CDM國際規(guī)則的最新進展

段茂盛

（清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院，北京 100084）

從1997年的 《京都議定書》（議定書），到2001年的《馬拉喀什協(xié)定》，到2004年第一個清潔發(fā)展機制（CDM）注冊成功，再到目前超過2300個CDM項目注冊成功，CDM經(jīng)歷了從概念的提出，到基本規(guī)則的明確，再到項目實踐的極大豐富以及規(guī)則的不斷發(fā)展和完善等過程。隨著CDM實踐經(jīng)驗的逐漸增加，不斷有各種新的問題涌現(xiàn)，因而CDM國際規(guī)則也需要適應(yīng)新的形式，并據(jù)此不斷發(fā)展、完善和調(diào)整。

1 CDM發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

在經(jīng)歷了多年的快速發(fā)展之后，CDM的進一步發(fā)展面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

（1）系統(tǒng)效率低下。

（2）決策的透明性、一致性和公平性有待提高。

（3）項目審定/注冊/核證/簽發(fā)中的不確定性。

（4）市場需求和價格。

（5）區(qū)域分布。

（6）2012年之后規(guī)則的不確定性。

1.1 系統(tǒng)效率低下

受CDM項目數(shù)目不斷增加以及國際規(guī)則不斷修改、完善和細化等多種因素的影響，CDM系統(tǒng)的效率越來越低，不斷挑戰(zhàn)市場參與者的忍受極限。以項目注冊過程為例，2005年時，CDM項目提交注冊申請后，秘書處對相關(guān)文件進行完整性檢查的時間為10-50天不等，而從提交注冊申請到注冊成功的時間則為50-100天不等。隨著時間的推移，這兩個時間周期不斷拉長。到2008年時，完整性檢查花費的時間達到了60-120天，注冊過程的時間則更加長達150－250天。進入2009年，這一情況稍有改觀，但完整性檢查花費的時間仍然長達40-120天，注冊過程的時間也仍然長達140-190天。

由于CDM項目只能在注冊后才能產(chǎn)生減排量，而很多CDM項目在注冊之前已經(jīng)開始運行，因而，注冊的拖延意味著項目可以產(chǎn)生減排指標的開始時間的拖延。就減排量的簽發(fā)來看，從監(jiān)測期的結(jié)束時間到獲得減排量的簽發(fā)所花的平均時間，2006年平均大致為4個月，而到2010年則急劇增加到10個月，這個時間的拖延則意味著項目可以實際獲得減排收益時間的拖延。

1.2 決策的透明性、一致性和公平性有待提高

CDM是基于規(guī)則的機制，因而市場參與者的期望是，CDM執(zhí)行理事會（EB）的決策應(yīng)該透明和前后一致，并且公平對待不同的項目。

但EB的決策實踐實際上并不令人滿意。首先，EB在很多問題上的決策過程是不透明的，其出臺一個決定，市場參與方往往不清楚該決定出臺的背景是什么、考慮了哪些方面的因素或者意見、最終決策的背后邏輯是什么，因而導(dǎo)致無法透徹理解從而很好執(zhí)行相關(guān)的要求。在具體的項目實踐中，也存在這樣的情況，即同樣類型的項目，有些項目被提出了一些問題，甚至因為這些問題被審查或者拒絕，有些項目則根本沒有被問及這些問題，相關(guān)的注冊或者簽發(fā)申請直接被認可。這種情況的發(fā)生讓很多市場參與者認為EB的決定前后不一致，甚至沒有公平對待所有的項目。

1.3 項目審定/注冊/核證/簽發(fā)中的不確定性較大

雖然CDM國際規(guī)則越來越細化，要求也越來越清晰，但在項目的審定和注冊過程中以及減排量的核證和簽發(fā)過程中，有時會發(fā)生不同的指定經(jīng)營實體（DOE）甚至是不同的秘書處人員對同一要求理解不一致的情況，甚至?xí)l(fā)生DOE、秘書處人員以及部分EB委員提出一些超出已有規(guī)則的要求的情況。對于項目參與方而言，這種情況的發(fā)生意味著其在項目開發(fā)和實施過程中將無所適從，意味著CDM規(guī)則的極大不確定性以及項目參與者能否獲得CDM收益的極大不確定性，從而將對其在決策中認真考慮CDM因素的影響產(chǎn)生負面影響。

