職能轉(zhuǎn)換體制轉(zhuǎn)型 探索國有林區(qū)改革新途徑

王占文

(十八站林業(yè)局，黑龍江 大興安嶺 165201)

1 回顧歷史，面向未來，瞄準生態(tài)建設(shè)

大興安嶺十八站林業(yè)局始建于1974年，是黑龍江省大興安嶺林管局所屬的一戶大型森工企業(yè)。進入21世紀以來，國家對環(huán)境問題、生態(tài)問題愈加重視。我國森林資源的稀缺性和生態(tài)環(huán)境的脆弱性，已引起全社會的高度關(guān)注，生態(tài)安全已成為國家安全的重要組成部分。溫家寶總理在中央林業(yè)工作會議上進一步指出：“林業(yè)在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位，在生態(tài)建設(shè)中具有首要地位，在西部大開發(fā)中具有基礎(chǔ)地位，在應(yīng)對氣候變化中具有特殊地位。”國家在東北振興規(guī)劃中，明確提出大小興安嶺是我國重要的生態(tài)保障區(qū)，黑龍江省委省政府則進一步把大小興安嶺規(guī)劃為黑龍江的八大經(jīng)濟區(qū)之一，稱之為國家的重要生態(tài)功能區(qū)。如何落實國家的生態(tài)政策，如何建立長效機制、建立生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保障區(qū)的體制基礎(chǔ)，已成為迫在眉睫的艱巨任務(wù)。

大興安嶺的改革是從管理體制改革入手，從而帶動全面改革的。大興安嶺的政企合一體制，幾十年歷經(jīng)風雨，雖多次進行改革，但根本體制并未撼動。隨著林區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，在計劃經(jīng)濟體制下形成的這種體制的優(yōu)越性在逐步弱化、喪失，現(xiàn)行體制與市場經(jīng)濟格格不入的矛盾越來越突出，市場配置資源的作用十分微弱；資源管理與資源利用一家，自己刀削不了自己把；政企合一體制，導(dǎo)致政府職能缺位和企業(yè)職能錯位，現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立，企業(yè)無法走向市場；林區(qū)職工常年在極其艱苦的環(huán)境下，為開發(fā)建設(shè)做出了巨大貢獻，而民生卻得不到改善和提高。企業(yè)難以承載過重的負荷，沉重的包袱又無法擺脫，越窮越砍的結(jié)果是越砍越窮，區(qū)域經(jīng)濟普遍陷入兩危的艱難境地，社會進步與經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，已無法再維持這種落后的體制。只有改革，才能改變國有林區(qū)生態(tài)惡化的趨勢、消除體制弊端、滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的要求；只有改革，才能加快統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢、合理配置資源、深化產(chǎn)業(yè)布局、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、實現(xiàn)資源、信息、資金、人才共享。

國有林區(qū)是我國區(qū)域經(jīng)濟的一種特殊類型，基層政權(quán)、國有企業(yè)和社會管理高度統(tǒng)一、密切結(jié)合、權(quán)力集中、牢不可破。十八站的綜合配套改革，從打破現(xiàn)行管理體制入手，瞄準建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的改革方向，結(jié)合大興安嶺林區(qū)實際，積極謀劃改革思路，探索改革模式，確定改革方向。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確要求，國有林區(qū)“按照政企分開的原則，把森林資源管理職能從森工企業(yè)中剝離出來，由國有林管理機構(gòu)代表國家行使，并履行出資人職責，享有所有者權(quán)益；把目前由企業(yè)承擔的社會管理職能逐步分離出來，轉(zhuǎn)由政府承擔，使企業(yè)真正成為獨立的經(jīng)營主體，參與市場競爭。按照專業(yè)化協(xié)作的原則，進行企業(yè)重組，妥善分流安置企業(yè)富余職工”。

為加快大興安嶺生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和管理體制戰(zhàn)略調(diào)整，十八站綜合改革確定的基本思路是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建立完備的林業(yè)生態(tài)體系、發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、和諧的林區(qū)社會體系為目標，穩(wěn)步實施綜合配套改革試點，在兼顧各方利益的同時，圍繞生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，按照政企分開、政事分開，管用分開，積極構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，創(chuàng)新管理體制機制，實施生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加強森林資源管護?？偟哪繕耸牵簩崿F(xiàn)林區(qū)管理體制順暢，資源保護有力，接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，職工福利增加，社會和諧穩(wěn)定。

