公用事業(yè)改革問(wèn)題芻議

李 勇

(河南商業(yè)高等專科學(xué)校思政部,河南鄭州 450044)

公用事業(yè)改革問(wèn)題芻議

李 勇

(河南商業(yè)高等專科學(xué)校思政部,河南鄭州 450044)

公用事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變革和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制培育。民營(yíng)化無(wú)法代表公用事業(yè)改革方向,如果公用事業(yè)改革民營(yíng)化很可能把公用事業(yè)市場(chǎng)化改革變成單純的所有制改革,而忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革,這樣既無(wú)助于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,同時(shí)又影響公用事業(yè)的社會(huì)利益和運(yùn)行效率。

公用事業(yè);市場(chǎng)化;民營(yíng)化

一、公用事業(yè)的市場(chǎng)化問(wèn)題

原有國(guó)內(nèi)公用事業(yè)投資模式是資金靠政府投入,價(jià)格由政府制定,領(lǐng)導(dǎo)由政府任命,虧損由政府負(fù)擔(dān)。政企不分和非企業(yè)化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致了公用事業(yè)領(lǐng)域效率低下,浪費(fèi)嚴(yán)重,服務(wù)質(zhì)量差。公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)特征使其具有了自然壟斷的性質(zhì),而這種自然壟斷性質(zhì)極易演變成為市場(chǎng)壟斷,如一個(gè)大的發(fā)電廠服務(wù)于一個(gè)地區(qū)就比每個(gè)單位都配備一個(gè)發(fā)電廠要經(jīng)濟(jì)得多。如果將這樣的產(chǎn)業(yè)交給市場(chǎng),就很可能出現(xiàn)兩難選擇:多家企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)能帶來(lái)市場(chǎng)供需均衡,但效益很低;獨(dú)家經(jīng)營(yíng)可獲得規(guī)模效益,但企業(yè)很可能利用其壟斷地位,以限產(chǎn)提價(jià)等辦法來(lái)操縱市場(chǎng),侵害消費(fèi)者權(quán)益,獲取超額利潤(rùn)。所以,類似公用事業(yè)等自然壟斷領(lǐng)域是需要政府控制而不能通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的。特別是公共產(chǎn)品通常具有收益的非排斥性和邊際消費(fèi)成本為零的特點(diǎn),造成該領(lǐng)域無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。非排斥性使得公共產(chǎn)品無(wú)法通過(guò)等價(jià)交換機(jī)制在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間建立起聯(lián)系;邊際消費(fèi)成本為零則使得,如果對(duì)公共產(chǎn)品采取市場(chǎng)方式進(jìn)行供應(yīng),就會(huì)限制產(chǎn)品效益的最大發(fā)揮,背離經(jīng)濟(jì)原則。更特別的是,有些公共產(chǎn)品,市場(chǎng)不僅不能提供,而且必須依靠市場(chǎng)才能運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然,公用事業(yè)的許多產(chǎn)品并不同時(shí)具備非排斥性和邊際消費(fèi)成本為零的特性。某些產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性,但卻具有排他性,成為俱樂部性的公共產(chǎn)品;某些產(chǎn)品具有非排他性,但其使用量達(dá)到一定程度后又具有競(jìng)爭(zhēng)性,成為擁擠性公共產(chǎn)品。顯然這些產(chǎn)品雖具有某種公共產(chǎn)品的特征,但又不完全是公共產(chǎn)品,至多是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。然而,上述情形中的市場(chǎng)失靈,只是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)無(wú)法界定或界定成本過(guò)高,凡是無(wú)法明確界定產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域都是無(wú)法或不宜引入市場(chǎng)機(jī)制的。市場(chǎng)機(jī)制的根本要求是等價(jià)交換,交換的內(nèi)容是產(chǎn)權(quán),交換價(jià)格是人們對(duì)權(quán)利的評(píng)價(jià),資源的有效配置也就是權(quán)利的最佳利用。因此,產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的基本前提,沒有產(chǎn)權(quán)界定就無(wú)法進(jìn)行交換。自然壟斷性產(chǎn)品之所以無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置,是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的壟斷性使得價(jià)格機(jī)制失去了對(duì)交易產(chǎn)品進(jìn)行合理定價(jià)的作用,無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)等的權(quán)利交換。產(chǎn)權(quán)不明或產(chǎn)權(quán)不能確定,是使得市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法在這些領(lǐng)域或項(xiàng)目中發(fā)揮作用的根本原因。當(dāng)然,這些行業(yè)并非完全無(wú)法界定產(chǎn)權(quán),問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)界定的成本可能太高,結(jié)果無(wú)論從社會(huì)還是從個(gè)人來(lái)看都是不經(jīng)濟(jì)的。因此,所謂市場(chǎng)失靈,與其說(shuō)是市場(chǎng)缺陷還不如說(shuō)是市場(chǎng)運(yùn)行條件不成熟。

