我國森林旅游資源管理體制改革研究

楊 華

(黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院人文社科系，哈爾濱 150025)

1 我國森林旅游資源管理體制現(xiàn)存問題

1.1 管理權(quán)力分散，職能交叉

目前，我國森林旅游管理體制存在多頭管理，條塊分割，各自為政現(xiàn)象，管理長期處于權(quán)力分散、職能交叉的狀態(tài)，這種情況在資源多元化程度高、規(guī)模較大的景區(qū)則體現(xiàn)的更為明顯。從宏觀管理體系看，森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)分別屬于不同的行政部門管理，森林公園和多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)屬于林業(yè)部門管理，部分自然保護(hù)區(qū)屬于環(huán)保部門管理，風(fēng)景名勝區(qū)屬于建設(shè)部門管理[1]。從景區(qū)內(nèi)部管理體系看，由于森林旅游資源具有多樣性，以森林旅游資源為依托的旅游區(qū)內(nèi)除森林景觀資源外，還有文物、水利等旅游資源，在同一景區(qū)內(nèi)林業(yè)、建設(shè)、文物、水利、環(huán)境保護(hù)等部門都插手管理，部門間管理職能交叉重疊，矛盾不斷。從中央與地方的關(guān)系看，國家森林公園、國家風(fēng)景名勝區(qū)和國家自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)由中央政府管理，由于財(cái)力有限，決大多數(shù)國家級森林旅游資源委托給地方政府管理，實(shí)際上中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府都能出面操作。部門利益、地區(qū)利益導(dǎo)致過度開發(fā)、重復(fù)建設(shè)，錯(cuò)位利用森林旅游資源，造成旅游特色資源和景觀的破壞。

1.2 政府部門和管理機(jī)構(gòu)定位不合理

政府部門本應(yīng)是旅游資源的規(guī)劃、利用、管理、監(jiān)督的部門，但近幾年各級政府對旅游資源開發(fā)顯露出少有的積極，許多地方把開展生態(tài)旅游看作是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要舉措，把旅游也作為強(qiáng)省、強(qiáng)市的戰(zhàn)略重點(diǎn)，過多干預(yù)森林旅游資源的經(jīng)營管理，直接插手旅游資源市場化運(yùn)作。特別是在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，地方政府在審批旅游規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，往往從地方利益出發(fā)，把森林旅游資源作為“搖錢樹”;而且有的地方政府看到森林公園旅游開發(fā)見到效益時(shí)，插手公園管理，將公園管理權(quán)收走，公園承擔(dān)籌資風(fēng)險(xiǎn)，而所獲得的收益不由他們?nèi)靠刂?，影響公園自籌資金進(jìn)行旅游開發(fā)的積極性。

對管理機(jī)構(gòu)來說，由于采取企業(yè)化經(jīng)營，管理機(jī)構(gòu)究竟是以保護(hù)為主的事業(yè)單位，還是以開發(fā)為主的經(jīng)濟(jì)單位分不清，管理機(jī)構(gòu)往往把盈利作為主要目標(biāo)，把主要精力放在經(jīng)營開發(fā)上，熱衷于旅館、餐飲、游樂等設(shè)施的建設(shè)，忽視保護(hù)和發(fā)展森林旅游資源、進(jìn)行科學(xué)研究、探索自然演變規(guī)律和環(huán)境教育的目標(biāo)。

1.3 資源保護(hù)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，使用不合理

我國森林公園、自然保護(hù)區(qū)多數(shù)是在國有林場基礎(chǔ)上建立起來的，自身資金不足，發(fā)展森林旅游的基礎(chǔ)差，盡快形成旅游接待能力的愿望十分迫切。為吸引投資，給投資者過多優(yōu)惠條件，強(qiáng)調(diào)投資者利益，逐漸形成“誰投資，誰受益”的觀念，加強(qiáng)了經(jīng)營者追求經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)，忽視旅游資源所有者和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，不注意資源保護(hù)的投資。另一方面，目前經(jīng)營單位使用的森林旅游資源沒有計(jì)入旅游產(chǎn)品成本，資源維護(hù)成本不能通過門票收費(fèi)彌補(bǔ)，經(jīng)營者沒有動(dòng)力進(jìn)行資源維護(hù)。

森林旅游資源除了其觀賞價(jià)值外，更重要的是其生態(tài)價(jià)值，具有外部性和公益性，為發(fā)揮好森林資源的生態(tài)保護(hù)功能，森林公園或自然保護(hù)區(qū)與國營林場一套班子、兩個(gè)牌子的管理體制，國營林場享受國家的有關(guān)優(yōu)惠政策，森林資源培育和森林保護(hù)費(fèi)用由林業(yè)專項(xiàng)資金解決。由于經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)邊界模糊，管理機(jī)構(gòu)往往把旅游經(jīng)營費(fèi)用作為營林事業(yè)費(fèi)開支，上級單位既不能用資產(chǎn)保值增值來實(shí)施監(jiān)督，也不能用事業(yè)單位層層審批把關(guān)的辦法來保證資產(chǎn)不流失，造成資金使用不合理。

