地方人大常委會研究：總結(jié)與反思
——以近五年來的相關(guān)論文為綜述對象

劉偉

地方人大常委會研究：總結(jié)與反思
——以近五年來的相關(guān)論文為綜述對象

劉偉

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

地方人大常委會在我國的政治體系中占據(jù)著非常重要的地位，其功能發(fā)揮和實(shí)際運(yùn)作也面臨著結(jié)構(gòu)性和具體性的難題。近年來，來自各方面的研究者對此問題進(jìn)行了不同層面、不同深度的探討。通過對近五年來國內(nèi)發(fā)表的相關(guān)論文的總結(jié)，可以看出，現(xiàn)有的研究基本上涉及了地方人大常委會運(yùn)作的方方面面，但在研究的深度和系統(tǒng)性方面都略顯不足。從學(xué)術(shù)上反思，今后深化地方人大常委會研究的一個可取路徑就是實(shí)現(xiàn)學(xué)界和政界的有效溝通。

地方人大常委會；研究綜述；反思

一、誰在研究地方人大常委會？

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大和地方各級人大是人民行使權(quán)力的國家機(jī)關(guān)。從其形成和發(fā)展的歷程來看，雖然幾經(jīng)波折，但總的過程是不斷完善和發(fā)展的。人大常委會作為人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并非和人大制度同時產(chǎn)生。地方各級人大常委會的設(shè)立更是晚于全國人大常委會的設(shè)立：1954年憲法確定設(shè)立全國人大常委會，地方各級人大常委會是1979年才開始設(shè)立的。地方人大常委會作為地方人大閉會期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其政治地位從形式和法理上講都非常重要。但是，由于地方人大常委會運(yùn)作的非公開性，以及其實(shí)際政治地位在我國現(xiàn)階段所受到的結(jié)構(gòu)性制約，突出關(guān)注地方人大常委會的研究成果很少，有影響力的則更少。

根據(jù)筆者比較粗略的整理，僅就論文來看，可以發(fā)現(xiàn)，近五年來，比較集中而明確地探討地方人大常委會運(yùn)作的期刊，主要包括《人大研究》、《人大建設(shè)》、《中國人大》、《上海人大月刊》、《江淮法治》以及其他的各級地方人大所主辦的政府刊物，還有幾篇MPA的學(xué)位論文和一篇華東師范大學(xué)的博士論文。這些論文大致又可以分為三類：一類是發(fā)表于研究人大的專業(yè)刊物上的學(xué)術(shù)論文，一類是主要發(fā)表于各級地方人大所主辦的政府刊物或?qū)I(yè)刊物上的工作論文，再一類就是高校部分學(xué)生所作的學(xué)位論文。而純學(xué)術(shù)性的人文社會科學(xué)雜志，近五年來刊發(fā)的專門針對地方人大常委會運(yùn)作的，只有極少數(shù)的幾篇如《理論探討》和《廣東社會科學(xué)》等雜志上發(fā)表的相關(guān)論文。如果考慮到部分研究人大的專業(yè)刊物也是由政府主辦的（如甘肅省人大常委會主辦的《人大研究》），基本上可以推論出：對于地方人大常委會的研究來說，地方人大的相關(guān)部門和人員可能是一個主體，來自學(xué)術(shù)界的關(guān)注和探討則稍顯不足。當(dāng)然，如果考慮到若干專門探討地方人大常委會運(yùn)作的學(xué)位論文，又可以說，學(xué)術(shù)界近年來對這一問題似乎逐漸有了探討的興趣。

二、他們主要探討了哪些問題？

1．人大功能

關(guān)于地方人大常委會的產(chǎn)生及其功能，許崇德先生有一個比較積極的評價。他認(rèn)為，1979年地方各級人大常委會的設(shè)立，不僅從根本上改變了當(dāng)時“革命委員會”那種極不適當(dāng)?shù)臓顟B(tài)，而且使地方人大成為更有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)。作出這一判斷主要基于三點(diǎn)理由：第一，地方人大常委會可以經(jīng)常行使權(quán)力，而不必像以往那樣由執(zhí)行機(jī)關(guān)行使人大常設(shè)機(jī)關(guān)的權(quán)力；第二，地方權(quán)力機(jī)關(guān)有可能實(shí)現(xiàn)對“一府兩院”工作的監(jiān)督，改變了以往由政府行使人大常設(shè)機(jī)關(guān)權(quán)力時自己監(jiān)督自己的狀態(tài)；第三，改變了以前行政駕馭司法之上的狀況。由于人大代表數(shù)量眾多，人大常委會存在的現(xiàn)實(shí)意義就是彌補(bǔ)人大的不足，這從根本上是為了充分發(fā)揮人大的作用和功能。

