),往往是具有公共利益性質(zhì)的,也就是對(duì)公眾而言是受益的,公眾都愿意獲得這樣的受益性服務(wù)。然而公共服務(wù)又不能夠是無(wú)條件的普遍的,公共組織只能在其符合條件的范圍內(nèi)向公眾提供盡可能一流的服務(wù)。那么這里的條件就是需要公共組織管理的。因此,這些條件的科學(xué)與否,直接影響了公共組織提供公共服務(wù)的價(jià)值取向。換句話(huà)說(shuō),管理的科學(xué)與否,直接決定了公共服務(wù)的品質(zhì)。我們“可以瀏覽一下政府服務(wù)的目錄,便會(huì)發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)一項(xiàng)的服務(wù)同樣都變成了限制”[15]。公共組織在一定約束范圍內(nèi)才能更好地提供盡可能一流的服務(wù),否則就是混沌而無(wú)序的。

2.外化服務(wù)是內(nèi)化管理的目的。公共組織因公眾的需要而存在,以實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化為目標(biāo),公眾的需要是公共組織存在的前提。不基于公眾需要的服務(wù)是無(wú)效的。公眾的需要是多樣性的,并且這些服務(wù)不具有無(wú)條件的普遍性,因?yàn)獒槍?duì)不同的人群公共組織需要提供不同的服務(wù)。為使公共組織把有限的資源應(yīng)用到最需要、最有價(jià)值的地方去,公共組織在提供公共服務(wù)時(shí)必然是有選擇的,每個(gè)人都有機(jī)會(huì)但不被期望成為其中的服務(wù)對(duì)象,因?yàn)榉?wù)是責(zé)任和成本支出。但同時(shí)公共組織也希望能夠?yàn)楦嗟娜巳禾峁┓?wù),其所付出的努力才是最值得期望和有意義的(也許就是最具有效率的)。然而這些都是基于某些條件的,這些條件是需要“科學(xué)的管理”的,韋伯指出,“人追求理性、合理化,把管理作為一種手段,但最后卻在合理化中喪失了自我,管理變成了目的本身”[16]。因此,管理的目的是服務(wù),管理是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的一種手段。

3.內(nèi)化管理與外化服務(wù)相輔相成、相得益彰。管理與服務(wù)的分工,是在“分擔(dān)以前的共同職能,但是這種分配并沒(méi)有任何預(yù)訂計(jì)劃”[17]。這是價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變。我們認(rèn)為公共組織行為是管理與服務(wù)的統(tǒng)一體,那么,公共組織價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變就體現(xiàn)為其重心的轉(zhuǎn)變,即由過(guò)去的管理重心向現(xiàn)在的服務(wù)重心的轉(zhuǎn)變。管理與服務(wù)是相互依賴(lài)、相依統(tǒng)一的。傳統(tǒng)官僚制所面對(duì)的環(huán)境是混沌的環(huán)境,它的歷史任務(wù)是確立秩序;秩序確立了,社會(huì)運(yùn)行才能良好。公共組織所面臨的環(huán)境是確立了秩序的環(huán)境,根據(jù)不同的社會(huì)背景和環(huán)境,不同的國(guó)家和地區(qū)所能確立的秩序的程度是不同的。因此我們便很容易發(fā)現(xiàn),在不同國(guó)家和地區(qū)存在官僚制不適應(yīng)的不同表現(xiàn)形式?！肮补芾憩F(xiàn)在需要專(zhuān)業(yè)化的管理,而過(guò)去公共行政則不需要”[18]。我們所需要的專(zhuān)業(yè)化的管理是一種“科學(xué)的管理”,內(nèi)化的管理,不是泛化、顧客化的管理,是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的手段,為公眾服務(wù)才是公共組織的目的所在。內(nèi)化管理是外化服務(wù)的基礎(chǔ),外化服務(wù)是內(nèi)化管理的目的,兩者相輔相成,相得益彰。

總之,公共組織所追求的兩個(gè)層面是管理內(nèi)化與服務(wù)外化。從對(duì)“科學(xué)的管理”和“一流的服務(wù)”的探索來(lái)看,管理的范圍是逐漸內(nèi)化的,并形成組織及其人員的自律精神;服務(wù)的范圍是逐漸外化的,為更為廣泛的公眾服務(wù)。就服務(wù)型政府的建設(shè)而言,服務(wù)型政府是服務(wù)型社會(huì)治理模式的一個(gè)重要組成部分,它強(qiáng)調(diào)服務(wù)的價(jià)值理念,并不意味著否定管理理念;恰恰相反,服務(wù)型政府必然追求管理內(nèi)化與服務(wù)外化的辯證相統(tǒng)一,只有兩個(gè)相輔相成,通力合作才能發(fā)揮服務(wù)型政府的最大優(yōu)勢(shì)。

[1][美]史蒂文·科恩,威廉·埃米克.新有效公共管理者:在變革的政府中追求成功[M].王巧玲譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.4.

[2]張康之.公共管理倫理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.7.

[3][美 ]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)[M].項(xiàng)龍譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2002.98.

[4][美]羅伯特·B·登哈特.公共組織理論[M].竺乾威譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003. 56.

[5][美]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006.64.

[6][美]保羅·C·萊特.持續(xù)創(chuàng)新:打造自發(fā)創(chuàng)新的政府和非營(yíng)利組織[M].張秀琴譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.152.

[7][美 ]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.45.

[8][美]詹姆斯·W·費(fèi)斯勒,唐納德·F·凱特爾.行政過(guò)程的政治:公共行政學(xué)新論[M].陳振明譯 .北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002. 396.

[9]張康之.論社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) [J].理論學(xué)刊, 2008,(3).

[10]毛壽龍.西方公共行政學(xué)名著提要 [M].南昌:江西人民出版社,2006.399.

[11][美]拉塞爾·M·林登.無(wú)縫隙政府:公共部門(mén)再造指南[M].汪大海譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.9.

[12][美]珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].丁煌譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.58.

[13]張康之.“熟人”與“陌生人”的人際關(guān)系比較[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(2).

[14][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].吳愛(ài)明等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.13.

[15][美]戴維·H·羅森布魯姆,羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑[M].張成福等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.15.

[16]丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史 (修訂版)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2004.78-79.

[17][法]埃米爾·涂爾干.社會(huì)分工論[M].渠東譯.北京:生活 ·讀書(shū) ·新知三聯(lián)出版社, 2000.233.

[18][澳 ]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].張成福等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007. 64.

[責(zé)任編輯 王亞偉]

D035

A

1671-6701(2010)04-0034-05

2010-06-01

楚明錕 (1956-),男,河南新密人,河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院教授,碩士生導(dǎo)師;周軍 (1984-),男,江蘇射陽(yáng)人,河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。