多產(chǎn)權(quán)建筑消防安全隱患成因及安全對策

●顧金龍,戴錚楨

(上海市消防總隊,上海 200051)

隨著市場經(jīng)濟(jì)和改革開放的不斷深化,經(jīng)濟(jì)主體和社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化,加上城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)市場的助推,大量高層、地下等體量大、功能復(fù)雜的建筑不斷涌現(xiàn),由于產(chǎn)權(quán)單位多、租賃單位多及產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)分離,消防安全管理難度大,火災(zāi)隱患突出,隱患整治“回潮”多,如何切實解決好此類建筑消防安全管理問題,成為當(dāng)前消防監(jiān)督一大難點。

一、多產(chǎn)權(quán)建筑的定義、分類及成因

(一)多產(chǎn)權(quán)建筑定義及分類

當(dāng)一個建筑內(nèi)部不同部位、不同樓層分屬于不同產(chǎn)權(quán)人時,就形成了多產(chǎn)權(quán)建筑。所謂多產(chǎn)權(quán)建筑,通常是指有兩個及兩個以上產(chǎn)權(quán)人的住宅樓、寫字樓、商住樓、車庫、賓館飯店、商場市場及娛樂場所等建筑物。

建筑物的消防安全管理要求通常根據(jù)建筑物的使用功能來確定,按照建筑物的用途可以將多產(chǎn)權(quán)建筑分為兩大類：一是單一用途的多產(chǎn)權(quán)建筑,指建筑物內(nèi)只進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營、居住、辦公或存儲等某一種行為的多產(chǎn)權(quán)建筑。常見的有商貿(mào)市場、住宅樓、寫字樓等。二是多用途的多產(chǎn)權(quán)建筑,指建筑物內(nèi)從事經(jīng)營、居住、辦公、生產(chǎn)、存儲等多種行為的多產(chǎn)權(quán)建筑。常見的有商住樓、“三合一”場所、局部“居改非”場所等。

(二)多產(chǎn)權(quán)建筑成因

多產(chǎn)權(quán)建筑是伴隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展而出現(xiàn)的,其成因主要有以下幾種：一是企業(yè)改制。企業(yè)改制后,由于種種遺留問題,接管單位對原有建筑無力管理,仍由原產(chǎn)權(quán)單位自行管理。有的單位僅留下一個人照看或根本無人管理,從而使這些建筑出現(xiàn)失控漏管問題。二是銀行抵押。由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在銀行抵押貸款后,建筑單位出售、出租形勢不好或經(jīng)營過程中貸款到期無力還貸,房產(chǎn)被銀行抵押。銀行抵押后,無力承擔(dān)對建筑物的管理,出現(xiàn)了只收房租、放任自流的情況。三是多方投資。此類建筑是由于建筑初期由多個單位投資興建,由于多產(chǎn)權(quán)興建,又多產(chǎn)權(quán)分隔使用和管理,部分使用單位擅自改變使用功能,破壞了原有建筑的疏散通道、消防設(shè)施。四是企業(yè)破產(chǎn)。企業(yè)破產(chǎn),其所屬的建筑被分層、分段拍賣或出售,即出現(xiàn)建筑的多產(chǎn)權(quán)問題。五是出租出售。該類建筑主要出現(xiàn)在大型綜合市場、商場中。該類建筑建設(shè)單位開發(fā)后,自身只經(jīng)營部分?jǐn)偽换驑菍?甚至全部出售后開發(fā)商立即撤場,而其余部分出售給個人,形成一棟建筑多個產(chǎn)權(quán)單位的現(xiàn)狀。六是制度產(chǎn)物。該類建筑主要是指社會某一階段,政府規(guī)劃、房地部門同意建造,后因?qū)嵺`過程中的問題而嚴(yán)加管控的建筑物,如 LOFT辦公、產(chǎn)權(quán)商鋪等;也包括政府從引導(dǎo)和扶持地方經(jīng)濟(jì)角度出發(fā),改造利用的城市舊里、閑置廠房等。七是歷史遺留建筑。歷史遺留建筑包括的范圍比較寬,包括爛尾樓以及違章搭建建筑物等,產(chǎn)生的原因也是多方面的。

