公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治工作研究*

□劉 毅

（華東政法大學(xué)，上海 200060）

公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治工作研究*

□劉 毅

（華東政法大學(xué)，上海 200060）

噪聲污染防治是法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)職責(zé)。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)在開展這項(xiàng)工作過(guò)程中暴露出了許多問(wèn)題。通過(guò)對(duì)相關(guān)立法的梳理、重要問(wèn)題的分析，提出應(yīng)從完善立法、理順體制、提高意識(shí)、補(bǔ)充裝備、增強(qiáng)手段等五個(gè)方面改進(jìn)公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治工作的對(duì)策建議。

公安機(jī)關(guān)；《環(huán)境噪聲污染防治法》；噪聲污染防治；問(wèn)題分析；執(zhí)法建議

一、公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治工作的立法現(xiàn)狀

（一）《環(huán)境噪聲污染防治法》的規(guī)定。《環(huán)境噪聲污染防治法》是噪聲污染防治方面的基礎(chǔ)性法律，其明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治方面的相關(guān)職責(zé),主要有以下四個(gè)方面。

1.對(duì)噪聲污染防治管理體制的一般規(guī)定。《環(huán)境噪聲污染防治法》第6條明確規(guī)定了由環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境噪聲污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級(jí)公安機(jī)關(guān)根據(jù)自己的職責(zé)，對(duì)交通運(yùn)輸和社會(huì)生活噪聲污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?？梢?，我國(guó)噪聲污染防治工作采取的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門分工監(jiān)管的管理體制。

2.對(duì)偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲污染防治的規(guī)定?！董h(huán)境噪聲污染防治法》第19條規(guī)定，“在城市范圍內(nèi)從事生產(chǎn)活動(dòng)確需排放偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲的，必須事先向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告”；第54條又規(guī)定，“違反本法第十九條的規(guī)定，未經(jīng)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)批準(zhǔn)，進(jìn)行產(chǎn)生偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲活動(dòng)的，由公安機(jī)關(guān)根據(jù)不同情節(jié)給予警告或者處以罰款?！笨梢?，公安機(jī)關(guān)對(duì)產(chǎn)生偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲的生產(chǎn)活動(dòng)享有審批權(quán)與處罰權(quán)。

3.對(duì)道路交通運(yùn)輸噪聲污染防治的規(guī)定。《環(huán)境噪聲污染防治法》第34條規(guī)定，“警車、消防車、工程搶險(xiǎn)車、救護(hù)車等機(jī)動(dòng)車輛安裝、使用警報(bào)器，必須符合國(guó)務(wù)院公安部門的規(guī)定；在執(zhí)行非緊急任務(wù)時(shí)，禁止使用警報(bào)器”；第57條又規(guī)定，“違反本法第三十四條的規(guī)定，機(jī)動(dòng)車輛不按照規(guī)定使用聲響裝置的，由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)根據(jù)不同情節(jié)給予警告或者處以罰款”；第35條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地城市市區(qū)區(qū)域聲環(huán)境保護(hù)的需要，劃定禁止機(jī)動(dòng)車輛行駛和禁止其使用聲響裝置的路段和時(shí)間，并向社會(huì)公告?！笨梢姡缆方煌ㄟ\(yùn)輸噪聲污染防治工作主要由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

