征收滇池資源保護費的研究

陸欣瑋，趙 ，劉清江

(西南林學院 經(jīng)濟管理學院，昆明 650224)

滇池是我國五大淡水湖之一，屬長江流域金沙江水系，坐落于盆地中南部，北臨昆明市區(qū)，呈南北向分布。湖體略呈弓形，弓背向東，南北長40 km，東西平均寬7.5 km，面積300 km2，平均水深4.4 km，湖容量1.57×109m3，有20余條河流呈向心狀注入湖區(qū)。滇池是昆明市工農(nóng)業(yè)的重要水源，并維持著昆明的生態(tài)平衡。但它也是中國污染最嚴重的湖泊之一，湖內(nèi)藍藻猖獗，生態(tài)環(huán)境惡化，近年來滇池的污染十分嚴重，被國務院列為重點治理的“三湖三河”之一。2009年11月23日，云南省昆明市舉行了《云南省滇池保護條例(草案)》聽證會，會上對征收滇池生態(tài)資源保護費進行了討論。昆明市擬通過將征收滇池資源保護費合法化來增強全民保護滇池意識，引導企業(yè)遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，以最小的環(huán)境成本獲得最大的經(jīng)濟效益。

1 滇池的污染及治理狀況

滇池污染經(jīng)歷了一個長期而復雜的過程。水質(zhì)污染從20世紀70年代后期開始，進入80年代，特別是90年代，富營養(yǎng)化日趨嚴重，尤其是近年來藍藻的大面積爆發(fā)，使滇池成了“臭池”[1]。為了凈化滇池，“七五”以來，中央、地方政府的款項和世界銀行的貸款陸續(xù)投入滇池治理，雖然在一定程度上緩解了滇池生態(tài)環(huán)境的惡化，卻未完全根治滇池污染，目前滇池仍屬Ⅴ類重污染湖泊。

為了治理滇池，云南省政府及各部委已經(jīng)采取了一系列的治理措施，例如完善昆明市排水系統(tǒng)和污水處理廠建設項目、草海疏浚工程、滇池防洪及污水資源化工程、昆明固體廢棄物管理項目、呈貢晉寧排水項目和滇池北岸水環(huán)境綜合治理工程等。滇池治理項目的實施，可以抑制滇池水質(zhì)的繼續(xù)惡化，然而，滇池治理的最終目標是恢復滇池流域生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，而要達到這一目標是比較困難的。原因是:①從水質(zhì)預測結果來看，即使是上述治理工程建成并投入運行后，滇池污染也得不到完全控制，特別是滇池處于一個磷礦資源比較豐富的區(qū)域，要控制滇池富營養(yǎng)化極其困難;②所有已建和在建的污水處理廠的處理工藝都只有二級處理，其出水的污染物濃度仍較高;③在滇池流域，面污染源的污染負荷所占比重較大，要控制面污染源是比較困難的[2]。

2 征收滇池資源保護費的必要性

2.1 設立滇池保護專項資金

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及昆明市居民生活污水排放量的增加，滇池生態(tài)環(huán)境承受的污染壓力也隨之加大。在加快滇池治理步伐的進程中，雖然國家劃撥了大量的治污資金，滇池生態(tài)保護也在一定程度上取得了進展和成效，但是滇池綜合治理80%的投入資金籌措困難，資金缺口大，滇池保護治理的形勢仍然嚴峻。在此次《云南省滇池保護條例(草案)》的討論會上，征收滇池資源保護費已成為與會者的一致共識。征收滇池資源保護費，可以使資源的利用者、受益者甚至污染者，都能直接為滇池的保護和治理提供一定的資金來源。

與此同時，昆明市人民政府將設立滇池保護專項資金，主要用于滇池的保護和扶持流域范圍內(nèi)群眾的生產(chǎn)生活。

2.2 增強滇池周邊居民保護滇池的意識

生活在滇池流域的每個人既是滇池的污染者，又是滇池污染的受害者，更是滇池治理的責任者和受益者，昆明市提出擬開征此項費用作為治理保護費，以增強全民保護滇池的意識，真正做到“誰污染、誰治理、誰受益”，利于引導企業(yè)嚴格遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，以最小的環(huán)境成本獲得最大的經(jīng)濟效益，促進形成“以政府為主導、企業(yè)為主體、全社會共同參與”滇池治理保護的格局，建立穩(wěn)定長效的投入機制。

3 滇池資源保護費的征收范圍及征收對象

3.1 征收范圍

《云南省滇池保護條例(草案)》將滇池流域保護范圍劃分為三個區(qū)域，筆者認為，《草案》對一級和二級保護區(qū)的劃分是合理的，但是在三級保護區(qū)內(nèi)存在個別污染企業(yè)的污水并沒有排入滇池的情況，而《草案》卻沒有考慮到這種情況，因此筆者建議相關部門可以根據(jù)這種情況設定具體的征收方式。