二、多產(chǎn)權(quán)建筑常見火災(zāi)隱患問題及成因分析

(一)多產(chǎn)權(quán)建筑常見火災(zāi)隱患問題

多產(chǎn)權(quán)建筑因產(chǎn)權(quán)所有者情況復(fù)雜,建筑產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)分離現(xiàn)象嚴(yán)重,使用性質(zhì)多變等原因,導(dǎo)致其消防安全責(zé)任制無法全面落實。產(chǎn)權(quán)所有人、單位及使用人、單位為追求經(jīng)濟(jì)效益最大化而置《消防法》及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定于不顧,違法現(xiàn)象叢生而產(chǎn)生火災(zāi)隱患。筆者對上海地區(qū)比較常見的多產(chǎn)權(quán)公共建筑、廠房等進(jìn)行了大量的調(diào)查后,總結(jié)出以下幾種多產(chǎn)權(quán)建筑常見的火災(zāi)隱患形式。

1.使用功能多樣,火災(zāi)荷載增大

產(chǎn)權(quán)的多樣性直接導(dǎo)致了建筑使用性質(zhì)的多樣,投入使用后的建筑,各產(chǎn)權(quán)單位或租賃單位根據(jù)自己的需要,對建筑進(jìn)行內(nèi)部裝修。在裝修過程中,依據(jù)原功能設(shè)計的防火間距、防火分區(qū)、安全疏散距離、室內(nèi)外消防用水量等各項指標(biāo)不能滿足現(xiàn)有使用功能的需要,業(yè)主或租賃單位不再理會,擅自變更建筑的使用性質(zhì),使用性質(zhì)由較為單一變得十分復(fù)雜。商住樓的住宅部分變成了公司、辦事處、茶吧、旅店等場所,而且裝修的過程使用了大量的可燃材料,增加建筑火災(zāi)荷載的同時,有的還將原有的一些消防設(shè)施遮擋或者損壞。電氣線路的敷設(shè)或多或少存在一些問題,超負(fù)荷用電的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

2.占用通道普遍,消防管理薄弱

小業(yè)主在內(nèi)裝修過程中隨意作為,將樓梯間及前室的門封堵、加鎖,有的疏散樓梯要經(jīng)過底層其他產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)營場所才可以到達(dá)室外。使用單位“各自為戰(zhàn)”,公共部位安全疏散“死路一條”。物業(yè)服務(wù)單位也是如此,將一些疏散通道租賃給個人以收取租金牟利的違法行為也時有發(fā)生。有的物業(yè)服務(wù)單位違法將大廈裙樓的疏散通道租賃給個人,造成嚴(yán)重消防安全隱患。

3.違章搭建嚴(yán)重,防火分區(qū)超值

部分小業(yè)主在未取得任何手續(xù)的前提下,為滿足使用要求,擅自搭建一些臨時建筑,導(dǎo)致防火分區(qū)面積超過規(guī)范最大允許值,違章搭建樓層的建筑構(gòu)件耐火極限低,疏散樓梯數(shù)量、寬度及疏散距離得不到保證。此類現(xiàn)象較多出現(xiàn)在層高較高的小型商業(yè)用房、公寓式辦公場所,以及一些層高較高的小商品市場、商鋪及集貿(mào)市場。

4.維護(hù)資金不足,消防設(shè)施損壞

對于那些建筑的產(chǎn)權(quán)人之間沒有任何組織管理和協(xié)議約束的,消防方面出現(xiàn)問題后,一般很少有人出面牽頭解決,維護(hù)資金更是沒有人愿意掏了;有些多產(chǎn)權(quán)建筑產(chǎn)權(quán)人雖知道消防上存在很多不足,消防部門監(jiān)督檢查過程中也積極配合,但無奈自身歷史負(fù)擔(dān)較重,根本拿不出那么多的資金進(jìn)行改造;有些建筑也有物業(yè)管理公司管理,但由于物業(yè)公司是自負(fù)盈虧的服務(wù)企業(yè),要考慮運行成本,再加上拖欠物業(yè)管理費用現(xiàn)象也比較多,因此為了降低成本,消防控制室無值班員,消防設(shè)施出現(xiàn)故障后無人管理或者干脆局部或全部關(guān)掉消防設(shè)施,致使整個消防系統(tǒng)部分或者全部喪失作用,消防設(shè)施形同虛設(shè)。