2．主要問題

從現(xiàn)有的相關(guān)論文來看，大致可以分為兩類：一類是學(xué)術(shù)界（特別是法學(xué)界），探討的幾乎都是地方人大常委會職權(quán)和法理地位方面的問題；一類是地方人大的實(shí)際工作人員，他們多關(guān)注地方各級人大常委會在實(shí)踐中出現(xiàn)的一些新情況以及一些具體經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，就其實(shí)質(zhì)而言，涉及的還是地方人大常委會的職權(quán)問題。地方人大常委會的職權(quán)很多，歸納起來就是“四權(quán)”，即重大事務(wù)決定權(quán)、部分立法權(quán)、人事任免權(quán)、對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)；也有學(xué)者將其概括為規(guī)范、決策、監(jiān)督和組織四大功能。當(dāng)然，學(xué)界和政界對這“四權(quán)”的關(guān)注也有明顯的側(cè)重點(diǎn)，即對監(jiān)督權(quán)的探討較多，特別是2006年《監(jiān)督法》出臺后，在相關(guān)研究中形成了監(jiān)督權(quán)“一家獨(dú)大”的態(tài)勢，對人大常委會監(jiān)督權(quán)的落實(shí)已經(jīng)成為跨越學(xué)界和政界的強(qiáng)烈共識。有學(xué)者就指出，總體而言，地方人大常委會職權(quán)行使存在如下三種狀態(tài)：一是有些職權(quán)行使不夠，有些基本沒有行使，如罷免權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)等；二是有些職權(quán)雖已行使，但在執(zhí)行中權(quán)威性不夠；三是有些職權(quán)行使了，但效果不明顯，如監(jiān)督權(quán)。

從結(jié)構(gòu)——功能的角度看，在現(xiàn)實(shí)情況下，人大常委會的功能發(fā)揮還很不夠：規(guī)范功能和監(jiān)督功能的發(fā)揮尚顯不足；監(jiān)督功能的發(fā)揮與憲政的要求有一定的差距；組織功能的有效性不足。這與人大常委會的結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)。而地方人大常委會的結(jié)構(gòu)問題主要表現(xiàn)在：在規(guī)模結(jié)構(gòu)上，人大常委會委員數(shù)量太少，民主性不足；在專業(yè)結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)上，具有法律專業(yè)背景、經(jīng)濟(jì)專業(yè)背景的委員偏少；在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，地方各級人大常委會的內(nèi)部設(shè)置不完善，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和所承擔(dān)職責(zé)不匹配；在年齡結(jié)構(gòu)上，常委會組成人員年齡偏大，影響工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，包括高齡委員多、不駐會委員多、領(lǐng)導(dǎo)干部過渡來的委員多。同時，地方人大常委會還存在“地域構(gòu)成缺陷”和“階層構(gòu)成缺陷”等問題。在現(xiàn)有的相關(guān)研究中，這一分析顯得比較全面。

單就地方人大常委會對“一府兩院”工作的監(jiān)督而論，它是憲法規(guī)定的職權(quán)（憲法104條），《監(jiān)督法》（2006年）也進(jìn)一步明確了監(jiān)督的范圍和重點(diǎn)，甚至規(guī)定了七種監(jiān)督形式：聽取和審議專項(xiàng)工作報告、計劃與預(yù)算監(jiān)督、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定。但是立法的不周延性給具體的實(shí)施還是帶來了很多的困惑和爭論。如重大違法案件的“個案監(jiān)督”與司法獨(dú)立之間的問題，能不能監(jiān)督憲法實(shí)施的問題，具體監(jiān)督方式的問題，計劃（規(guī)劃）的監(jiān)督問題（預(yù)期性指標(biāo)與約束性指標(biāo)），預(yù)算監(jiān)督的問題，等等。對于一些監(jiān)督方式在實(shí)踐中不常見的根源，有學(xué)者在分析后指出“認(rèn)識不到位，不愿用；習(xí)慣未養(yǎng)成，不善用；制度不健全，不好用”是其緣由所在。