4.對(duì)社會(huì)生活噪聲污染防治的規(guī)定?！董h(huán)境噪聲污染防治法》第44條規(guī)定，“禁止在商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用高音廣播喇叭或者采用其他發(fā)出高噪聲的方法招攬顧客”；第60條規(guī)定，“違反本法第四十四條第一款的規(guī)定，造成環(huán)境噪聲污染的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以并處罰款”。第45條規(guī)定，“在城市市區(qū)街道、廣場(chǎng)、公園等公共場(chǎng)所組織娛樂(lè)、集會(huì)等活動(dòng)，使用音響器材可能產(chǎn)生干擾周圍生活環(huán)境的過(guò)大音量的，必須遵守當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的規(guī)定”；第46條規(guī)定，“使用家用電器、樂(lè)器或者進(jìn)行其他家庭室內(nèi)娛樂(lè)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)控制音量或者采取其他有效措施，避免對(duì)周圍居民造成環(huán)境噪聲污染”；第47條規(guī)定，“在已竣工交付使用的住宅樓進(jìn)行室內(nèi)裝修活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)限制作業(yè)時(shí)間，并采取其他有效措施，以減輕、避免對(duì)周圍居民造成環(huán)境噪聲污染”；第58條規(guī)定，違反第45條、46條、47條者，由公安機(jī)關(guān)給予警告，可以并處罰款。可見，公安機(jī)關(guān)在公共場(chǎng)所音響器材使用、家庭娛樂(lè)噪聲、住宅樓室內(nèi)裝修噪聲三個(gè)方面負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。

（二）其他全國(guó)性法律法規(guī)的規(guī)定。除《環(huán)境噪聲污染防治法》外，其他全國(guó)性法律法規(guī)也有關(guān)于公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治職責(zé)的相關(guān)規(guī)定。

1.《治安管理處罰法》的規(guī)定?！吨伟补芾硖幜P法》第58條規(guī)定，“違反關(guān)于社會(huì)生活噪聲污染防治的法律規(guī)定，制造噪聲干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，處二百元以上五百元以下罰款。”其明確了公安機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境噪聲污染防治的職責(zé)與處罰依據(jù)。

2.《道路管理?xiàng)l例》的規(guī)定?！兜缆饭芾?xiàng)l例》第79條規(guī)定，“駕駛噪聲和排放有害氣體超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的車輛，處二十元以下罰款或者警告，可以單處吊扣一個(gè)月以下駕駛證”；第81條規(guī)定，“不按規(guī)定使用喇叭或喇叭音量超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，處五元以下罰款或者警告”；第86條規(guī)定，“對(duì)違反交通管理行為的處罰，由縣或市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安交通管理機(jī)關(guān)裁決”。其完善了公安機(jī)關(guān)對(duì)道路交通運(yùn)輸噪聲污染防治的職責(zé)規(guī)定。

（三）地方性環(huán)境噪聲污染防治法規(guī)的立法現(xiàn)狀。

各省、自治區(qū)、直轄市等地方政府也有相關(guān)噪聲污染防治的立法，如江蘇省人大常委會(huì)2005年12月1日通過(guò)的《江蘇省環(huán)境噪聲污染防治條例》，北京市人民政府2006年11月17日通過(guò)的《北京市環(huán)境噪聲污染防治辦法》，杭州市人大常委會(huì)1998年10月16日通過(guò)的《杭州市環(huán)境噪聲管理?xiàng)l例》等。

二、公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治工作的問(wèn)題分析

（一）法律法規(guī)不完善。從現(xiàn)有的環(huán)境噪聲污染防治法律法規(guī)來(lái)看，有關(guān)公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治工作的規(guī)定，無(wú)論是具體內(nèi)容還是相關(guān)程序都不夠完善。

1.對(duì)相應(yīng)的具體內(nèi)容規(guī)定得不夠全面。其一，《環(huán)境噪聲污染防治法》對(duì)各類噪聲污染分別規(guī)定了監(jiān)管主體，但仍有遺漏，例如娛樂(lè)場(chǎng)所、非住宅樓裝修所發(fā)出的噪聲沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)監(jiān)管主體。其二，噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)致，增加了噪聲污染的認(rèn)定難度。我國(guó)的噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》確定的，其只對(duì)5種功能區(qū)、晝夜兩種情況下的噪聲排放分貝作了規(guī)定，沒(méi)有細(xì)化噪聲種類及相對(duì)應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)噪聲污染行為的認(rèn)定帶來(lái)不利，進(jìn)而使得大量干擾人們正常生活但未超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)的“噪聲”得不到有效控制。