5.使用人群復(fù)雜,層次參差不齊

同一棟建筑內(nèi)來往的人員不固定,人員成分十分復(fù)雜,人員素質(zhì)良莠不齊,發(fā)生火災(zāi)時自救意識差,人員傷亡概率增加。

6.責(zé)任主體不明,管理制度欠缺

個別多產(chǎn)權(quán)建筑雖有業(yè)主委員會,但也形同虛設(shè),沒有建立一個共同的消防安全管理組織,也沒有簽訂具體的消防安全管理協(xié)議,致使建筑的管理混亂,甚至連日常的清潔衛(wèi)生都存在矛盾,那些沒有業(yè)主委員會的多產(chǎn)權(quán)建筑的消防管理情況更加糟糕。有些多產(chǎn)權(quán)建筑的產(chǎn)權(quán)人之間簽訂了管理協(xié)議,建筑的消防安全問題由各產(chǎn)權(quán)人輪流管理,但是,一方面由于產(chǎn)權(quán)人缺少消防管理的必要知識,不知道該如何進(jìn)行管理,另一方面是各產(chǎn)權(quán)人認(rèn)為在自己管理期間不出問題就可以,至于設(shè)施損壞或者癱瘓,只要消防部門查不到,混過自己管理任期就算。還有部分建筑或建筑的部分產(chǎn)權(quán)不明的,就更談不上管理了。

(二)成因分析

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化造生火災(zāi)隱患

經(jīng)過 30多年經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程,我國所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化,逐步形成了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的總體格局。在這個總體格局之中,所有制的具體結(jié)構(gòu)形式日益呈現(xiàn)多元化擴(kuò)展的趨勢。所有制結(jié)構(gòu)多元化為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了更加豐富多彩的新內(nèi)容,同時也給消防工作帶來了諸多問題。一是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,在第三產(chǎn)業(yè)中占主導(dǎo)行業(yè)的商品流通業(yè),呈現(xiàn)出商業(yè)網(wǎng)點發(fā)展迅猛、大型商場不斷涌現(xiàn)的特點,這些情況的出現(xiàn),導(dǎo)致了社會活動的行為增多,人口流動的幅度增大,場所內(nèi)人員的密度增加。二是隨著社會經(jīng)濟(jì)和城市化建設(shè)的快速發(fā)展,許多新技術(shù)、新材料、新工藝、新產(chǎn)品在生產(chǎn)、生活中不斷運用,人們對此認(rèn)知相對不足,造成各類火災(zāi)和突發(fā)災(zāi)害事故日益增多。三是個私經(jīng)濟(jì)不斷壯大,出現(xiàn)了許多小作坊、小娛樂場所、小飯店等場所,這些單位考慮到經(jīng)濟(jì)等諸多因素,許多單位都不同程度地存在住宿、經(jīng)營合一的情況,其中有些“小場所”正處于電氣線路、住宅老化期,滋生了火災(zāi)隱患。