隨著技術(shù)進(jìn)步、分工擴(kuò)大及組織機(jī)構(gòu)的變化,一方面削弱了自然壟斷的程度和范圍,另一方面創(chuàng)造了新的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,如道路的建造維護(hù)和運(yùn)輸服務(wù)的提供、電網(wǎng)建設(shè)和電力輸送與電力的生產(chǎn)、通信網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)與信息服務(wù)提供商的服務(wù)及其互聯(lián)互通等可以分開進(jìn)行,使這些以前具有自然壟斷性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),具有了競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)和特點(diǎn),為多元化的企業(yè)進(jìn)入提供了機(jī)會(huì)和條件。與此同時(shí),技術(shù)發(fā)展也使公共物品的產(chǎn)權(quán)實(shí)施成本降低。所以,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步,許多自然壟斷的公用事業(yè),具有了某種程度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件,其現(xiàn)有營(yíng)運(yùn)及管理模式日漸無(wú)法滿足新的社會(huì)需求,亟待通過(guò)市場(chǎng)化改革提高效率。但是,市場(chǎng)化改革需要弄清兩個(gè)問(wèn)題:一是把握行業(yè)自然壟斷性與競(jìng)爭(zhēng)性的程度或邊界。對(duì)仍具有顯著自然壟斷性及公共性的公用事業(yè),政府仍需承擔(dān)起更大責(zé)任。而對(duì)那些建立起較為清晰的產(chǎn)權(quán)界定,形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的公用事業(yè),政府應(yīng)退出直接經(jīng)營(yíng),實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。二是公用事業(yè)不能只講投入產(chǎn)出,不能僅以資產(chǎn)的保值增值為主要目的,而要把保證供應(yīng)和服務(wù)等社會(huì)效益放在首位,這是政府辦公用事業(yè)的初衷和宗旨。目前一些地方公用事業(yè)改革中,不是把解決體制機(jī)制問(wèn)題作為重點(diǎn),而是以搞產(chǎn)權(quán)出讓和資產(chǎn)拍賣為主,偏離了公用事業(yè)改革的目標(biāo)和基本原則,給公用事業(yè)的健康和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)了諸多不利的影響。

二、民營(yíng)化不等于市場(chǎng)化

十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出:放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》中指出,“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。壟斷行業(yè)和領(lǐng)域允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。加快完善政府特許經(jīng)營(yíng)制度,規(guī)范招投標(biāo)行為,支持非公有資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)?！膭?lì)非公有制企業(yè)參與市政公用企業(yè)、事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)方式改革”。建設(shè)部 2002年12月出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》要求,“以體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力,以確保社會(huì)公眾利益,促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的,加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,建立政府特許經(jīng)營(yíng)制度,盡快形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市政公用行業(yè)市場(chǎng)體系。鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式,參與市政公用設(shè)施的建設(shè),形成多元化的投資結(jié)構(gòu)”。這里說(shuō)的是“市場(chǎng)化”而非“民營(yíng)化”。又如 2006年建設(shè)部等六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》,指出“鼓勵(lì)社會(huì)資本包括境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)和支持公共交通企業(yè)采取盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、改制上市等方式籌集資金。有序開放公共交通市場(chǎng),實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度,形成國(guó)有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、有序競(jìng)爭(zhēng)的格局”。其中不僅沒有講到民營(yíng)化,而且強(qiáng)調(diào)了“國(guó)有主導(dǎo)”。

主張民營(yíng)化的人卻從上述文件中找到了支持,他們認(rèn)為,“在我國(guó),公用事業(yè)民營(yíng)化制度已經(jīng)得到了確立,各地的實(shí)踐正在有條不紊地進(jìn)行”,“黨和政府的上述決策意見為公用事業(yè)民營(yíng)化制度在我國(guó)順利勃發(fā)提供了政策上的強(qiáng)有力支持”[1]。這里顯然存在概念混淆,市場(chǎng)化被誤讀為民營(yíng)化,原因可能是出于對(duì)市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)不足,也可能是為了實(shí)現(xiàn)某種目的,有意進(jìn)行曲解。此外,還有一種誤讀,“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,作為公用事業(yè)行業(yè)原有提供主體的公共部門的已有的供給能力,已難以滿足日益增長(zhǎng)的需求,而其長(zhǎng)期的巨額虧損又成為政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān),財(cái)力不足制約了投資,使供給的數(shù)量難以增長(zhǎng),質(zhì)量難以提高。而隨著居民收入的提高,消費(fèi)者主權(quán)的訴求日漸高漲,產(chǎn)生了用商業(yè)規(guī)律約束公用事業(yè)生產(chǎn)與銷售,從而實(shí)現(xiàn)用更低成本享受更好的產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)要求。更為重要的是,由于資源的稀缺性,持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就必須以效率為導(dǎo)向。以私人部門作為產(chǎn)業(yè)主體,結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的市場(chǎng)化制度安排是符合效率性要求的”[2]。這里,假借原有公共部門經(jīng)營(yíng)的低效率排斥了國(guó)有企業(yè),進(jìn)而得出民營(yíng)化的結(jié)論。