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面。有研究者認(rèn)為，從行使方式來看，包括聽取和審議政府預(yù)算執(zhí)行情況的報告，詢問和質(zhì)詢，組織特定問題調(diào)查委員會，撤銷、組織執(zhí)法檢查，組織人大代表進(jìn)行視察和專題調(diào)查，評議等。可考慮先在人大常委會設(shè)立專門的審計工作委員會(室),強(qiáng)化人大的審計監(jiān)督,政府現(xiàn)有的審計機(jī)關(guān)及其工作體系保留不變,待憲法、法律修改后再行調(diào)整。

在常委會分組審議方面，部分議事制度不完善（會議議程安排過多，出席和列席會議制度規(guī)范不夠嚴(yán)格，發(fā)言制度不夠完善）、部分常委會組成人員履職能力欠缺、常委會分組審議缺乏有效監(jiān)督（監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督手段缺乏、缺少獎懲措施）、審議意見辦理缺乏有效監(jiān)督。

規(guī)范性文件的備案審查，也是部分學(xué)者分析常委會監(jiān)督職能的切入點(diǎn)。他們指出，從備案審查范圍（制定主體、內(nèi)容），審查程序和機(jī)構(gòu)，審查啟動程序，審查標(biāo)準(zhǔn)，反饋機(jī)制和糾正程序，責(zé)任追究等方面可以進(jìn)一步完善。

此外，有學(xué)者提出：人大及其常委會應(yīng)當(dāng)成為一個代表性最廣泛、調(diào)節(jié)功能最完善、最具權(quán)威性的社會利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。就總體而言，地方人大常委會的結(jié)構(gòu)與功能應(yīng)當(dāng)圍繞制約權(quán)力與保障權(quán)利進(jìn)行設(shè)計。地方人大常委會基本的直接功能是制約權(quán)力。地方人大常委會間接的最終功能是人權(quán)保障。人大常委會要對“一府二院”進(jìn)行有效監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)把自己置于對立面的位置，而人大常委會對“一府二院”的支持應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督的有效結(jié)果，把支持與人權(quán)保障統(tǒng)一起來。

3．改革思路

概言之，針對現(xiàn)有地方各級人大常委會運(yùn)作中的諸多問題，研究者們主要提出了以下幾種改革思路，但對于具體的改革路徑所可能遇到的問題，相關(guān)的研究者并沒有展開相關(guān)分析。第一，從“人”的角度，即從改革地方人大常委會組成人員著手。包括委員來源、專兼職委員的比例、知識專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡等。第二，從“會議”的角度，即從完善人大常委會主任會議、分組審議會議、常委會等會議程序制度著手。包括會前、會中、會后各種制度安排的規(guī)范化、嚴(yán)格化、標(biāo)準(zhǔn)化，如請假制度、發(fā)言制度、審議意見反饋制度等。第三，從“職能”的角度，即以《監(jiān)督法》的頒布為契機(jī)，以監(jiān)督職能的規(guī)范和完善為突破口。從地方各級人大常委會的“四權(quán)”來看，監(jiān)督權(quán)是其核心。包括常委會內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、審計機(jī)構(gòu)的設(shè)立、預(yù)算監(jiān)督的強(qiáng)化等。由于立法、人事任免等方面的職能在現(xiàn)行的權(quán)力架構(gòu)下，可操作性空間并不大，監(jiān)督職能可以成為一個改革點(diǎn)。就努力方向而言，增強(qiáng)地方各級人大常委會的開放性，拓寬公眾的參與途徑也是一個可以嘗試的選擇。

而就完善地方人大常委會的結(jié)構(gòu)與功能而言，學(xué)者提出的基本思路是：不斷促進(jìn)公民的對內(nèi)參與，加大公民參與的廣度與深度，在廣度方面可以增加參與的人數(shù)，在深度方面可以擴(kuò)大參與的權(quán)利，而不是僅僅是“聽”的權(quán)利；不斷促進(jìn)委員的對外聯(lián)系，建立健全委員聯(lián)系公民工作制度，以制度形式督促委員到群眾中去，認(rèn)真履行委員義務(wù)；加大對行政權(quán)的監(jiān)督力度，重點(diǎn)從權(quán)限和程序上予以加強(qiáng)和完善。

在具體措施方面，有學(xué)者提出，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個專門委員會負(fù)責(zé)審查行政機(jī)關(guān)的其他抽象行政行為，對其他抽象行政行為在實(shí)踐中的實(shí)施情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督、檢查，一旦發(fā)現(xiàn)該抽象行政行為違法或不當(dāng)，應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)督職能，及時予以撤銷。同時，調(diào)整政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架，關(guān)鍵在于黨政分開，執(zhí)政黨的依法執(zhí)政與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的依法監(jiān)督實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