2.對(duì)相應(yīng)的行政程序和處罰幅度缺乏明確規(guī)定。其一，《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲污染的監(jiān)管職責(zé)，但并未就如何申報(bào)噪聲排放、如何向社會(huì)公告等實(shí)際操作程序作出規(guī)定。而時(shí)至今日，國(guó)務(wù)院和其他有關(guān)部委亦未出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則?！董h(huán)境噪聲污染防治法》缺乏可操作性，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)實(shí)際執(zhí)法的困難，公安機(jī)關(guān)對(duì)噪聲污染的防治工作長(zhǎng)期以來(lái)只能停留在法律層面。其二，《治安管理處罰法》雖對(duì)罰款數(shù)額進(jìn)行了規(guī)定，但并未細(xì)分各種噪聲污染行為的處罰幅度。

（二）管理體制不順暢?！董h(huán)境噪聲污染防治法》第6條規(guī)定了對(duì)噪聲污染由環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，公安等部門分工負(fù)責(zé)。這一管理體制看似完備，但在實(shí)踐中存在一定弊端。

1.公安機(jī)關(guān)與其他部門間的分工合作并不協(xié)調(diào)。其一，法律明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偶發(fā)性強(qiáng)烈噪聲、道路交通運(yùn)輸噪聲和部分社會(huì)生活噪聲的污染防治工作，但是如娛樂(lè)場(chǎng)所、非住宅樓裝修等產(chǎn)生的噪聲污染法律并未明確界定執(zhí)法主體，造成公安機(jī)關(guān)與其他部門間分工不明確、相互推諉扯皮，使得有關(guān)噪聲污染的投訴得不到及時(shí)有效處理。其二，這樣的管理體制一方面使得公安機(jī)關(guān)感覺處于配角地位，自己的工作成績(jī)只是為環(huán)保部門作嫁衣而已，因而喪失管理的積極性；另一方面環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)互不隸屬，環(huán)保部門無(wú)法監(jiān)督公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治工作的執(zhí)行情況，也不能更好地對(duì)噪聲污染防治進(jìn)行統(tǒng)一管理。其三，公安機(jī)關(guān)與其他部門間缺乏長(zhǎng)期有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，只能靠一兩次聯(lián)合行動(dòng)來(lái)治理噪聲污染，這種治標(biāo)不治本的工作方法成本巨大、效果不佳。

2.公安機(jī)關(guān)內(nèi)部工作落實(shí)不到位。從機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員安排上看，目前公安機(jī)關(guān)內(nèi)部尚無(wú)專門部門或?qū)Ｂ毴藛T負(fù)責(zé)管理噪聲污染的防治工作，更談不上將有關(guān)責(zé)任分解落實(shí),該項(xiàng)工作成為無(wú)人管理的“棄兒”，一遇到相關(guān)投訴就將皮球踢給環(huán)保部門。

（三）執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)。公安機(jī)關(guān)對(duì)噪聲污染防治工作不重視、執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，除了管理體制原因外，還有以下兩方面的原因：第一，公安機(jī)關(guān)主要承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、打擊違法犯罪工作。其不僅需要偵辦大量的刑事案件，還需要處理大量的突發(fā)事件，因此工作任務(wù)十分繁重。由于噪聲污染引起的糾紛影響范圍小，一般不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，理所當(dāng)然地被職責(zé)廣泛、業(yè)務(wù)繁重的公安民警視為“末等小事”。第二，政府主要是以本地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)而不是以環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)評(píng)價(jià)公安機(jī)關(guān)的工作成績(jī)，從而促使公安機(jī)關(guān)一定程度上忽視了噪聲污染防治工作。同時(shí)，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核工作成績(jī)、選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，也主要是以辦案能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)等因素作為考核指標(biāo)，從而削弱了大部分民警對(duì)噪聲污染防治工作的執(zhí)法熱情。