2 改革的具體措施

2.1 合理劃分管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營管理

在管理權(quán)限劃分的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了三種經(jīng)營管理模式:

①直接經(jīng)營管理模式

直接管理方式是指旅游景區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府的派出機(jī)構(gòu)代表中央政府對其直接控制的旅游資源進(jìn)行直接管理，適合于對國家級重點(diǎn)森林旅游資源的管理。采用該模式景區(qū)門票收入、特許經(jīng)營收入等一律上繳財(cái)政專項(xiàng)賬戶，對管理人員以及資源管護(hù)人員定編定額，工資由政府撥款，日常管理支出納入政府年度預(yù)算，旅游設(shè)施、森林培育、森林防火、病蟲害防治以及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)項(xiàng)目單獨(dú)申請，專項(xiàng)撥款。由于保護(hù)和開發(fā)所需的資金來源于一般財(cái)政預(yù)算，而不是營業(yè)收入，充分體現(xiàn)其社會(huì)公益性質(zhì)，有利于協(xié)調(diào)開發(fā)與資源、環(huán)境保護(hù)的矛盾。

②授權(quán)經(jīng)營管理模式

授權(quán)管理方式是指政府將旅游資源管理權(quán)授權(quán)給景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)營權(quán)授權(quán)給國有旅游(集團(tuán))公司，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的管理的模式，適合于除直接管理方式以外的國家級森林旅游資源的管理。森林公園、自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝管理機(jī)構(gòu)只管理不經(jīng)營，經(jīng)費(fèi)主要靠政府撥款;管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)總體規(guī)劃組織實(shí)施和詳細(xì)規(guī)劃的制定，門票價(jià)格的擬定、收管、景區(qū)內(nèi)旅游開發(fā)進(jìn)行監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)工作。旅游(集團(tuán))公司擁有景區(qū)經(jīng)營性資產(chǎn)，獨(dú)家經(jīng)營景區(qū)如飯店、交通、索道等經(jīng)營性項(xiàng)目以及景區(qū)宣傳和品牌打造等工作。授權(quán)管理模式的關(guān)鍵是處理好門票管理權(quán)和收入歸屬問題。由于門票具有行政收費(fèi)性質(zhì)，一方面體現(xiàn)公平原則，另一方面在一定程度上克服“擁擠效應(yīng)”[2]。因此，門票管理權(quán)應(yīng)歸景區(qū)管理機(jī)構(gòu);門票收入在景區(qū)管理機(jī)構(gòu)提取資源保護(hù)費(fèi)后，按比例分配。

③委托經(jīng)營管理模式

委托管理方式是指對地方性森林旅游資源或部分國家級森林旅游資源，適當(dāng)放寬政策，所有者將旅游資源全部或部分通過契約規(guī)定，在一定條件下和一定時(shí)期內(nèi)讓渡給受托方，從而實(shí)現(xiàn)旅游資源經(jīng)營權(quán)的有條件轉(zhuǎn)移，受托方是旅游資源經(jīng)營的主體，在產(chǎn)權(quán)主體的授權(quán)范圍內(nèi)自主經(jīng)營，并承擔(dān)旅游資源維護(hù)改造的任務(wù)。資源主管部門或旅游主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，在政府統(tǒng)一規(guī)劃下，向旅游景區(qū)內(nèi)隸屬單位的旅游經(jīng)營者收取資源保護(hù)費(fèi) (管理費(fèi))，包括索道、賓館、飯店、餐飲、運(yùn)營車輛、經(jīng)營零售點(diǎn)以及文化娛樂項(xiàng)目等，收取的資源保護(hù)費(fèi)專款專用，用于旅游資源的保護(hù)和維護(hù)，保證森林培育及資源保護(hù)有固定的資金來源渠道，以有利于森林資源的擴(kuò)大與保護(hù)。