2 轉(zhuǎn)換職能，創(chuàng)新體制，確立三個分開

2.1 圍繞“三分開”，深化改革內(nèi)涵

大興安嶺林管局早在20世紀的90年代，就曾多次進行過林業(yè)局改革的探索和嘗試，但由于歷史條件、社會環(huán)境、政策支持等原因，被迫放棄了努力。特別是十八站林業(yè)局，建局35年來，在遠未到一個輪伐期的時間里，就陷入了“兩?！薄？v觀森林資源走入困境的根源，政企合一的體制、管用不分的矛盾，趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等是導(dǎo)致資源危機、生態(tài)惡化的根本癥結(jié)。管理體制改革必須解決諸如生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、資源市場化經(jīng)營、經(jīng)濟一體化發(fā)展、管理體制轉(zhuǎn)型等一系列問題。改革已不再局限于僅僅探求一個地區(qū)的生存、一方經(jīng)濟的發(fā)展，國有林區(qū)改革的大趨勢，是如何保護好這片珍貴的資源，如何增強區(qū)域經(jīng)濟實力，并為其尋找體制基礎(chǔ)，所有這些都為改革注入了新的內(nèi)涵。

2.2 圍繞“三分開”，構(gòu)思改革框架

十八站林業(yè)局的改革，要突出堅持了幾十年的傳統(tǒng)體制的重圍，就必須打破無所不包的“大一統(tǒng)”體制，抓住林業(yè)局職能轉(zhuǎn)變這個根本，抓住管理體制這個核心，圍繞“三分開”，確定改革方向、謀劃改革思路、探索改革模式。將目前由林業(yè)局承擔的政府和社會管理職能分離出來，轉(zhuǎn)由政府承擔，建立和諧的林區(qū)社會體系；把林業(yè)局的經(jīng)營行為分離出來，移交專業(yè)公司，按照專業(yè)化協(xié)作的原則，進行企業(yè)重組，實行集約化經(jīng)營，非輔單位推向市場，妥善分流安置富余職工，建立發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；把森林資源管理職能從森工企業(yè)中分離出來，林業(yè)局將主要代表森林資源的所有者，行使森林資源管理和國有資產(chǎn)管理職能，并履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，林場轉(zhuǎn)型，變?yōu)樯仲Y源監(jiān)督管理者，建立起“三結(jié)合”的三級管護體系，實現(xiàn)資源管理與資源利用分開，建立完備的林業(yè)生態(tài)體系，重塑國有林區(qū)管理體制。

3 鼎立三足，體制轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)六個突破

3.1 破堅冰，轉(zhuǎn)變林業(yè)局職能

長期以來，林業(yè)局集資源管理與利用于一身，既是砍木人，又是護林人，以至于森林資源難以得到有效的保護。改革中，林業(yè)局職能重新定位，明確資源管理主體，林業(yè)局成為真正意義上的護林人。在林業(yè)局名稱不變的前提下，按照森林資源監(jiān)督管理和經(jīng)營利用分開、政府職能和社會事務(wù)歸口管理、經(jīng)營性資產(chǎn)市場化運作的構(gòu)想，將林業(yè)局職能調(diào)整為以森林資源所有者和管理者身份監(jiān)管森林資源，林業(yè)局不再直接運營資源資產(chǎn)和經(jīng)營資產(chǎn)，林業(yè)局以出資人身份享有所有者權(quán)益。

3.2 闖禁區(qū)，推進政企分開

政企分開分兩步走。綜合改革把具有政府職能和社會服務(wù)職能的單位和部門先統(tǒng)一劃歸社會事務(wù)部管理，實現(xiàn)了林業(yè)局內(nèi)部政企分開。第二步整體移交地方。將原來由林業(yè)企業(yè)承擔的教育衛(wèi)生、廣播電視、計劃生育、疾病控制等社會事業(yè)，以及社會保障、社區(qū)建設(shè)、市政環(huán)衛(wèi)等具有政府職能的部門予以整合，組建了社會事務(wù)部，統(tǒng)一歸口管理,先模擬后到位。劃歸社會事務(wù)部的單位和部門，一律按資產(chǎn)權(quán)益、財務(wù)管理、人事編制等相關(guān)規(guī)定，劃清機構(gòu)、人員、編制、經(jīng)費、資產(chǎn)、職責，為下一步移交奠定了基礎(chǔ)。

3.3 筑長城，構(gòu)建資源管護體系

十八站林業(yè)局有五個主伐林場，在明確林業(yè)局職能定位的基礎(chǔ)上，5個林場全部由主伐林場轉(zhuǎn)型為森林資源經(jīng)營管護區(qū)，其生產(chǎn)職能劃歸林業(yè)經(jīng)營公司，撤消駐林場森林資源監(jiān)督站，職責劃入資源管護區(qū)。林場轉(zhuǎn)型后，實行管護區(qū)、中心管護站、家庭管護站三級管護體系，以及和防火相結(jié)合、和林下資源開發(fā)相結(jié)合、和職工致富工程相結(jié)合的三結(jié)合管護體制。資源管護以家庭管護為主、流動管護為輔，并按森林資源性質(zhì)和區(qū)域分類，實行遠封近包、溝系承包。林農(nóng)交錯管護區(qū)，采取林農(nóng)聯(lián)營、林農(nóng)合作的形式進行管護。為落實管護責任，對管護區(qū)實施合同化管理，與管護責任人簽訂管護合同，山定權(quán)、樹定根、人定心。目前，全局共設(shè)5個經(jīng)營管護區(qū)、1個國家級自然保護區(qū)、84個管護站，實現(xiàn)了森林資源管護的全覆蓋。