在已有研究中，還有一類文獻(xiàn)是關(guān)于地方各級人大常委會“會議”的研究，包括常委會、主任會議、分組審議等?！巴晟茣h內(nèi)容，創(chuàng)新會議形式，建立發(fā)言制度，加強(qiáng)會前調(diào)查研究，樹立敢于用權(quán)理念，推行自選題發(fā)言”是實(shí)踐者的基本共識。

總結(jié)來看，就改革思路而言：第一，要注意常委會組成人員構(gòu)成的廣泛性與代表性，及議事能力和水平。適當(dāng)減輕其本職工作的壓力，以保證履行法定職責(zé)的時間和精力；不斷用組成人員守則要求組成人員，因?yàn)闃s譽(yù)大，要求就高，有職權(quán)，就有責(zé)任，權(quán)利義務(wù)相一致；對組成人員設(shè)置問題進(jìn)行專門研究，應(yīng)向增加專職，其余半專職化發(fā)展，因?yàn)槿舜蠹w有權(quán)，個人無權(quán)，而正確決定是多數(shù)人意見的集中。第二，會議實(shí)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于審議結(jié)果和重要正確意見的落實(shí)，對分組審議意見一應(yīng)如是。第三，建立健全，并認(rèn)真執(zhí)行“反饋制度”。第四，立法與監(jiān)督兩大職能應(yīng)有機(jī)結(jié)合，立法的事項(xiàng)往往也是監(jiān)督的重點(diǎn)，而監(jiān)督的重點(diǎn)又往往需要立法。第五，提高會議的透明度、公民參與度，增加無主題自由發(fā)言。因?yàn)楝F(xiàn)有的會議存在諸多局限：其一、對列入地方人大常委會會議的議題審議深度不夠；其二、會議議題涵蓋面較窄；其三、會議審議發(fā)言時肯定成績多，提出意見建議少，批評更少；其四、有些成員在會議前對審議內(nèi)容缺乏了解，心中無數(shù)，無從談起。

在常委會分組審議的改進(jìn)方面，應(yīng)做好分組審議前的準(zhǔn)備（改進(jìn)調(diào)研形式、保障常委會組成人員的知情權(quán)），完善常委會分組審議的相關(guān)制度（會議請假制度、議事規(guī)則、審議意見交辦督辦和反饋制度、改進(jìn)常委會分組審議議程安排），創(chuàng)造條件為常委會委員配備助手，提高人大常委會機(jī)關(guān)服務(wù)水平，提高會議的公開化程度等。

也有學(xué)者按時間順序，從會前、會中和會后三個階段提出改進(jìn)措施。會前：精心篩選議題、做好審議報告準(zhǔn)備、把好報告送審時間關(guān)。會中：重點(diǎn)發(fā)言與普遍發(fā)言相結(jié)合、審議發(fā)言與詢問相結(jié)合、審議發(fā)言與票決相結(jié)合。會后：及時形成審議意見、建立督辦制度、實(shí)施監(jiān)督問責(zé)制。

除了對常委會各種職能的完善外，對實(shí)際政治生活中出現(xiàn)的新情況，學(xué)界也有一定的關(guān)注。如常委會考評人大代表（常委會和人大代表的關(guān)系）、黨委書記兼人大主任、“無主題發(fā)言”等。人大常委會主任在黨內(nèi)的地位問題一直備受關(guān)注。在1993年以前，地方人大常委會主任一般不在地方黨委中任職，只列席地方黨委會。1993年以后，情況有了改變，不少地方省委書記退下來，被安排到人大任常委會主任。但由于地方人大常委會主任在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子中職位不高，一般僅為常委或委員，而地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人則為副書記，黨內(nèi)職務(wù)高于地方人大常委會主任，這不但不利于把黨委的有關(guān)決定和精神帶到人大及其常委會，也影響到地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的地位和作用。1998年，中組部發(fā)文要求省級人大常委會主任盡量安排黨委書記兼任，從而形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)人大這一在組織人事安排上的主流格局。提高人大常委會主任在同級黨委中的地位，在現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)下可以提高人大的地位，但是以黨委書記兼任，卻帶來了新的問題：其一，本來黨委、人大、政府、政協(xié)四位一體，但黨委書記兼任人大主任，形成了人大自身領(lǐng)導(dǎo)人的角色缺位。其二，人大常委會的常務(wù)副主任主持工作，起不到人大主任應(yīng)有的作用，實(shí)際降低了人大的地位。其三，人大常委的工作班子實(shí)際成了黨委的下屬機(jī)構(gòu)。