（四）后勤保障不充分。目前公安機(jī)關(guān)治理噪聲污染處于相對(duì)不力的局面，除了主觀上執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)外，客觀上也存在著后勤保障不充分的問(wèn)題。第一，專業(yè)技術(shù)設(shè)備不齊全。噪聲污染的界定需要專業(yè)的儀器設(shè)備，而可以說(shuō)至今各級(jí)公安機(jī)關(guān)均沒(méi)有設(shè)立噪聲污染防治專業(yè)隊(duì)伍，配備技術(shù)設(shè)備，這就使得公安民警無(wú)法及時(shí)有效地獲取證據(jù)，開展噪聲污染防治工作。第二，公安民警環(huán)保專業(yè)知識(shí)不足。公安民警在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中積累了豐富的刑偵經(jīng)驗(yàn)，在打擊違法犯罪方面具有獨(dú)到之處。然而，噪聲污染防治工作涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，需要豐富的環(huán)保法律知識(shí)和環(huán)境科學(xué)技術(shù)的支撐。目前，廣大公安民警在這方面的知識(shí)幾乎是一片空白，再加上有關(guān)培訓(xùn)工作不到位，使得公安民警難以勝任噪聲污染防治工作，對(duì)日益突出的噪聲污染問(wèn)題顯得力不從心，無(wú)所適從。

（五）執(zhí)法手段不成熟。執(zhí)法手段不成熟也是造成公安機(jī)關(guān)治理噪聲污染不力的一個(gè)客觀原因。主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，噪聲污染違法行為取證困難。生活中的很多噪聲是偶發(fā)性的或者非持續(xù)性的，這類噪聲發(fā)生之后就消逝了或不再以相同的狀態(tài)出現(xiàn)，一般受侵害人與民警都缺乏專業(yè)技能與設(shè)備進(jìn)行噪聲證據(jù)的采集與固定。即使專業(yè)的環(huán)保部門工作人員接受報(bào)案，趕赴現(xiàn)場(chǎng)也需要一定的時(shí)間，當(dāng)?shù)竭_(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)也許聲響已經(jīng)消失。生活中不乏一些人明知會(huì)造成干擾他人正常生活的后果仍然有意乃至惡意制造噪聲干擾他人生活，經(jīng)警告仍不改正，此時(shí)若要對(duì)其實(shí)施罰款必須有充足的證據(jù)證明其噪聲排放超標(biāo)，在目前的警務(wù)裝備條件下，民警尚不具有噪聲污染證據(jù)采集能力，因而較難對(duì)其處以罰款，即使處以罰款了，也較易引起被處罰人不服而提起行政復(fù)議或者行政訴訟。第二，處罰種類單一，力度不夠。目前法律對(duì)噪聲污染行為只規(guī)定了警告與罰款兩種處罰，相對(duì)而言處罰手段較為單一，束縛了執(zhí)法人員的有效監(jiān)管活動(dòng)。同時(shí)，二百以上五百以下的罰款數(shù)額也相對(duì)較低，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)這樣的處罰力度顯然不足以懲戒違法行為。

三、公安機(jī)關(guān)噪聲污染防治工作的改進(jìn)對(duì)策

（一）完善相關(guān)立法，增強(qiáng)可操作性。完善相關(guān)立法可以從實(shí)體與程序兩個(gè)方面入手：其一，具體規(guī)定噪聲種類及其對(duì)應(yīng)的分貝數(shù)?？梢越梃b美國(guó)的《聲音分貝率法》，將含糊不清的概念如不合理吵鬧聲、令人不安的聲音以及不必要或無(wú)益的聲音等技術(shù)問(wèn)題通過(guò)聲音分貝量的測(cè)定加以限定，從而使得許多城鎮(zhèn)貫徹執(zhí)行有關(guān)禁止持久的超過(guò)規(guī)定分貝聲音的規(guī)定成為可能。其二，盡快出臺(tái)噪聲污染防治方面的程序性立法。明確噪聲排放申報(bào)、社會(huì)公告、調(diào)查取證、行政處罰和部門聯(lián)動(dòng)等程序性事項(xiàng)，增強(qiáng)有關(guān)法律的可操作性。