2.生活方式多元化造生火災(zāi)隱患

在改革開放之前,人們過著比較單調(diào)的、統(tǒng)一的、一致化的生活,但是在改革開放之后,就出現(xiàn)了價值多元化、價值觀念的多樣化、生活多樣化,這種多元化的形成發(fā)展,導(dǎo)致了人們思想觀念、價值取向、思維行動等的多樣性。一是物資財富的增加,涉及的生產(chǎn)活動增加,人們的精神需求增加,帶動了相關(guān)的人類社會活動增加。二是人們的物質(zhì)文化生活水平提高,對居住環(huán)境、購物環(huán)境等提出了更多的要求,從賓館到飯店,從商場到舞廳,從店鋪到住宅,從高樓到地下,很多建筑都用輝煌來裝點自己,而且越來越高檔、豪華、氣派。然而,在創(chuàng)造輝煌的過程中,室內(nèi)裝修材料及施工過程中存在大量的火災(zāi)隱患,引起了火災(zāi)的發(fā)生。三是城市化進(jìn)程的加快,大量外來人員告別了“日出而作,日落而息”的生活方式,批量涌入城市,由于其流動性決定了臨時性,這些外來人員受經(jīng)濟(jì)等多方面條件的限制,一般選擇較為廉價的房屋居住,生活環(huán)境相當(dāng)惡劣,火災(zāi)隱患大量滋生。四是隨著生活方式的改變,人的行為失約,滋生了諸多隱患?！八喰偶s必須履行”,然而,在實際工作中發(fā)現(xiàn),由于行為失約滋生的火災(zāi)隱患大量存在。有的公眾聚集場所內(nèi)的人員密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其額定數(shù)量;有的建設(shè)單位為了減少經(jīng)濟(jì)投入,將設(shè)計合格的工程圖紙報送審核,而施工時擅自變更消防設(shè)計;有的施工單位為謀取更多利益而偷工減料,致使建筑存在不符合消防安全要求的先天性缺陷等等。

3.分配方式多元化造生火災(zāi)隱患

“當(dāng)前最大的問題是收入分配的兩難境地”。一方面,這些年沿海地區(qū)比內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展快,城市發(fā)展比農(nóng)村快,一部分家庭收入增加比較快,貧富差距在擴(kuò)大,這種情況下,造成了一些人心態(tài)不平衡,加上其他因素的影響鋌而走險,用放火的方式泄憤,引發(fā)了許多重特大火災(zāi)。

4.法規(guī)(包括法律、技術(shù)規(guī)范等)不匹配造生火災(zāi)隱患

一是與法規(guī)的不適應(yīng)性造成了一些隱患。雖然我國已經(jīng)多次修改并制定相關(guān)的消防法規(guī)及技術(shù)規(guī)范,但是,從執(zhí)行情況看,這些法規(guī)、規(guī)范都或多或少地存在著“一刀切”的問題,適用范圍受地域、發(fā)展程度、當(dāng)?shù)叵腊踩F(xiàn)狀等條件的制約,不能很好地與各地現(xiàn)有實際緊密結(jié)合,造成了有的地方執(zhí)行起來容易,而有的地方執(zhí)行起來就困難,甚至有個別條款規(guī)定得過嚴(yán)、過死,可操作性不強(qiáng)。二是因國家制定并實施了新規(guī)范,導(dǎo)致一些原本沒有規(guī)范約束的建筑,在規(guī)范實施后出現(xiàn)火災(zāi)隱患。如 1995年之前沒有《建筑內(nèi)部裝修設(shè)計防火規(guī)范》,而在這些規(guī)范實施前,已經(jīng)有相當(dāng)多屬于該規(guī)范控制的建筑,勢必存在一些不符合該規(guī)范要求的問題。三是由于對原有規(guī)范的修改、補充,使一些原本符合規(guī)范要求的場所因規(guī)范要求的變化而出現(xiàn)火災(zāi)隱患。如 2001年修改的《建筑設(shè)計防火規(guī)范》第 5.1.1條規(guī)定,使許多原來符合規(guī)范要求的娛樂場所不再符合規(guī)范要求。四是地方政府及行業(yè)主管部門決策失誤,在城市建設(shè)中未將消防安全列入統(tǒng)一規(guī)劃,造成部分火災(zāi)隱患的遺留。一些易燃易爆化學(xué)物品經(jīng)營、儲存、使用場所因城市的發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)大而對日趨鄰近的城區(qū)造成嚴(yán)重威脅。

5.建筑結(jié)構(gòu)的老齡化造生火災(zāi)隱患

在上海,這些老齡化的建筑就包括優(yōu)秀歷史性保護(hù)建筑、重點文物保護(hù)單位、老式居民住宅樓等。這些建筑大多數(shù)是磚木結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)的建筑,不可避免地有了使用壽命的限制。目前,這些老齡化建筑多數(shù)存在破壞多、保護(hù)少,使用多、修繕少等情況,過度利用,超負(fù)荷使用,造成了大量隱患的存在。近年來,發(fā)生在此類建筑內(nèi)的火災(zāi)也較多。1996年 11月 27日,上海市黃浦區(qū)一老式居民樓因精神病人放火引起火災(zāi),造成 36人死亡、19人受傷,殃及 45戶居民,燒毀建筑1 350m2以及45戶居民的所有物品,直接財產(chǎn)損失 178萬元。