三、如何進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)有的研究？

當(dāng)前中國地方人大常委會相關(guān)研究的問題意識和討論深度，從某種意義上受制于現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)和政治體制。就現(xiàn)有研究來看，一方面的問題是研究后（短期內(nèi)）無法操作的“實(shí)踐困境”；另一方面便是研究本身的深度和境界有待提升?！皩?shí)踐困境”方面并非研究者力所能及的范圍，但研究深度和境界卻是學(xué)者應(yīng)該也可以努力追求的目標(biāo)?？梢园l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的這些研究中，除了人大實(shí)際工作者比較“正式”和“經(jīng)世致用”的文字外，一般文章的思路幾乎無一例外的都是“問題——對策”模式。當(dāng)然，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而解決問題，對政府領(lǐng)域中的相關(guān)研究而言必不可少，本來無可厚非。但研究者特別是學(xué)者，如果僅僅就具體問題展開對策研究而忽視了這些問題背后深層的結(jié)構(gòu)性原因，這樣的思考其深度往往是有限的，對問題的分析往往也不能夠全面。如對地方人大常委會的分析，除了一篇從結(jié)構(gòu)-功能角度展開分析的有些理論深度之外，其余的文章在深度方面則略顯不足。大部分文章都缺乏一個清晰的分析框架和理論基礎(chǔ)，只是就問題談問題。對策建議部分，相關(guān)的研究也基本大同小異。就具體的改革路徑而言，并沒有一篇文章提出整體的改革思路，只是對一些具體的問題提出了改革建議，如常委會各種會議如何更加有效組織、規(guī)范性文件如何集中整治、預(yù)算審計監(jiān)督如何實(shí)施等。雖然談?wù)摼唧w問題也是有意義甚至是不可取代的，但總體性和結(jié)構(gòu)性的研究才是更為根本性的問題。尤其是學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究者，進(jìn)行更為深入的思考是其不可推脫的責(zé)任。

地方人大的實(shí)際工作人員，基于他們的工作實(shí)際而就具體問題展開對策研究，這還比較好理解，也應(yīng)得到支持。但如果學(xué)術(shù)界的研究也僅僅滿足于過于急切的問題和對策，或者僅僅滿足于對制度文本的解讀，那就有些讓人遺憾了。因?yàn)?，學(xué)者在幫助人們認(rèn)識現(xiàn)有地方人大常委會運(yùn)作方面沒能貢獻(xiàn)其應(yīng)該貢獻(xiàn)的知識增量和學(xué)術(shù)增量。雖然，制度文本的解讀本身也是有價值的。再考慮到本文一開頭所談到的研究格局，我們有必要就深化對地方人大常委會研究作出一些反思。筆者認(rèn)為現(xiàn)有的關(guān)于地方人大常委會的研究，存在的最主要問題是理論與事實(shí)之間不能很好的銜接。實(shí)際工作者在事實(shí)的掌握方面占有優(yōu)勢，但他們在理論思考和全面分析方面可能存在局限；而學(xué)術(shù)界在理論建構(gòu)方面存在優(yōu)勢，卻一方面放棄了這種優(yōu)勢而只就問題談問題，另一方面卻滿足于理論本身，對地方人大常委會的實(shí)際運(yùn)作缺乏深入調(diào)查。今后若要深化地方人大常委會方面的研究，則要實(shí)現(xiàn)學(xué)界和政界的對接和互動。學(xué)界積極參與到（至少是觀察）地方人大常委會的運(yùn)作中，在充分掌握政治事實(shí)的基礎(chǔ)展開學(xué)理探討和理論建構(gòu)，政界在理論的指導(dǎo)下深入反思其面臨的實(shí)際問題，并探索具有制度創(chuàng)新價值的改革路徑。只有這樣，才能務(wù)實(shí)地拓展地方人大常委會方面的研究，也才能讓學(xué)術(shù)研究對政治改革真正有所裨益。

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（責(zé)任編輯 劉華安）

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1008-4479（2010）04-0018-05

2010-03-23

劉偉（1978-），武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)榘l(fā)展政治學(xué)與當(dāng)代中國政治。