1.4 市場需求和價格波動

受金融危機等因素的影響，發(fā)達國家相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)以及溫室氣體排放出現(xiàn)了一定的降低趨勢，因而國際市場上對CDM項目所產(chǎn)生減排指標 （CERs）的需求也有所減少，價格與金融危機之前相比也有所下降。以在歐洲氣候交易所交易的CERs為例，2008年年中時，其價格一度超過20歐元，而2009年價格跌至10歐元以下，近期雖受到部分化工類項目簽發(fā)被審查等因素的影響有所回升，但也只是徘徊在11-14歐元的水平。

1.5 項目的區(qū)域分布不均衡

雖然從項目數(shù)量以及相應(yīng)的減排量來看，CDM在國際上取得了極大成功，但CDM項目的區(qū)域分布一直是這兩年來為國際社會，尤其是部分發(fā)展中國家所詬病的問題之一。

到2010年9月7日，在全球已經(jīng)注冊成功的2361個CDM項目中，中國占39.69%的份額，印度占22.45%，巴西占7.54%，墨西哥占5.21%，馬來西亞占3.52%，相當于前五名的國家占據(jù)了78.41%，其余國家占21.59%，亞太地區(qū)占77.26%，拉美和加勒比海地區(qū)占20.25，非洲占1.95%，其他地區(qū)占0.55%。從已經(jīng)注冊成功項目的年預(yù)計減排量來看，中國占60.80%的份額，印度占11.40%，巴西占5.59%，韓國占4.48%，墨西哥占2.53%，相當于前五名的國家占據(jù)了84.80%，其余國家占15.20%。從已經(jīng)實際簽發(fā)的減排量來看，中國占49.90%的份額，印度占18.38%，韓國占13.00%，巴西占9.84%，墨西哥占1.58%，相當于前五名的國家占據(jù)了92.70%，其余國家占7.30%。從有資格作為CDM東道國的國家來看，有19個國家的注冊項目數(shù)量在10個以上，有50個國家的注冊項目數(shù)量在1—9之間，有52個國家設(shè)立了CDM國家主管機構(gòu)但是沒有項目注冊成功，有28個國家根本就沒有設(shè)立CDM國家主管機構(gòu)。

以上分析可以看出，CDM項目在各個地區(qū)和國家的分布是比較不均衡的。因此，那些項目較少的國家近幾年一直呼吁各方采取切實措施，促進CDM項目的更加均衡分布。

1.6 2012年之后規(guī)則的不確定性較大

發(fā)達國家目前購買CDM項目產(chǎn)生的減排指標，是為了履行其在《京都議定書》第一承諾期（2008-2012年）的減排義務(wù)，這也是目前CDM市場的最主要需求來源。議定書沒有為發(fā)達國家規(guī)定2012年之后的減排義務(wù)。從2005年開始，議定書締約方會議啟動了關(guān)于發(fā)達國家2012年之后溫室氣體減排義務(wù)的談判，但經(jīng)過了近5年的艱苦談判，尚無跡象表明各方將很快就發(fā)達國家2012年之后的溫室氣體減排義務(wù)達成一致。因此，CDM市場2012年之后的需求將面臨著較大的不確定性，這必然影響各方參與CDM市場的積極性。

2 CDM國際規(guī)則的最新進展

在每年一次的議定書締約方會議上，CDM議題一直是各方關(guān)注的焦點問題之一，也是談判的難點之一。各方均希望通過締約方會議的決定，就CDM方面給出相關(guān)的指導(dǎo)意見，緩解或者解決CDM運行過程中存在的關(guān)鍵障礙和挑戰(zhàn)。去年年底在哥本哈根舉行的議定書第五次締約方會議上，CDM規(guī)則的最新進展主要涉及如下幾個方面。

2.1 提高系統(tǒng)效率

為了提高CDM系統(tǒng)的運行效率，締約方會議同意或者要求EB以及秘書處等采取如下措施。

雖然為CDM服務(wù)的人員已經(jīng)占到了整個氣候變化秘書處的三分之一左右，但是與急劇增加的工作量相比，秘書處的人手仍然比較緊張，導(dǎo)致項目注冊和減排量簽發(fā)的長時間拖延。但秘書處原有的招聘程序非常復(fù)雜，招聘人員的過程漫長，難以解決秘書處人手緊張的問題。允許秘書處采取比較靈活的人員招聘方式，可以讓秘書處盡快增加工作人員數(shù)量，從而更加有效地應(yīng)對日益增加的工作負荷。