6.城市土地資源的相對缺乏,城市形態(tài)結(jié)構(gòu)高層化、深層化造生火災(zāi)隱患

目前,土地資源已經(jīng)成為制約上海乃至各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一,資源緊缺就要求資源的高強(qiáng)度利用。盡管近幾年上海的人口自然增長率呈現(xiàn)負(fù)增長,但是隨著上海經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,人口的集聚效應(yīng)也逐漸加強(qiáng),高層次的人才和普通勞動力都成為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)因素,導(dǎo)致中心城區(qū)人口密度過高,基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷增加,防災(zāi)減災(zāi)能力下降。許多單位努力在提高土地產(chǎn)出率上下功夫,造成了上海城市形態(tài)呈現(xiàn)“一高一低”的特點。對上海高層建筑的摸底調(diào)查顯示,建于 80年代的有 650幢,平均每年 65幢;建于 90年代的有 2 000多幢,其中 1997年新建成的高層建筑多達(dá) 484幢。目前上海共有高層建筑 15 000多幢,每年又在不斷的建造,城市變得越來越高,這給火災(zāi)撲救帶來了很大的難度,現(xiàn)有的消防水罐車噴水滅火能夠達(dá)到的高度是 8層左右,配備的常規(guī)舉高消防車基本上也僅僅能夠到 15層左右的高度,對于那些 15層以上的高樓大廈來說,現(xiàn)有的消防裝備仍然是“鞭長莫及”。近幾年來,受經(jīng)濟(jì)大潮的影響,地下建筑內(nèi)的開店經(jīng)商發(fā)展勢頭迅猛,大量地下空間啟用,隨之帶來的火災(zāi)隱患也不斷上升,一些地下建筑先天不足,安全疏散出口數(shù)量或疏散距離不足,消防設(shè)施不到位或缺乏保養(yǎng),建筑的自防自救能力差,地下空間建筑的消防安全現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

7.人的安全意識、安全知識缺乏造生火災(zāi)隱患

消防安全意識的缺失,令許多市民在主動消防消費上還是一片空白。從近兩年火災(zāi)統(tǒng)計資料看,因人為因素引發(fā)的火災(zāi)占到了火災(zāi)調(diào)查總數(shù)的 70%以上。究其原因,一是仍有相當(dāng)一部分群眾對火災(zāi)的危害性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識,對于如何報警、如何撲救初起火災(zāi)、如何使用消防設(shè)施、如何實施逃生自救等消防常識知之甚少,消防安全意識相當(dāng)?shù)?自防自救能力也相當(dāng)?shù)?以致發(fā)生火災(zāi)后束手無策,小火釀成大火,造成不必要的人員傷亡和財產(chǎn)損失。二是一些單位缺乏對消防安全工作重要性的認(rèn)識,未將消防安全看成是經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不可分割的統(tǒng)一體,沒有真正建立起消防安全自查、火災(zāi)隱患自除、法律責(zé)任自負(fù)的消防安全管理機(jī)制。特別是在火災(zāi)隱患整改方面,思想認(rèn)識沒有到位,整改經(jīng)費沒有保障,能拖則拖,能省則省,僥幸心理、麻痹思想嚴(yán)重。三是在一些新建、改建、擴(kuò)建工程中,單位和業(yè)主往往不依法申報消防設(shè)計審核和驗收,擅自變更消防設(shè)計、使用劣質(zhì)消防器材產(chǎn)品等,導(dǎo)致建筑耐火等級低、防火間距不足、消防水源缺少、消防通道不暢等“先天性”火災(zāi)隱患出現(xiàn)。