從詞義上講,“化”指一種發(fā)展趨勢(shì),一個(gè)由量變到質(zhì)變的過(guò)程。“民營(yíng)化”可以理解為在某個(gè)領(lǐng)域非公有資本逐步進(jìn)入并最終成為主體或占據(jù)支配地位。然而,政策上允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域從事經(jīng)營(yíng)和“民營(yíng)化”有著根本區(qū)別,公用事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化而非民營(yíng)化。毫無(wú)疑問(wèn),非公有資本參與公用事業(yè)建設(shè)會(huì)發(fā)揮積極的作用,一是大量社會(huì)資本的進(jìn)入將會(huì)解決資金不足、產(chǎn)品或服務(wù)短缺問(wèn)題。二是有助于形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體或競(jìng)爭(zhēng)主體,在一定程度上促進(jìn)該領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制的作用發(fā)揮,進(jìn)一步提高效率,改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。然而,非公有資本進(jìn)入雖有助于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成,但不是通向市場(chǎng)化的唯一決定路徑。首先,市場(chǎng)化就是按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行,市場(chǎng)主體必須具有明晰產(chǎn)權(quán)和權(quán)利制衡制度,是獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)實(shí)體,它不排除任何國(guó)有的成分,也不排除任何私人或外資的成分。必須堅(jiān)持一個(gè)原則:明確界定政府、投資人或者是運(yùn)營(yíng)者,或者是消費(fèi)者的責(zé)權(quán)和義務(wù)的關(guān)系。市場(chǎng)化一定要轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)政府和國(guó)有企業(yè)的“父子關(guān)系”,把“父子關(guān)系”改變成合同關(guān)系,是市場(chǎng)化的基本要求。如果完全排斥國(guó)有企業(yè),不承認(rèn)其市場(chǎng)主體地位,認(rèn)為只有非公有制企業(yè)才是合格的市場(chǎng)主體。那么,我們所致力于建設(shè)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和資本主義私有制基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將沒有任何區(qū)別。同時(shí),一味排斥國(guó)有經(jīng)濟(jì)同樣有損于多元化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的形成,有損于市場(chǎng)機(jī)制的形成及公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和社會(huì)效益的提高。其次,公用事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變革和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制培育。一些學(xué)者主張借鑒西方國(guó)家模式,在我國(guó)實(shí)行公用事業(yè)民營(yíng)化。問(wèn)題是,西方國(guó)家公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭兴接谢蛎駹I(yíng)化是在國(guó)有資本占有相當(dāng)比重的前提下進(jìn)行的。時(shí)至今日,仍有許多發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū),如美國(guó)、日本、韓國(guó)和歐洲的一些國(guó)家以及我國(guó)的香港、臺(tái)灣等,都沒有把如供水等公用事業(yè)領(lǐng)域完全向國(guó)內(nèi)外其他資本開放,而是主要由各級(jí)政府投資,國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)或者委托經(jīng)營(yíng),并由政府進(jìn)行嚴(yán)格的控制和監(jiān)督管理。這些國(guó)家和地區(qū)公用事業(yè)領(lǐng)域改革的核心是建立有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,而不僅僅是民營(yíng)化。20世紀(jì) 90年代以來(lái),拉美國(guó)家公用事業(yè)照搬西歐模式,忽視企業(yè)內(nèi)部管理體制改革和生產(chǎn)效益提高,將國(guó)有企業(yè)的私有化看成是解決國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難的一副靈丹妙藥,否定了國(guó)有企業(yè)和政府在調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)方面的作用。這些國(guó)家市場(chǎng)化改革中的產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行得可謂轟轟烈烈,經(jīng)濟(jì)體制與結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化,但在有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與社會(huì)發(fā)展方面卻乏善可陳[3]。再次,國(guó)有企業(yè)不再是低效率的代名詞。國(guó)營(yíng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)效率低緣于舊體制下政府直接管理和經(jīng)營(yíng)的模式以及沒有建立現(xiàn)代企業(yè)制度,而不是國(guó)有資本太多,也不意味著今天的國(guó)有企業(yè)一定是低效率的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革一直在圍繞著國(guó)有企業(yè)改革這個(gè)中心進(jìn)行,著力打造高效的國(guó)有資本管理體制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度。大量事實(shí)表明,國(guó)有企業(yè)一旦完成制度更新、機(jī)制轉(zhuǎn)變,也將成為充滿活力、富有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化問(wèn)題,關(guān)鍵在于企業(yè)真正建立符合現(xiàn)代企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力制衡制度。