2.2 加大投資力度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

發(fā)展森林旅游需要大量資金的投入，僅靠國家和林業(yè)自身的力量很難實(shí)施。要因地制宜，實(shí)行內(nèi)引外聯(lián)，建立“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與”的多元化投入機(jī)制[3]。爭取將森林旅游區(qū)建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，將保護(hù)管理事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入各級財(cái)政預(yù)算。國家公共財(cái)政重點(diǎn)投向森林旅游區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和自然文化景觀保護(hù)設(shè)施的建設(shè)，以不斷提高資源保護(hù)管理能力和對外招商引資能力。對于森林旅游開發(fā)和接待服務(wù)設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持“誰投資、誰開發(fā)、誰受益”的原則，多渠道、多形式、多層次籌集資金。擴(kuò)大對外招商引資，用政策鼓勵(lì)外商、私人企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門，參與游區(qū)內(nèi)景區(qū)景點(diǎn)、旅游項(xiàng)目、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、服務(wù)接待及旅游道路等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，不斷完善配套設(shè)施建設(shè)，提高建設(shè)檔次和水平。例如，2000年，九寨溝國家森林公園與美國加州集團(tuán)、成都國際會(huì)議展覽中心達(dá)成合作開發(fā)協(xié)議，引進(jìn)資金8億多元人民幣，建設(shè)九寨溝國際會(huì)議度假中心，把九寨溝國家森林公園建成國際性生態(tài)旅游度假基地。湖南省組織和指導(dǎo)各森林公園大力招商引資，天門山國家森林公園引進(jìn)天津匯達(dá)行投資有限公司等四個(gè)企業(yè)，聯(lián)合投資3.5億建設(shè)天門山索道、天門山寺等13個(gè)項(xiàng)目。

森林旅游實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，需要以多種形式籌集建設(shè)資金。在利用資本市場進(jìn)行直接融資方面，可以采取以下方式:

①發(fā)行股票直接融資。森林旅游企業(yè)通過股份制改造，可以迅速募集資金，集中大量資本從事大規(guī)模開發(fā)經(jīng)營。森林旅游企業(yè)上市以后，企業(yè)成為市場活動(dòng)的主體，市場導(dǎo)向觀念成為企業(yè)活動(dòng)的指導(dǎo)思想，旅游資源得到有效開發(fā)。如峨眉山旅游股份有限公司是四川省唯一一家旅游上市公司，發(fā)行股票募集資金2.59億元，為公司進(jìn)一步開發(fā)峨眉山旅游提供了堅(jiān)實(shí)的資金保障。

②利用項(xiàng)目融資。所謂項(xiàng)目融資，即推出適應(yīng)森林旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)品升級換代的可持續(xù)發(fā)展旅游項(xiàng)目，吸引國內(nèi)大企業(yè)、大公司、大集團(tuán)的投資。森林公園旅游景區(qū)可出讓開發(fā)經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營，使資源與資本有機(jī)組合，讓資源發(fā)揮出最大效益。

③發(fā)行債券。我國企業(yè)可轉(zhuǎn)換債券的安排，國家已明確向優(yōu)先發(fā)展行業(yè)傾斜。旅游業(yè)具有明顯的成長潛力和較好的預(yù)期經(jīng)營業(yè)績，符合國家關(guān)于發(fā)行企業(yè)可轉(zhuǎn)換債券的要求。

④建立森林公園發(fā)展基金。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是一種借鑒西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家規(guī)范的“創(chuàng)業(yè)投資基金”運(yùn)作形式，通過各種方式籌措資金，交由專家組成的管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作的金融工具。其設(shè)立方式可以考慮三種方案:第一種是由中央財(cái)政和地方財(cái)政撥出一部分?？钤O(shè)立旅游發(fā)展基金;第二種是在森林公園的收入中或旅游者的消費(fèi)中提取一定金額，用于新的設(shè)施和景區(qū)建設(shè);第三種是公助民營方式，資金的主體來自民間機(jī)構(gòu)、旅游企業(yè)、海外投資機(jī)構(gòu)，政府給予一定的資助。

除直接融資市場——資本市場融資外，也可采取舉辦“文化節(jié)”、“旅游節(jié)”的形式，多方募集資金。

森林旅游資源管理體制的研究是一個(gè)涉及面廣，而且十分復(fù)雜的領(lǐng)域，本文僅對我國森林旅游資源管理體制改革做了初步探討，許多問題還有待我們深入研究，以期構(gòu)建更加科學(xué)、更能符合改革和發(fā)展要求的管理體制，實(shí)現(xiàn)我國森林旅游資源的合理、永續(xù)開發(fā)利用。

[1]王興國，陳剛亮.旅游資源開發(fā)保護(hù)與管理中幾個(gè)主要問題的探析[J].科學(xué)經(jīng)濟(jì)，2002(3):51-52.

[2]蘇楊.改善中國自然保護(hù)區(qū)管理的對策[J].綠色中國，2004(9):25-28.

[3]馬秀琴，王秋娟.淺談森林公園經(jīng)營管理體制存在的問題及對策[J].河北林業(yè)科技，2004(3):20-36.