三、火災(zāi)隱患整改的對策

(一)火災(zāi)隱患整改必須建立健全法律法規(guī)體系

多產(chǎn)權(quán)單位的管理和監(jiān)督,要以《消防法》為依據(jù),以國務(wù)院 15號文件為載體,推動落實“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)督、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與”的工作格局。依法行政,就是要在《消防法》頒布實施的基礎(chǔ)上,促成相關(guān)管理文件的出臺?！断婪ā纷鳛橄婪煞ㄒ?guī)的基本法,作為政府消防管理的職能部門,消防部門應(yīng)當(dāng)做好政府的參謀,對多產(chǎn)權(quán)建筑存在的問題積極提請政府決議,極力促成多產(chǎn)權(quán)建筑的管理辦法的出臺,或者由各級政府牽頭成立相關(guān)組織進(jìn)行督促,以彌補法律法規(guī)不完善的地方,明確和規(guī)范物業(yè)管理和業(yè)主之間的權(quán)利和義務(wù),落實責(zé)任,從而改善建筑的消防安全狀況。重點是加強(qiáng)以下四個方面的研究：

1.消防法律法規(guī)

通過立法明確三個方面的問題,一是同一建筑內(nèi)多家單位共同使用時,公共部位的消防安全管理責(zé)任;二是某一產(chǎn)權(quán)人或權(quán)益人(比如承租人、使用人)對私有空間的處置權(quán),可能對社會或他人造成損失時應(yīng)當(dāng)受到限制;三是有關(guān)產(chǎn)權(quán)人、承租人、物業(yè)管理等單位之間,通過合同、消防公約、承諾書等形式相互約束消防安全責(zé)任,主要是民事糾紛,如何界定行政責(zé)任,特別是對發(fā)生火災(zāi),造成嚴(yán)重后果的,如何追究刑事責(zé)任。

2.《消防法》配套規(guī)章

《消防法》第十八條已對多產(chǎn)權(quán)建筑消防安全管理問題提出要求,有必要研究制定其配套規(guī)章。特別是當(dāng)今社會,一幢建筑、一種功能、一家單位使用、自己使用自己管理的情況已發(fā)生了根本性改變,機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位履行消防安全責(zé)任過程中要越來越多的考慮產(chǎn)權(quán)人、使用人、承租人、物業(yè)管理等細(xì)分概念。

3.管理制度的修訂完善

隨著新《消防法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)相繼出臺,上海地區(qū)也修訂了《高等學(xué)校消防安全管理規(guī)定》、《地下空間安全使用管理辦法》以及部隊出租房、高層建筑等消防管理制度,并更多的關(guān)注建筑產(chǎn)權(quán)單位、使用單位、物業(yè)的責(zé)任劃分和管理。

4.物業(yè)管理與業(yè)主

由于產(chǎn)權(quán)業(yè)主增多,意見不統(tǒng)一而造成物業(yè)管理制度和業(yè)主公約難以形成或落實不到位,物業(yè)管理單位受業(yè)主的服務(wù)合同條款、管理能力、無執(zhí)法權(quán)等因素的制約,在日常管理中形成了“不敢管、管不到、管不聽”的惡性循環(huán)。而一些業(yè)主為強(qiáng)調(diào)商業(yè)利益,不積極研究形成業(yè)主公約并配合物業(yè)管理單位開展工作,對物業(yè)管理單位存在“我花錢請你,你要聽我的”的意識,無視物業(yè)管理制度和物業(yè)管理單位的職責(zé),采取不配合、不協(xié)調(diào)、不理解的態(tài)度和對策干擾正常管理。業(yè)主委員會是因合同關(guān)系而產(chǎn)生的一類特殊的自治性機(jī)構(gòu),其對外實體上不具備獨立行使權(quán)力并承擔(dān)義務(wù)的權(quán)力,加之業(yè)主委員會委員選任制度的不完善,其做出的決定往往不能代表業(yè)主的根本利益。因此,應(yīng)當(dāng)聯(lián)合轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、社區(qū)對業(yè)主委員會行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督,使其與物業(yè)服務(wù)單位相互配合,相互監(jiān)督,相互促進(jìn),有效防止安全隱患的產(chǎn)生。對于沒有成立業(yè)主委員會并委托物業(yè)服務(wù)的建筑,也應(yīng)積極引導(dǎo)其成立并完善。