三、民營(yíng)化并非一定帶來(lái)高效率

民營(yíng)化的倡導(dǎo)者認(rèn)為,打破政府壟斷,讓民間資本成為公用事業(yè)的支配力量,可以大幅度提高公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益與效率。公用事業(yè)民營(yíng)化的基本邏輯是通過(guò)充分激發(fā)私人利益最大化的行為動(dòng)機(jī),以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在公用事業(yè)由政府直接經(jīng)營(yíng)的情況下,經(jīng)營(yíng)者個(gè)人的收益與其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)常常缺乏直接聯(lián)系,因此其必然缺乏提高管理效率與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的動(dòng)力。民營(yíng)化意味著經(jīng)營(yíng)者必須自負(fù)盈虧,其個(gè)人收益與公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)息息相關(guān)。因此,經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益最大化,則完全有充足的動(dòng)力降低經(jīng)營(yíng)成本、改進(jìn)管理過(guò)程、改善公用事業(yè)產(chǎn)品的供給狀況,而其經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)的優(yōu)化也意味著消費(fèi)者可以享受更為豐富的產(chǎn)品與更為方便快捷的服務(wù)。還有人提出公私合作制的主張,“公私合作制表現(xiàn)為‘國(guó)家私人合營(yíng)公司’的形式,即政府(如中央政府部門或地方政府)利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制(如招標(biāo))選擇民營(yíng)合作機(jī)構(gòu),由民營(yíng)合作機(jī)構(gòu)組成特殊目的公司,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)等,而政府則以某種承諾(付費(fèi)協(xié)議等)對(duì)特殊目的公司的籌資等市場(chǎng)操作環(huán)節(jié)提供支持。其中,公私部門要簽署特定合同,明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保項(xiàng)目的順利完成”[4]。這實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)“私”,即民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主體地位,“公”只是政府所謂的選擇權(quán),國(guó)有資本則被排斥出產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)之外。

期望通過(guò)促進(jìn)個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠。相反,個(gè)人利益的最大化可能以損害公共利益為代價(jià)。如果缺乏健全的監(jiān)管體制,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)就極有可能造成對(duì)公共利益的危害。這種危害至少體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是在爭(zhēng)奪政府授予特許權(quán)和簽訂承包合同階段產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題;二是合同簽訂之后公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中的數(shù)量短缺、質(zhì)量低劣和價(jià)格不公平問(wèn)題;三是不履行普遍服務(wù)義務(wù),或者提供歧視性服務(wù)。由于公用事業(yè)產(chǎn)品的需求彈性很小,公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者完全可能通過(guò)任意提高價(jià)格以獲取壟斷利潤(rùn)。民營(yíng)化充分激發(fā)了公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者個(gè)人利益最大化的行為動(dòng)機(jī),最終促使其為獲得壟斷利潤(rùn)而侵害消費(fèi)者的權(quán)益,這幾乎是民營(yíng)化邏輯下的必然產(chǎn)物。另一種可能是,一旦政府介入實(shí)行價(jià)格監(jiān)管,有可能造成企業(yè)因不能滿足其利潤(rùn)目標(biāo)而選擇放棄或提供低質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。2007年跨國(guó)水務(wù)巨頭威立雅斥巨資參股蘭州供水集團(tuán),在合資后的第二年就提出目前水價(jià)低于供水成本,申請(qǐng)水價(jià)上浮 49%,漲價(jià)成為實(shí)現(xiàn)水務(wù)公司股東利益的手段。當(dāng)?shù)卣某踔允俏鐣?huì)資本投資,提高營(yíng)運(yùn)效率,加快改善市政公用事業(yè)基礎(chǔ)條件,提高供給量和服務(wù)質(zhì)量,但卻加劇了變現(xiàn)資產(chǎn)的短期行為。由于經(jīng)營(yíng)期末政府回購(gòu)股權(quán)相應(yīng)的配套制度不完善,給境外機(jī)構(gòu)提高了水務(wù)并購(gòu)成本的機(jī)會(huì)。我們不能過(guò)分相信政府對(duì)私人企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管、引導(dǎo)的能力和有效性。一是政府本身的缺陷,二是私人企業(yè)對(duì)政府調(diào)控作出反應(yīng)的積極性以及反應(yīng)能力。公用事業(yè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生和各行各業(yè),其職能和目的一旦遭到扭曲,則成為嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。由于公用事業(yè)具有穩(wěn)定的收益,民營(yíng)資本通常不愿輕易退出已經(jīng)進(jìn)入的領(lǐng)域,政府在允許民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)之后,當(dāng)遇到矛盾時(shí),無(wú)論是想通過(guò)何種方式來(lái)解決,都將面臨巨大的困難和挑戰(zhàn)。