3.2 征收對象

由于《云南省滇池保護條例(草案)》只是簡單規(guī)定了征收對象為在滇池流域保護范圍內(nèi)活動的單位和個人，因此筆者對征收對象進行了細化，試圖針對不同的人群制定不同的征收方案，從而體現(xiàn)國家“誰使用誰付費、公平公正、統(tǒng)籌兼顧”的原則。

3.2.1 居民

①市區(qū)居民。由于昆明市目前居民的水費為2.45元/m3，居民污水處理價格為1.00元/m3。這個水費價格在全國范圍內(nèi)已經(jīng)比較高了，考慮到昆明的收入水平和消費水平，筆者提議可以在小幅度提高綜合水價的情況下適度提高治污費用的比例，并將提高的部分單項列出，作為滇池資源保護費的來源。

②滇池周邊居民。可以根據(jù)排放污水的情況將滇池周邊居民分為兩類，一類是直接將未經(jīng)過處理的生活污水排入滇池的居民，另一類就是和市區(qū)居民一樣，污水是經(jīng)過處理再排放的居民。對于第一類居民，可以采取批評與教育相結合的手段，提高他們其保護滇池的意識。對于拒不接受教育的居民可以強制性地征收一定數(shù)額的資源保護費，或者將資源保護費并入水費，同時提高保護費的收費額度來限制其污水排放量;第二類居民則可以參照市區(qū)居民的收費水平來征收。切實讓滇池資源保護費的征收體現(xiàn)“誰污染，誰付費”的原則。

3.2.2 企業(yè)

云南省昆明市環(huán)境保護局2009年4月發(fā)出《昆明市推行環(huán)境污染責任保險實施意見》的公告，明確規(guī)定滇池流域2 920 km2范圍內(nèi)從事生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用危險化學品的企業(yè)，危險廢物收集、運輸及處置企業(yè)，以及鋼鐵、有色金屬冶煉、電鍍、化工、焦化制氣、制藥的企業(yè)，都應當參與環(huán)境污染責任保險。滇池流域以外從事生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用危險化學品的企業(yè)，危險廢物收集、運輸及處置企業(yè)，以及化工企業(yè)也應當參與環(huán)境污染責任保險。并鼓勵滇池流域以外從事鋼鐵、有色金屬冶煉、電鍍、焦化制氣、制藥企業(yè)也參與環(huán)境污染責任保險。

筆者認為，該項規(guī)定中圈定的重度污染企業(yè)所排放的污水中含有大量超標有害物質(zhì)，如若污水未經(jīng)處理或者處理沒有達到標準就排入滇池，那么對于已經(jīng)失去自凈能力的滇池來說污染和危害是巨大的。建議這些重度污染企業(yè)在參與環(huán)境污染責任保險的同時也需要交納較高數(shù)額的滇池資源保護費，一方面限制企業(yè)的排污情況，另一方面也可以大幅度增加滇池保護專項資金的總額，使滇池管理局可以投入更多的資金治理滇池。

而對于中度和輕度污染企業(yè)，則可以根據(jù)它們排放污水的實際情況確定它們的征收額度。對排污達標的企業(yè)可以少征或免征資源保護費，同時可以從滇池保護專項資金中拿出部分作為對達標企業(yè)的獎勵，或者可以減免它們的其他稅賦。這樣不僅可以提高企業(yè)對于減少用水量和處理污水的積極性，還可以在企業(yè)中形成一個良性循環(huán)，從源頭上治理滇池。

3.2.3 景區(qū)

滇池周圍的景區(qū)(云南民族村、海埂公園、大觀公園等)都是輕度污染的景觀地，它們排放的污水經(jīng)過處理基本上都達到國家排放標準。建議對于達到排放標準的景區(qū)可以不收或者小幅度地征收滇池資源保護費。另外，考慮到有些景區(qū)是負債經(jīng)營，所以對景區(qū)進行征收滇池資源保護費時應該綜合考慮景區(qū)的實際經(jīng)營情況和排污情況后再制定具體的收費原則。

3.2.4 旅游者

向旅游者征收滇池資源保護費，可操作的方法就是把資源保護費并入到門票當中。但是自從20世紀90年代滇池水質(zhì)惡化以后，滇池的游客量已大幅度下降，門票價格的上漲會使愈加減少的游客在可預見的范圍內(nèi)繼續(xù)減少?；谶@種情況，向旅游者征收資源保護費非但不能為增加滇池保護專項資金做出貢獻，減少的游客量也會使滇池的知名度下降，這對于滇池的治理和發(fā)展是極為不利的，所以筆者建議不向旅游者征收滇池資源保護費。