（二）理順管理體制，強(qiáng)化部門配合?，F(xiàn)有的管理體制存在一定的弊端，容易出現(xiàn)部門間推諉扯皮現(xiàn)象。要解決這一問(wèn)題，有兩種截然不同的思路：一是修改立法，公安機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)道路交通噪聲污染防治工作，其他噪聲污染防治工作由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，將公安機(jī)關(guān)從“末等小事”中解脫出來(lái)。為此，可借鑒新加坡、日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)噪聲污染防治工作，在行政相對(duì)人不履行環(huán)保部門處理意見或處罰決定時(shí)，再由公安機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)規(guī)定予以處罰。二是維持現(xiàn)有分工，但需進(jìn)一步明確噪聲污染種類，劃清娛樂(lè)場(chǎng)所、非住宅樓裝修等噪聲污染的監(jiān)管主體，同時(shí)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門部門或人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。據(jù)了解，目前昆明市公安局已設(shè)立專門的環(huán)保分局和環(huán)保警察，負(fù)責(zé)環(huán)保行政執(zhí)法，值得借鑒。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法意識(shí)，重視環(huán)保工作。要提高廣大民警的執(zhí)法意識(shí)，需要做好以下幾方面工作：其一，要實(shí)現(xiàn)觀念的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變將環(huán)境監(jiān)管理解為只是環(huán)保部門的事的片面觀念，牢固樹立公安機(jī)關(guān)必須分管環(huán)境保護(hù)工作的觀念，進(jìn)一步明確環(huán)境噪聲污染防治工作是公安機(jī)關(guān)法定的一項(xiàng)職責(zé)。其二，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境監(jiān)管意識(shí)。提高公安隊(duì)伍整體的環(huán)境監(jiān)管水平，必須要解決各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，只有領(lǐng)導(dǎo)重視了，環(huán)境噪聲污染防治工作才有落實(shí)的可能。其三，公安內(nèi)部考核中應(yīng)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)學(xué)習(xí)和實(shí)際執(zhí)法水平作為一項(xiàng)重要的指標(biāo)。

（四）改進(jìn)技術(shù)裝備，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。積極推廣先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)鑒定技術(shù)、監(jiān)控工具和設(shè)施，以保證及時(shí)有效地處理案件，切實(shí)解決公安機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管辦案費(fèi)用問(wèn)題。建立健全有關(guān)環(huán)境法律知識(shí)學(xué)習(xí)制度，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，把公安隊(duì)伍建設(shè)成為一支裝備精良、訓(xùn)練有素、精通業(yè)務(wù)的重要的環(huán)境監(jiān)管力量。

（五）采用多種執(zhí)法手段，妥善處理糾紛。應(yīng)當(dāng)拓展思路，運(yùn)用多種執(zhí)法手段，妥善處理因噪聲污染引起的糾紛?？梢詮囊韵聨讉€(gè)角度予以努力：其一，注重后續(xù)取證、推論定罰的處理方式。有學(xué)者建議，如果制造噪聲方有異議，可考慮自受害人報(bào)案之日起，在1至3個(gè)月內(nèi)由公安機(jī)關(guān)或當(dāng)事人申請(qǐng)環(huán)保部門不定期監(jiān)測(cè)，如果在此期間收集到2次證據(jù)證明有與原案情類似的情形，且有其他證據(jù)相佐證，即可認(rèn)定其違法行為。其二，加強(qiáng)對(duì)群眾的宣傳教育，鼓勵(lì)群眾對(duì)噪聲污染行為的舉報(bào)，若受害人人數(shù)較多且證據(jù)較為有力，即可認(rèn)定違法行為。其三，對(duì)因噪聲污染引起的糾紛應(yīng)當(dāng)及時(shí)妥善地予以解決，不能互相推諉扯皮，不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)移交相關(guān)部門受理。有關(guān)糾紛可以采取行政調(diào)解方式處理，調(diào)解不成的也可以告知當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。

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D631

A

1674-3040（2010）04-0059-04

2010-05-20

劉毅，華東政法大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生。

*本文為華東政法大學(xué)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“上海市浦東新區(qū)排污權(quán)交易實(shí)踐基地共建”（0903014）的階段性成果。

（責(zé)任編輯：莊 稼）