一些研究者認(rèn)為,公用事業(yè)民營(yíng)化必然會(huì)導(dǎo)致公用事業(yè)市場(chǎng)效率改善。從本質(zhì)上分析,真正促進(jìn)效率提高的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但從我國(guó)已有的“民營(yíng)化”進(jìn)程來(lái)看,能夠達(dá)到改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的領(lǐng)域并不多。由于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)未發(fā)生改變,很難指望市場(chǎng)主體行為與市場(chǎng)績(jī)效會(huì)發(fā)生大的改變。即使能夠?qū)檬聵I(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行投標(biāo),競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng),雖然在短期內(nèi)能起到降低市場(chǎng)價(jià)格的作用,但從長(zhǎng)期來(lái)看,經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦有了歸屬,事前的多家競(jìng)爭(zhēng)格局就被事后的單方壟斷的局面代替,如果缺乏有效的價(jià)格規(guī)制手段,市場(chǎng)價(jià)格仍然會(huì)回升。因此,公用事業(yè)市場(chǎng)效率提高的關(guān)鍵在于引入真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,否則很難有根本性的改變。如果認(rèn)為公用事業(yè)從公營(yíng)變成民營(yíng)就必然會(huì)提高市場(chǎng)效率,就很可能把我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革變成一場(chǎng)所有制改革而忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革,改革將步入誤區(qū)。

公用事業(yè)發(fā)展固然不能退回到完全依賴國(guó)家投資、政府經(jīng)營(yíng)的時(shí)代。但是,如何合理利用社會(huì)資本建設(shè)公用事業(yè),避免陷入民營(yíng)化困境,是我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段必須慎重審視的問(wèn)題。在重大的公用事業(yè)投資上,應(yīng)保證國(guó)有資本在公用事業(yè)上的主導(dǎo)地位,盡量減少對(duì)社會(huì)資本的依賴。在引入市場(chǎng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政企分離,提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益、管理和服務(wù)水平的同時(shí),必須保持政府對(duì)行業(yè)的控制力,并實(shí)施有效的監(jiān)管,以保證各項(xiàng)設(shè)施的安全、正常運(yùn)行及服務(wù)的質(zhì)量和供應(yīng)的連續(xù)性。已經(jīng)實(shí)行產(chǎn)權(quán)改革的,應(yīng)當(dāng)保證政府在國(guó)有資產(chǎn)方面的絕對(duì)控股,這是保持政府對(duì)企業(yè)的控制力和實(shí)施有效監(jiān)管的重要前提。對(duì)于確有必要引入非公有資本的項(xiàng)目,一定要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和全局意識(shí),充分考慮到經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能發(fā)生的變化,在政府成本和市場(chǎng)成本之間進(jìn)行衡量,謹(jǐn)慎選擇非公有資本介入的方式和約定合同條款。

[1]楊海坤.公用事業(yè)民營(yíng)化管制與公共利益保護(hù)[J].當(dāng)代法學(xué),2006,(5).

[2]曹遠(yuǎn)征.中國(guó)城市公用事業(yè)綠皮書 NO.1—公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)序[M].上海:上海人民出版社,2005.

[3]肖興志,孫陽(yáng).拉美公用事業(yè)市場(chǎng)化改革及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)·規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)前沿問(wèn)題[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006.

[4]余暉,秦虹.中國(guó)城市公用事業(yè)綠皮書 NO.1—公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)[M].上海:上海人民出版社,2005.

[責(zé)任編輯 楊國(guó)營(yíng)]

F294.1

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1671-6701(2010)04-0027-04

2010-05-08

李 勇 (1963-),男,河南鄭州人,本科,河南商業(yè)高等專科學(xué)校思政部主任,教授。