4 征收滇池資源保護費可能產(chǎn)生的矛盾及解決辦法

4.1 征收資源保護費可能產(chǎn)生的矛盾

4.1.1 水費價格較高

筆者經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)北京(綜合)水價3.7元/t;上海1.93元/t;成都2.15/t;昆明3.45元/t。污水費上海是0.9元/t，成都是0.8元/t，而昆明是1.00元/t。昆明市加大治理水污染源，征收了高額的水費，但昆明的工資收入水平與北京、上海相比要低許多，已經(jīng)有不少市民對已經(jīng)高昂的水費表示不滿。如果再把滇池資源保護費并入水費的話可能會有更多的市民持反對意見。

4.1.2 對治污資金的流向不放心

國家為了治理滇池，前后已經(jīng)劃撥了幾百億元人民幣，但預期的目標卻未達到。然而云南省另一個大淡水湖洱海，面積僅比滇池小50 km2，在幾年前也是污染嚴重，但在花了幾個億抓緊治理后，現(xiàn)在已恢復一湖清水。雖說滇池與洱海不能簡單類比，但洱海治理成本低、見效快，促使人們對滇池治污進行反思。

滇池污染是生態(tài)災難，治污的巨額資金又是一塊特大“蛋糕”，在治理過程和工程項目招標投標方面很容易出現(xiàn)一些幕后操作。因此有很多市民對滇池的治污資金的用途表示懷疑，甚至有市民直接懷疑治污資金被某些領導貪污。如今再對市民和企業(yè)征收滇池資源保護費，就更容易引起市民的懷疑，“是市民真的不差錢還是政府真的差錢”這一幽默的表達，反映出了市民對滇池治污資金流向的不放心。

4.2 征收資源保護費存在矛盾的解決辦法

4.2.1 在小幅度提高綜合水價的情況下提高治污費用的比例

昆明市的綜合水價在全國大型城市中已處在較高的水平上，如果再因為征收滇池資源保護費而大幅度提高水價，勢必引起廣大民眾的不滿。建議可以在小幅度提高綜合水價的情況下適度提高治污費用的比例，將提高的部分單項列出，作為滇池資源保護費的來源。這樣不僅可以免去民眾因生活負擔的加重而產(chǎn)生負面影響，同時也可以方便有關部門進行費用核算。

4.2.2 對治污資金的流向進行公示

國家劃撥幾百億[3]對滇池進行治理，至今卻看不到顯著的成效，這不得不讓人懷疑治污資金是否真的全部用來治理滇池，而很容易出現(xiàn)幕后操作的工程招標就更是民眾對治污資金使用去向的懷疑重點。因此，建議政府在對滇池進行治理時可以把資金的每項用途都在指定網(wǎng)站上進行公示，這樣不僅可以讓民眾明確地了解國家治污資金的去向，同時也對自己上繳的資源保護費做到心中有數(shù)，緩解民眾的懷疑。

4.2.3 通過“利益支付轉(zhuǎn)移”解決污染物業(yè)的再安置問題

目前滇池流域保護范圍內(nèi)仍然存在相當數(shù)量的破壞滇池流域生態(tài)的物業(yè)，根據(jù)《云南省滇池保護條例(草案)》要求，將逐步遷出這些污染物業(yè)。但是如果強行要求遷離，則可能引起比較嚴重的社會問題，同時因此產(chǎn)生的巨大的資金問題也難以解決。為防止因為遷出破壞滇池流域生態(tài)的物業(yè)而產(chǎn)生的社會問題和資金問題，建議可以通過拍賣保護區(qū)內(nèi)的過渡期的“獨家經(jīng)營權”或者其他資源，這樣就是通過“利益支付轉(zhuǎn)移”而不是“財政支付轉(zhuǎn)移”的手段來解決資金問題。如此一來，也可以讓留在保護區(qū)內(nèi)的物業(yè)有理由，讓遷出的物業(yè)也有補償。

滇池是昆明市的生命之湖，在昆明市的國民經(jīng)濟建設中發(fā)揮著重要作用。在對其進行治理的20多年間，國家投入了大量的資金對其進行治理，但滇池水質(zhì)未能得到根本改變，滇池污染狀況也未有改觀。雖然治理方案和措施是根據(jù)滇池的實際情況而制定的，但也不排除方案在實施過程中不能按照原定計劃進行。同時，也有一些人為的因素導致治污資金不能按時投入使用，而使滇池的治理看不到明顯的成效。如今政府提出對滇池征收滇池資源保護費，筆者希望有關部門在對資源保護費進行征收的同時可以解決好上述可能出現(xiàn)的問題，并能確保征收的保護費都能夠用在滇池的治理上，使市民不再對治污費用的去向產(chǎn)生懷疑。

[1]白昆生.昆明市采取工程措施治理滇池污染[J].水利水電技術，1997，28(5):4-6.

[2]黃永泰.滇池污染狀況及其綜合治理[J].環(huán)境污染與防治，1999，21(8):28-31.

[3]李桀武，藝漩.昆明擬征滇池保護治理費治理投入將超800億[N].云南科技報，2009-01-15(6).