3.4 搭平臺，重組專業(yè)公司

森林資源管用一體到管用分開的改革，必須徹底割斷其利益共同體的經(jīng)濟關(guān)系。為真正實現(xiàn)森林資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，加快林權(quán)制度改革，推進林區(qū)接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在林業(yè)局轉(zhuǎn)制、林場轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟規(guī)律要求，組建了不同形式的專業(yè)公司，并且通過明晰產(chǎn)權(quán)、落實經(jīng)營權(quán)，調(diào)動了專業(yè)公司自主經(jīng)營的積極性。一是剝離木材生產(chǎn)職能，組建林業(yè)經(jīng)營公司。對林業(yè)局直接經(jīng)營的木材生產(chǎn)、運輸、存貯、銷售等生產(chǎn)經(jīng)營活動進行剝離，組建了林業(yè)經(jīng)營公司。林業(yè)局以投資人身份下達生產(chǎn)計劃、撥付生產(chǎn)成本、制定最低限價、核定資產(chǎn)收益，木材生產(chǎn)和銷售由公司自行組織。生產(chǎn)實行合同管理，中標采伐專業(yè)戶為生產(chǎn)作業(yè)組,運輸由單獨注冊的運輸公司承擔。二是剝離資產(chǎn)經(jīng)營職能，組建資產(chǎn)經(jīng)營及產(chǎn)業(yè)開發(fā)公司。將局屬華驛公司、歐浦煤礦、石油公司和綠色產(chǎn)業(yè)公司等經(jīng)營性資產(chǎn)進行整合重組，組建具有獨立法人資格的資產(chǎn)經(jīng)營公司，自主經(jīng)營，自負盈虧，同時承擔林業(yè)局項目建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展職責。林業(yè)局一次性將經(jīng)營性資產(chǎn)劃入資產(chǎn)經(jīng)營公司，實行資本運作。資產(chǎn)經(jīng)營公司在費用自行承擔的前提下，定額上繳資產(chǎn)收益。三是剝離森林培育職能，根據(jù)林業(yè)局轉(zhuǎn)制后營造林生產(chǎn)實際，組建營林公司，為國有獨資公司制企業(yè)，并吸納民營營林公司加盟該公司，形成了混合所有制的新型集團化營林公司。

各專業(yè)公司組建后，生產(chǎn)銷售由專業(yè)公司自行組織。生產(chǎn)經(jīng)營、收入分配、干部使用等統(tǒng)統(tǒng)還權(quán)給專業(yè)公司，林業(yè)局不再干預(yù)各專業(yè)公司具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，財務(wù)獨立，員工的工資獎金自行決定。

3.5 卸包袱，剝離輔助單位

為減輕企業(yè)負擔，堅持“產(chǎn)權(quán)社會化、經(jīng)營市場化”的改革思路，輔助單位一律剝離，一企一策，分路突圍，走社會化的路子，把權(quán)力交給市場。對能夠推向社會的商貿(mào)公司、物資公司和筑路工程處全部推向社會。商貿(mào)物資公司用資產(chǎn)置換職工身份，筑路工程處實施經(jīng)營者收購。對承擔軍糧供應(yīng)、食鹽專營和糧食倉儲職能的糧食企業(yè)，在理順資產(chǎn)、人員及債權(quán)債務(wù)等工作的基礎(chǔ)上，將其整體移交地方。對長期依靠林業(yè)局補貼的供暖、供水進行整合，成立了物業(yè)公司，公司靠社會服務(wù)生存。

3.6 換視角，創(chuàng)新用工分配

隨著林業(yè)局職能定位的調(diào)整、林場轉(zhuǎn)型和各類專業(yè)公司的組建，客觀上要求必須建立起與之相配套的、市場化配置人力資源的用工機制、市場化分配及再分配薪酬機制。為此，在規(guī)范勞動用工管理的基礎(chǔ)上，對全局職工隊伍進行了一次徹底清理。凡解除勞動關(guān)系人員，全部納入人力資源市場管理。凡本人自愿的，對其進行一次性安置。為規(guī)范勞動用工管理，嚴格按照新勞動法要求，徹底打破員工身份界線，所有崗位都引入競爭機制，實行全員合同管理，不簽訂勞動合同的一律劃入人力資源市場。林業(yè)局只認合同，不認身份。深化了分配制度改革，封存和廢止了原檔案工資，推行崗位工資，以崗定薪、崗變薪變，林業(yè)局機關(guān)實行崗位加技能工資制度，專業(yè)公司實行崗位加績效工資制度。