(二)火災(zāi)隱患整改必須引入市場機(jī)制

表面上看,消防監(jiān)督、隱患整改并不是直接的經(jīng)濟(jì)活動,好像與市場機(jī)制沒有多大的聯(lián)系,然而,消防工作是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的,應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成為一個有機(jī)的整體。市場經(jīng)濟(jì)條件的消防工作同樣需要引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制,才能最大程度的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)。只有真正將市場機(jī)制引入到消防領(lǐng)域,才能建立利用市場規(guī)律自發(fā)調(diào)節(jié)的宏觀消防監(jiān)督管理機(jī)制。一是要建立利益機(jī)制。只有將消防工作與個人、單位的利益結(jié)合起來,才能保障個人、單位在取得利益的同時,做好消防工作。這就需要在個人、單位取得利益的過程中,利用政策、法規(guī)在其間增加消防因素,使之與個人、單位的利益掛鉤。這方面,上海普陀區(qū)在重點單位實施了風(fēng)險抵押金方案,將單位的消防工作與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤,在年終單位考核中,消防工作成績突出的,資金全部返還并進(jìn)行獎勵;消防工作差的單位則扣除風(fēng)險資金。這樣就提高了單位自主做好消防工作的積極性(但是,這種做法沒有法律保障)。二是建立保險機(jī)制。其實,早在 1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)公安部消防改革與發(fā)展綱要的通知中已經(jīng)明確：“重要企業(yè)、易燃易爆化學(xué)危險品場所和大型商場、賓館、飯店、影劇院、歌舞廳等公共場所必須參加火災(zāi)保險和公眾責(zé)任險。對防火工作做得好和自行購置消防車建立專職消防隊的投保單位,保險公司可給予優(yōu)待和獎勵”。保險與消防是現(xiàn)代社會預(yù)防和減少危險損害主要的社會化防災(zāi)機(jī)制。消防部門在消防監(jiān)督檢查過程中,發(fā)現(xiàn)投保企業(yè)存在火災(zāi)隱患,及時通知保險企業(yè);保險企業(yè)在防災(zāi)檢查中發(fā)現(xiàn)不安全因素,及時報告消防部門。消防部門通過行政執(zhí)法,保險企業(yè)通過合同約束、費率調(diào)整等手段,共同督促企業(yè)整改隱患,從而達(dá)到減少火災(zāi)危害的目的。三是建立評價機(jī)制。對消防安全評估結(jié)果好的單位,給予各方面的優(yōu)惠政策,使其在時間、空間、社會關(guān)系上有一定的優(yōu)勢,從而在市場經(jīng)濟(jì)競爭中處于有利地位;而對于存在火災(zāi)隱患的單位則反之。

(三)火災(zāi)隱患整改必須拓寬監(jiān)管模式

一是要完善政府協(xié)調(diào)機(jī)制。政府作為消防工作的領(lǐng)導(dǎo)者,既是管理目標(biāo)的決策者,又是管理過程的協(xié)調(diào)者,在消防工作中起著靈魂、核心和中樞作用。政府的責(zé)任意識直接決定著消防發(fā)展的前途和命運。因此,在消防工作中,增強(qiáng)政府官員的責(zé)任意識是首要條件。政府要嚴(yán)格按照公安部、監(jiān)察部和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局《關(guān)于進(jìn)一步落實消防安全責(zé)任制的若干意見》的要求,充分發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)作用,協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門,采取有效措施,疏堵結(jié)合,協(xié)調(diào)有關(guān)單位整改火災(zāi)隱患,確保一方平安。二是要完善社會監(jiān)督機(jī)制。公安消防機(jī)構(gòu)在整改火災(zāi)隱患的過程中,應(yīng)該注重輿論監(jiān)督力量,對存在重大火災(zāi)隱患既不積極整改,也不采取任何措施的消極對抗的單位,除了要按有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定依法實施行政和經(jīng)濟(jì)處罰外,地方政府應(yīng)責(zé)成新聞單位,將重大火災(zāi)隱患及其整改情況公開曝光,開展跟蹤報道,提醒廣大人民群眾,起到警示和督促作用。三是要編制消防安全網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。在省、市、區(qū)縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村(居)委等建立縱向到底、橫向到邊的消防安全組織網(wǎng)絡(luò)體系,通過組織單位、基層組織及人民群眾參與火災(zāi)事故的安全預(yù)防和自救,拓展消防監(jiān)督檢查的深度和廣度,擴(kuò)大社會控制面,促進(jìn)群防群治網(wǎng)絡(luò)建設(shè),推進(jìn)消防工作社會化進(jìn)程。四是要建立消防安全生產(chǎn)誠信機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,誠信是企業(yè)賴以生存和發(fā)展的重要前提,各單位應(yīng)該建立消防安全生產(chǎn)誠信標(biāo)準(zhǔn),在嚴(yán)格執(zhí)行國家消防法律、法規(guī)的前提下,進(jìn)行生產(chǎn)生活。