相關(guān)的規(guī)則或者要求不清楚，增加了DOE和項目開發(fā)者之間溝通的困難，也導(dǎo)致了更大比例的CDM項目被EB審查，這是導(dǎo)致CDM系統(tǒng)效率越來越低下的重要原因之一。因此，締約方會議要求EB在做出相關(guān)決定時，盡量明確要求，包括采用給出問題的背景、做出決定的背后邏輯和盡可能詳細的解釋等手段。要求的清晰化將可以減少或者避免因不同理解導(dǎo)致的DOE、秘書處和EB不必要的工作，從而加快整個系統(tǒng)的運行效率。

DOE代表EB對于CDM項目進行審查，所有項目注冊申請以及減排量簽發(fā)申請都必須通過DOE提交，因而足夠數(shù)量的DOE是整個系統(tǒng)高效運行的必要條件之一。但在過去的幾年，DOE數(shù)量不足一直是CDM系統(tǒng)運行效率低下的一個非常重要的原因。到目前為止，EB認可的DOE共有32個，而除去被EB拒絕、被DOE出具了負面審定意見和中止審定的項目，以及項目參與者主動撤回的1000多個項目外，還有5400多個項目在開發(fā)過程中。每個DOE都是超負荷工作，導(dǎo)致了項目進程不必要的拖延。因此，締約方會議要求EB采取降低DOE進入的門檻等多種方式，加快DOE的認可進程，保證有足夠數(shù)量的DOE，尤其是來自發(fā)展中國家的DOE。

EB在CDM系統(tǒng)中扮演著非常重要的角色，決定項目的注冊以及減排量的簽發(fā)，但具體的決策將涉及經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境等多個領(lǐng)域的知識，同時為了做出負責(zé)任的決定，EB委員也需要花費大量的時間和精力熟悉相關(guān)情況。因此，締約方會議要求各個組織在提名EB委員的候選人時，認真考慮相關(guān)候選人具有必要的專業(yè)技能，并能保證必要的工作時間。

2.2 提高EB決策的透明性、一致性和公平性

為了進一步大幅度提高EB工作的透明性、一致性和公平性，締約方會議要求EB將此事項作為其最優(yōu)先的事項予以對待。同時，為了避免不必要的爭議，締約方會議也要求每個EB成員均在氣候變化的網(wǎng)站上公布其簡歷、利益沖突陳述以及專業(yè)隸屬關(guān)系。

就具體決策而言，締約方會議要求EB提供更加詳細的信息，包括背景信息、可能的例子、決策的理由、決策過程中所用到信息及其來源等。為了提高EB決策的合理性以及準確性，締約方會議要求，EB在決策過程中應(yīng)該考慮相關(guān)國際組織以及相關(guān)締約方所提供的信息。同時，應(yīng)充分考慮東道國的相關(guān)法律、法規(guī)、政策、標準和指南等，并在必要時主動尋求東道國CDM國家主管機構(gòu)的澄清等。

項目參與方對于CDM項目有著更加深入的了解，但根據(jù)現(xiàn)有的CDM規(guī)則，項目參與方?jīng)]有向EB直接提交信息的渠道，所有的信息都必須通過DOE提交。但DOE受到各種因素的影響，有時不愿意提交或者會拖延提交項目參與方想要提交的信息，從而有可能導(dǎo)致EB無法就具體項目做出及時和準確的決策。因此，締約方會議要求EB建立和項目參與方就特定案例進行直接溝通的程序。

目前，EB針對項目的決策是最終決定，即使其對相關(guān)證據(jù)的理解有誤，從而導(dǎo)致其決定有待商榷，但項目參與方和DOE沒有渠道對其決定進行申訴。項目參與方和DOE能做的只是重新提交相關(guān)的申請，但這無疑意味著巨大的時間浪費以及人力的浪費。同樣，在DOE審核項目的過程中，一旦DOE出具了對項目的負面審定意見，即使項目參與方對此有不同意見，項目參與方也沒有渠道對此進行申訴。針對此種情況，締約方會議決定要求EB建立相關(guān)的程序，考慮項目參與方針對DOE負面決定和EB負面決定所提出的上訴。

2.3 提高DOE的工作質(zhì)量

增加DOE的數(shù)量固然重要，但是進一步提高DOE工作的質(zhì)量對于提高整個CDM系統(tǒng)的效率也至關(guān)重要。為此目的，締約方會議要求EB除了繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的促進DOE提高工作質(zhì)量的措施之外，采取如下措施：

（1）繼續(xù)制定措施，加強DOE的公正性、獨立性和技術(shù)技能。這是DOE高質(zhì)量工作的必要基礎(chǔ)。

（2）對DOE履行職責(zé)的情況進行監(jiān)測，定期將其履行職責(zé)的情況在聯(lián)合國CDM的網(wǎng)站上公布。這是希望通過輿論監(jiān)督督促DOE做好自身工作。

（3）制定程序，要求DOE提供關(guān)于每個審核員承擔(dān)的項目數(shù)量、時間期限和平均費用的信息，并將相關(guān)信息在網(wǎng)上公布。目前，部分DOE手頭項目過多，而人力資源有限，從而導(dǎo)致了項目審核的一再拖延，導(dǎo)致DOE與項目參與方關(guān)系緊張。當然，由于相關(guān)的信息很多屬于DOE的商業(yè)秘密，因此，在網(wǎng)站上公開相關(guān)信息時，將充分考慮保護DOE商業(yè)機密的問題。

2.4 促進CDM項目的均衡區(qū)域分布

為了改善CDM項目的區(qū)域分布，EB以及締約方會議在過去已經(jīng)采取了一系列的措施，但受到多種因素的影響，項目的均衡分布似乎仍然不能令很多締約方滿意。為此，締約方會議決定采取如下進一步的措施，并將其適用范圍限制在注冊項目的數(shù)量少于10個項目的國家：

（1）允許這些國家的項目將注冊費的支付延后到減排量的第一次簽發(fā)時。這意味著，如果這些項目的注冊或者簽發(fā)申請沒有被批準，則其注冊費將被免除。

（2）要求EB開發(fā)特別適用于這些國家的自上而下的方法學(xué)。根據(jù)現(xiàn)有的CDM規(guī)則，大規(guī)模方法學(xué)的開發(fā)必須基于具體項目，同時也要經(jīng)歷一個漫長的過程，并花費大量的費用。這個規(guī)定意味著將消除適合這些國家方法學(xué)的主要開發(fā)障礙。

（3）要求EB使用來自CDM信托基金本金的利息以及相關(guān)的贈款，為在這些國家開發(fā)的項目提供貸款，以支付項目設(shè)計文件的開發(fā)成本、項目的審定成本和第一次簽發(fā)申請的核查成本。該貸款將在相關(guān)項目獲得第一筆減排量的簽發(fā)時規(guī)劃。同樣，這意味著，如果這些項目的注冊或者簽發(fā)申請沒有被批準，則相關(guān)的貸款將被免除。

除了采取措施，促進在注冊項目數(shù)量少于10個項目的國家參與CDM合作之外，締約方會議還決定通過如下措施改善CDM項目的均衡區(qū)域分布：

（1）鼓勵所有締約方進行雙邊合作，開發(fā)和實施CDM項目，尤其是鼓勵在CDM方面的南南合作以及南南能力轉(zhuǎn)讓。

（2）鼓勵DOE在發(fā)展中國家設(shè)立辦公室，以便進一步降低在這些國家開發(fā)項目的交易成本。

（3）要求秘書處加強其對相關(guān)CDM國家主管機構(gòu)的支持，包括提供培訓(xùn)的機會、促進地區(qū)和亞地區(qū)層面的信息交流和意識提高、進行給予相關(guān)地區(qū)CDM潛力的研究并予以公布等。

3 結(jié) 語

雖然每一年的締約方會議都就CDM問題提出指導(dǎo)意見，希望EB、秘書處、DOE等做相關(guān)的改進，但實際情況表明，這些要求或多或少并沒有被落到實處。由于EB將太多的時間花在對具體項目的審查上，因而能夠花在規(guī)則制定上面的時間就相對比較有限，加之不同的EB委員的觀點可能在具體問題上差異很大，因此，EB能夠在多大程度上盡快落實哥本哈根締約方會議的要求，仍然有待觀察。

[1]UNFCCC.Report of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol on its fifth session,held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009.Addendum， Part Two： Action taken by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol at its fifth session.FCCC/KP/CMP/2008/11/Add.1，19 March 2009.

[2]UNFCCC.CDM Home.http://cdm.unfccc.int/index.html.

[3]UNEP Risoe Center.CDM Pipeline overview.http://www.cd4cdm.org.