(四)火災(zāi)隱患整改必須加強(qiáng)宣傳教育

一是要加強(qiáng)消防宣傳教育的針對性。針對不同文化背景和文化層次的個體,開展有針對性的消防安全教育。消防安全教育不應(yīng)是千篇一律的知識傳授,而是要因材施教,大力推動消防先進(jìn)文化的形成和發(fā)展。二是要加強(qiáng)消防宣傳教育的廣泛性。努力擴(kuò)大消防宣傳面,充分利用社會媒體來進(jìn)行消防安全教育。社會媒體也應(yīng)該切實履行《消防法》中規(guī)定的義務(wù),利用電視專欄、報刊專題等多種手段,積極宣傳消防知識,在全社會形成宣傳消防先進(jìn)文化的輿論優(yōu)勢。三是要加強(qiáng)消防宣傳教育的基礎(chǔ)性。在我國的基礎(chǔ)教育中,中小學(xué)生是關(guān)鍵的受眾。各中小學(xué)校要認(rèn)真履行職責(zé),把消防安全教育提升到德育教育和素質(zhì)教育的高度,從娃娃抓起,使消防先進(jìn)文化代代相傳。四是要加強(qiáng)消防宣傳教育的人文性。消防宣傳應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷的屬性,不僅僅要把消防常識傳授給民眾,更需要結(jié)合哲學(xué)、心理學(xué)、歷史學(xué)、民俗學(xué)等多方面的社會科學(xué)力量,在全社會營造消防安全的人文環(huán)境。

(五)火災(zāi)隱患整改必須提高科技含量

一是必須加強(qiáng)公共消防設(shè)施、消防裝備的建設(shè),以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。政府在新建、擴(kuò)建和改建城市時,應(yīng)當(dāng)組織規(guī)劃、消防等有關(guān)部門對城市消防安全布局和公共消防設(shè)施、消防裝備的建設(shè)進(jìn)行合理規(guī)劃,正確處理城市建設(shè)與消防安全的關(guān)系,依照有關(guān)法律、法規(guī)和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求,嚴(yán)格把好規(guī)劃關(guān),建立與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng),能滿足城市消防安全需要的城市消防體系,切實將城市消防規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃,與城市其他基礎(chǔ)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)。二是必須因地制宜,科學(xué)改造,提高建筑自身抗災(zāi)能力。近幾年,上海通過為老式居民住宅樓安裝簡易噴淋,在商場、賓館、飯店等消防安全重點單開通城市火災(zāi)自動報警系統(tǒng)等科學(xué)方法,大大提高了建筑整體抗御火災(zāi)的能力。事實證明,這些裝置在火災(zāi)的初期撲救中起了很大作用。

多產(chǎn)權(quán)建筑消防安全隱患是近年來城市發(fā)展過程中的一項新的消防研究課題,管理中要不斷因地制宜,積極探索新方法,堅持法制先行,加強(qiáng)消防意識教育、消防安全知識普及,加大消防安全管理力度,堅持預(yù)防為主、防消結(jié)合的消防工作方針。

[1]鄭州市人民政府.多產(chǎn)權(quán)多使用權(quán)建筑場所消防安全管理規(guī)定[Z].

[2]GB 50016-2006,建筑設(shè)計防火規(guī)范[S].

[3]南通市公安局,南通市房產(chǎn)管理局.多產(chǎn)權(quán)建筑消防安全管理規(guī)定[Z].